Ein Bedrohungspotenzial für die Meinungsbildung

von am 21.05.2012 in Archiv, Gastbeiträge, Interviews, Netzpolitik, Regulierung

Ein Bedrohungspotenzial für die Meinungsbildung
Martin Stadelmaier, Chef der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz

Die Novellierung des Medienkonzentrationsrechts verzögert sich weiter – „Ein Bedrohungspotenzial für die Meinungsbildung“

Interview mit Martin Stadelmaier, Chef der Staatskanzlei von Rheinland-Pfalz

In Deutschland existieren gegenwärtig etwa 5 Millionen internetfähige Fernsehgeräte. Die Zahl ist schnell steigend. Durch das Zusammentreffen der Web-TV-Angebote, neuer Video-on-Demand-Portale und der klassischen Fernsehkanäle auf dem Fernsehbildschirm verändern sich die Wettbewerbsbedingungen für die Fernsehanbieter und die Mediennutzung radikal. Der VPRT fordert deshalb eine neue Medienordnung, „die ein Level-Playing-Field und schafft.“ Themen, über die die Medienpolitiker der Länder gegenwärtig im Zusammenhang mit der Novellierung des Medienkonzentrationsrechts und der Plattformregulierung diskutieren. Der Chef der Staatskanzlei in Rheinland-Pfalz Martin Stadelmaier plädiert dafür, dabei „Suchmaschinenbetreiber in die Regeln zur Sicherung der Meinungsvielfalt grundsätzlich mit einzubeziehen und sie bei der Betrachtung der vor- und nachgelagerten Märkte im Hinblick auf eine verstärkende Wirkung für bestehende Meinungsmacht zu berücksichtigen.“

Herr Stadelmaier, die Ministerpräsidenten wollten ursprünglich in diesem Jahr über eine Novellierung des Medienkonzentrationsrechts entscheiden. Wie ist hier gegenwärtig der Stand der Dinge?

Martin Stadelmaier: Die von der Rundfunkkommission eingesetzte Arbeitsgruppe Medienkonzentration und regionale Vielfalt unter bayerischem Vorsitz hat sich im vergangenen Jahr auf einen gemeinsamen Vorschlag zur Neuordnung des Medienkonzentrationsrechts verständigt. Zwischenzeitlich wurde auf dieser Basis im Dialog mit den Betroffenen ein erster Regelungsvorschlag erarbeitet. Dieser konkrete Regelungsvorschlag sollte erstmals im März 2012 auf politischer Ebene diskutiert werden. Einige Länder sahen hierfür jedoch noch nicht die Zeit gekommen und plädierten stattdessen dafür, bei der KEK und der Wissenschaft eine weitere Untersuchung zu einem crossmedialen Ansatz in Auftrag zu geben, die im Herbst des laufenden Jahres fertig gestellt sein soll. Derzeit ist eine Arbeitsgruppe dieser Länder noch damit befasst, einen konkreten Arbeitsauftrag für dieses Gutachten zu formulieren. Über die genauen Hintergründe dieses Anliegens könnte ich an dieser Stelle nur spekulieren, da es aus meiner Sicht durchaus Sinn gemacht hätte, zunächst einmal die vorgelegten und entscheidungsreifen politischen Fragen zu beantworten. Aber vielleicht ist man da in Sachsen, von dem die Initiative zu dieser Untersuchung ausging, schlauer.

Welche Gefahr geht heute von Online-Plattformen und Suchmaschinen für die Meinungsbildung aus?

Martin Stadelmaier: Angesichts der unüberschaubaren Anzahl von Internetseiten ist die Informationssuche im Internet heute effektiv nur noch durch Verwendung von Suchmaschinen zu bewältigen. Diese Abhängigkeit des Internetnutzers von Suchmaschinen lässt eine gewisse Missbrauchsgefahr entstehen, und zwar sowohl im eigenen Interesse, als auch im Interesse Dritter. Mittels der Filterfunktion und der damit einhergehenden Kontrollmöglichkeit bei der Ergebnispräsentation könnte etwa Google die öffentliche Meinungsbildung und Meinungsvielfalt gezielt beeinflussen, indem zu einem Suchbegriff als Suchergebnis etwa nur Internetseiten von Vertretern einer bestimmten Meinung als Topergebnisse präsentiert und/oder bestimmte Ergebnisse vollständig ausgeschlossen werden. Das Bedrohungsszenario besteht insbesondere für die Lebensbereiche Politik, Kultur, Wirtschaft und Gesellschaft. Die sich hieraus ergebende Verantwortung tragen die Suchmaschinenbetreiber derzeit ohne staatliche Einflussmöglichkeit. Lediglich im Kartell- und im Wettbewerbsrecht finden sich bereits Regulierungsinstrumente gegen deren etwaige Stellung als Unternehmen mit beherrschender Marktmacht bzw. gegen wettbewerbsrechtlich unzulässiges Handeln. Der Zweck dieser Instrumente ist aber ausschließlich der Schutz des ökonomischen Wettbewerbs, nicht auch der Schutz des publizistischen Wettbewerbs. Die öffentliche Meinungsbildung und Meinungsvielfalt im Internet wird an dieser Stelle somit allenfalls indirekt und nur dann geschützt, wenn durch die Suchergebnisliste die wirtschaftlichen Interessen eines in der Meinungsbildung tätigen Unternehmens beeinträchtigt werden. Rein medienkonzentrationsrechtlich hingegen ist beispielsweise Google gegenwärtig kein eigenständiges, meinungsrelevantes Online-Medium. Es fehlt an der typischen Sprecher-Publikum-Rollenasymmetrie; Google tritt nicht als Sprecher in Erscheinung. Aufgrund seiner unbenommen wichtigen Navigatorfunktion für Informationen und Nachrichten wird jedoch deutlich, wie wichtig es ist, auch Suchmaschinenbetreiber in die Regeln zur Sicherung der Meinungsvielfalt grundsätzlich mit einzubeziehen und sie bei der Betrachtung der vor- und nachgelagerten Märkte im Hinblick auf eine verstärkende Wirkung für bestehende Meinungsmacht zu berücksichtigen.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die Untersagung der Springer ProSiebenSat.1-Fusion für rechtswidrig erkannt. Welche Konsequenzen hat das für eine Novellierung des Medienkonzentrationsrechts?

Martin Stadelmaier: Nach dem Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes hat die KEK in diesem Fall ihren Beurteilungsspielraum „in mehrfacher Hinsicht überschritten“. Zur Begründung erklärte der Verwaltungsgerichtshof, der Gesamtzuschaueranteil der Sender der ProSiebenSat.1-Gruppe habe im fraglichen Zeitraum bei 22,06 Prozent gelegen. Damit sei der laut Rundfunkstaatsvertrag maßgebliche Schwellenwert von 25 Prozent so deutlich unterschritten worden, dass die Aktivitäten Springers bei Zeitungen, Zeitschriften, Internet und Hörfunk nicht hätten berücksichtigt werden dürfen. Außerdem habe die KEK keinen Bonus für Drittsendezeiten und Regionalfenster einberechnet. Die Gesamtbeurteilung der KEK sei auch deshalb fehlerhaft, weil die Kommission keine besonderen Umstände dargelegt habe, die bei einem Unterschreiten eines Zuschaueranteils von 25 Prozent ausnahmsweise die Annahme vorherrschender Meinungsmacht rechtfertigen würden. Der Rundfunkstaatsvertrag enthalte Regelbeispiele für die Annahme vorherrschender Meinungsmacht bei einem Zuschaueranteil zwischen 25 und 30 Prozent. Die darin enthaltene Wertung hätte die KEK beachten und nicht durch eigene Wertungen ersetzen dürfen, führten die Richter aus. Das Urteil ist deshalb ganz klar ein „Dämpfer“ für die KEK und hinterfragt ihren Entscheidungsspielraum. Gleichzeitig verdeutlicht die Entscheidung grundsätzlich die Notwendigkeit der Reformbemühungen, hat die derzeit diskutierte Novellierung doch zum Ziel, eine klarere rechtliche Grundlage in einer zunehmend konvergenten Welt zu schaffen, die die Entscheidungen der KEK in Zukunft vorhersehbarer macht und mehr Rechtssicherheit für die Beteiligten bringt.

Sollte die Novellierung mit einem Anreizsystem für private Sender für zusätzlichen Public-Value verbunden werden?

Martin Stadelmaier: Was die aktuelle Diskussion über so genannte Anreizsysteme angeht, möchte ich etwas Wasser in den Wein gießen: Einige private Vollprogramme sind in der Vergangenheit zu Recht wegen ihrer Nachrichten- und Informationsanteile in die Kritik geraten. Es stellte sich die Frage, ob sie den staatsvertraglich verankerten Programmgrundsätzen und der Vollprogramm-Definition weiter gerecht werden. „Anreizsysteme“ können allerdings nicht schon dort zu Vergünstigungen führen, wo in einem privaten Vollprogramm schlicht die derzeitigen staatsvertraglichen Vorgaben, nämlich ein „angemessener Anteil an Information, Kultur und Bildung“ eingehalten werden. Sie müssen ein Mehr nicht nur gegenüber der derzeitigen Programmwirklichkeit, sondern auch gegenüber den geltenden Staatsvertragsvorgaben bedeuten. Andernfalls liefen sie darauf hinaus, schon die Einhaltung staatsvertraglicher Normen mit Zusatzvergünstigungen zu honorieren. Abgesehen davon stelle ich mir die Frage, inwiefern viele der diskutierten Maßnahmen überhaupt echte Anreize im Sinne wirtschaftlich lohnender Vergünstigungen für die Rundfunkveranstalter darstellen. Als Beispiele möchte ich nur medienrechtliche Übertragungspflichten (sogenanntes Must-Carry) und eine Bevorzugung in elektronischen Programmführern (sogenanntes Must be found) nennen. Ist es nicht so, dass die Programme, um die es hier geht, im Rahmen der bestehenden Geschäftsmodelle ohnehin schon in den Kabelnetzen transportiert werden und ohnehin auch gefunden werden? Für schwierig halte ich auch eine Anreizregulierung für ausgewählte Unternehmen der Rundfunkbranche, die zu Lasten anderer Wirtschaftsunternehmen, hier ganz konkret der Kabelbranche, und der Plattformbetreiber geht. Wir brauchen deshalb zunächst eine breite Debatte darüber, ob die vorgeschlagenen Anreize überhaupt die gewünschte Wirkung entfalten würden. Auch in den Reihen der privaten Rundfunkveranstalter selbst scheint insofern noch Diskussionsbedarf zu bestehen. Ein brauchbarer Ansatz könnte etwa die Idee flexiblerer Werbevorgaben sein. Aufgrund der EU-Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste haben die Länder als Gesetzgeber hier jedoch kaum noch Spielraum, während neue Vorgaben aus Brüssel wohl noch einige Jahre auf sich warten lassen dürften. Vor diesem Hintergrund haben sich die Länder entschieden, die weitergehende Idee einer Anreizregulierung isoliert zu behandeln und sich primär auf die Reform des Medienkonzentrationsrechts zu konzentrieren. Bis zum Sommer des laufenden Jahres soll daher zunächst ein Papier zu Möglichkeiten der praktischen Umsetzung einer Anreizregulierung im deutschen Fernsehmarkt erarbeitet werden.

Der 10. Rundfunkänderungsstaatsvertrag hat sich mit der Plattformregulierung bereits befasst. Inwieweit müsste diese Regelung novelliert werden?

Martin Stadelmaier: Die Länder haben die Evaluierung des V. Abschnitts des Rundfunkstaatsvertrags zu Plattformen und Übertragungskapazitäten aufgenommen. In diesem Rahmen werden auch die von Ihnen genannten Fragestellungen erörtert werden. Dabei sind die Schnittstellen zu einer möglichen Regelung im Bundesrecht zu beachten. Deshalb haben die Länder parallel Gespräche mit dem Bund aufgenommen. Ferner sind die Beteiligten in einem transparenten Verfahren einzubeziehen. Es ist deshalb noch entschieden zu früh, über mögliche Ergebnisse dieses Prozesses zu sprechen.

Dieses Interview wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 05/2012 erstveröffentlicht.

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