Medienrechtler bezweifelt Zulässigkeit von Werbung auf Germany‘s Gold – „Es gibt keine Verpflichtung zu kommerziellen Tätigkeiten“

von am 28.06.2012 in Archiv, Dualer Rundfunk, Gastbeiträge, Interviews, Rundfunk, Urheberrecht

Medienrechtler bezweifelt Zulässigkeit von Werbung auf Germany‘s Gold – „Es gibt keine Verpflichtung zu kommerziellen Tätigkeiten“
Prof. Dr. Dieter Dörr, Direktor des Mainzer Medieninstitutes

Interview mit Prof. Dr. Dieter Dörr, Direktor des Mainzer Medieninstitutes

Unternehmen der deutschen Medien- und Produktionsbranche, darunter auch Töchter von ARD und ZDF, haben die Germany‘s Gold GmbH mit Sitz in Berlin gegründet. Sie wollen gemeinsam eine Video-on-Demand-Plattform nach dem Vorbild des US-Anbieters Hulu starten. Die Inhalte sollen sowohl durch Abrufentgelte als auch durch Abonnements und Werbung finanziert werden. In einem Gespräch macht der renommierte Medienrechtler Prof. Dr. Dieter Dörr deutlich, dass es zweifelhaft ist, „ob Werbung auf solchen Plattformen ohne Weiteres zulässig ist“.

Herr Dörr, laut Urteilen des Bundesverfassungsgerichtes muss der öffentlich rechtliche Rundfunk bedarfsgerecht mit Gebührengeldern versorgt werden. Also könnte er doch auf kommerzielle Tätigkeiten verzichten?

Dieter Dörr: Die Rundfunkanstalten müssen keine kommerziellen Tätigkeiten wahrnehmen. Der Rundfunkstaatsvertrag ermächtigt sie lediglich dazu; er enthält gerade keine Verpflichtung. Zudem sind die gesetzlichen und verfassungsrechtlichen Grenzen zu beachten, da jede Betätigung des öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf diesem Gebiet den Wettbewerb beeinträchtigen kann. Bei der rechtlichen Bewertung ist eine Abgrenzung zwischen seinem eigentlichen Auftrag, den am Rande des Auftrags liegenden kommerziellen Betätigungen, die nicht mehr vom eigentlichen Auftrag erfasst sind, aber mit ihm in Zusammenhang stehen, und den wesensfremden kommerziellen Betätigungen vorzunehmen.

Woraus leitet sich das Recht ab, kommerziell tätig zu werden?

Dieter Dörr: Das Recht des öffentliche-rechtlichen Rundfunks, kommerziell tätig zu werden, ist in den §§ 16a,b RStV verankert. Dabei bildet § 16a Abs. 1 Satz 1 RStV die generelle Regelung. Für die Beteiligung an kommerziellen Unternehmen stellt § 16b eine Spezialregelung dar.

Die Institution öffentlich-rechtlicher Rundfunk ist aus Gebührengeldern entstanden. Ohne diesen öffentlich-rechtlichen Rundfunk würde es auch keine Töchter geben. Ist das nicht eine Wettbewerbsverzerrung?

Dieter Dörr: Genau wegen dieser potentiellen Gefahr muss nach § 16a RStV der Wettbewerb bei einer kommerziellen Tätigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vor einer Quersubventionierung aus Rundfunkgebührenmitteln geschützt werden. Um dies zu erreichen, muss die Finanzierung der kommerziellen Tätigkeiten transparent sein, das heißt, die Buchführung muss, soweit die Tätigkeit innerhalb der Rundfunkanstalten ausgeübt wird, getrennt sein; ansonsten müssen diese Tätigkeiten ausgelagert sein und durch rechtlich selbstständige Tochtergesellschaften erbracht werden. Insgesamt haben sich die Rundfunkanstalten marktkonform zu verhalten, dürfen also den Wettbewerb nicht durch eine verfehlte Nutzung ihrer öffentlichen Mittel, nämlich der Mittel aus der Rundfunkgebühr, verfälschen.

Gilt das Recht einer kommerziellen Tätigkeit für die analogen Angebote gleichermaßen wie für die digitalen Angebote?

Dieter Dörr: Der Rundfunkstaatsvertrag unterscheidet bei kommerziellen Tätigkeiten nicht zwischen analogen und digitalen Angeboten.

Darf er auf allen Feldern kommerziell tätig sein oder muss das mit seinem Auftrag zusammenhängen?

Dieter Dörr: Bei isolierter Lektüre von § 16a Abs. 1 Satz 2 1. Halbsatz RStV könnte der Eindruck entstehen, dass die genannten öffentlich-rechtlichen Sender durch die Vorschrift legitimiert würden, jegliche kommerzielle Betätigung im Markt auszuüben. Eine solche Sichtweise würde aber die verfassungsrechtlichen Grenzen verkennen, die die Anstalten auch bei der Ausübung kommerzieller Betätigungen stets zu beachten haben. Kommerzielle Betätigungen sind nur zulässig, wenn in irgendeiner Weise ein die Aufgaben der Rundfunkanstalt unterstützender oder aus ihnen abgeleiteter Zusammenhang vorliegt. Schon aus den in § 16a Abs. 1 Satz 2 RStV angeführten Beispielen (Werbung, Sponsoring, Verwertungsaktivitäten, Merchandising, Produktion für Dritte und die Vermietung von Senderstandorten an Dritte) wird deutlich, dass die kommerziellen Aktivitäten der Rundfunkanstalten die Sendetätigkeit oder sonstigen Aufgaben zu unterstützen haben oder zumindest in einem inneren Zusammenhang mit ihnen stehen müssen.

Welche Voraussetzungen müssen für eine kommerzielle Tätigkeit gegeben sein?

Dieter Dörr: Neben den eben aufgezeigten Grenzen dürfen die kommerziellen Tätigkeiten nicht an der öffentlich-rechtlichen Gebührenfinanzierung teilhaben; eine Quersubventionierung ist ausgeschlossen.

Wer muss die kommerziellen Aktivitäten kontrollieren?

Dieter Dörr: Zunächst fordert § 16a Abs. 2 RStV, dass die entsprechenden Tätigkeitsbereiche vor Aufnahme der Tätigkeit von den zuständigen Gremien der Landesrundfunkanstalten genehmigt werden. Welches Gremium zuständig ist, ergibt sich aus dem jeweiligen Landesrundfunkgesetz. In der Regel ist das zuständige Gremium der Verwaltungsrat der Anstalt. Bei Beteiligungen an Unternehmen ist zudem nach § 16c RStV ein effektives Controlling einzurichten. Dazu hat der Intendant das jeweilige Aufsichtsgremium, also den Verwaltungsrat, über die wesentlichen Vorgänge zu unterrichten. Controlling verlangt ein umfassendes Steuerungs- und Koordinierungskonzept, damit die Geschäftsführung und die führungsverantwortlichen Stellen unterstützt werden. Es muss eine zielgerichtete Beeinflussung bestehender betrieblicher Prozesse ermöglichen. Zudem ist der Bericht dem Rechnungshof und der rechtsaufsichtsführenden Landesregierung zu übermitteln. Darüber hinaus prüfen die Rechnungshöfe die Wirtschaftsführung bei solchen privaten Unternehmen, an denen die Anstalten, sei es unmittelbar oder mittelbar, auch zusammen mit anderen Anstalten oder Körperschaften des öffentlichen Rechts mit Mehrheit beteiligt sind.

Was geschieht mit den Gewinnen?

Dieter Dörr: Die Erzielung von Einnahmen aus kommerzieller Tätigkeit gehört gerade nicht zu den Kernaufgaben der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Jedoch können sich die Rundfunkanstalten auf die Rundfunkfreiheit des Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 GG berufen, wenn die kommerzielle Tätigkeit dem Bereich der Aufgabenwahrnehmung zugeordnet werden kann. Die Erzielung von Einnahmen aus diesen Tätigkeiten ist für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten somit dann eine zulässige Einnahmequelle, wenn sich die Einnahmen als Folge der Wahrnehmung des Programmauftrags ergeben, sie wird jedoch unzulässig, wenn damit eine eigenständige, zusätzliche Finanzierungsquelle außerhalb des Programmauftrages und der vom Staatsvertrag vorgesehenen Finanzierung aus Rundfunkgebühren, Werbung und Sponsoring in nicht unbeträchtlichem Umfang aufgebaut wird. Kommerzielle Aktivitäten, die nur den Zweck verfolgen, eine neue eigenständige Finanzierungsquelle zu erschließen, beispielsweise, indem ein neues Produkt erfunden und dieses mit dem Zweck der Erzielung neuer Einnahmen vermarktet wird, sind wegen Verstoßes gegen die öffentlich-rechtliche Aufgabenstellung der Anstalten, die zu Sendezwecken produzieren sollen, unzulässig. Diese Grenzen gelten sowohl für die Rundfunkanstalten als auch für Tochtergesellschaften.

Germany’s Gold soll sich wesentlich auf das Archiv von ARD und ZDF stützen. Also Material, dass bereits mit Gebührenmittel finanziert ist. Warum darf es trotzdem an den Gebührenzahler verkauft werden?

Dieter Dörr: Dies liegt daran, dass der Gesetzgeber den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten neben der Wahrnehmung des Auftrages, der im Angebot von Hörfunk- und Fernsehprogrammen und Telemedien besteht, durch die §§ 16aff RStV in einem beachtlichen Umfang gestattet hat, kommerziell tätig zu werden.

Muss dieses VoD-Angebot durch einen Drei-Stufen-Test?

Dieter Dörr: Nein, da es sich um eine kommerzielle Tätigkeit handelt, für die die Bestimmungen der §§ 16 a ff. RStV gelten.

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk darf in seinen Online- Angeboten nicht werben. Warum ist bei einer Online-Plattform der Töchter Werbung zulässig?

Dieter Dörr: Ob Werbung auf solchen Plattformen ohne Weiteres zulässig ist, kann man durchaus bezweifeln. Zwar ist es richtig, dass das Werbeverbot des § 11d Abs. 5 RStV dem Wortlaut nach nur für Telemedien gilt, die der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Rahmen seines Auftrages anbietet. Daraus könnte man folgern, dass im Rahmen einer kommerziellen Tätigkeit auch bei Telemedien Werbung stattfinden darf. Allerdings verkennt eine solche Sichtweise, dass die kommerzielle Tätigkeit stets im Zusammenhang mit dem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunk stehen muss. § 16a ist damit Gegenpol zur Regelung der §§ 11–11f RStV. Die letztgenannten Vorschriften konkretisieren den Auftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einschließlich der von den Anstalten in erlaubter Weise verbreiteten Telemedien, die auch an der öffentlich-rechtlichen Finanzierung teilhaben dürfen. Für darüber hinausgehende, auf Gewinnerzielung orientierte (kommerzielle) Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Sendeauftrag der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, gelten zwar §§16a ff. RStV. Dabei ist aber zu beachten, dass § 11d Abs. 5 RStV Verbote für funktionsbezogene Sendeformen ausspricht, etwa flächendeckende lokale Berichterstattung. Es versteht sich von selbst, dass diese dann auch nicht als kommerzielle Tätigkeiten ausgeübt werden darf, auch nicht durch Tochtergesellschaften. Das Gleiche gilt aus meiner Sicht für das Werbeverbot in Telemedien, das ebenfalls nicht im Mantel kommerzieller Tätigkeit unterlaufen werden darf.

Wenn sich öffentlichrechtliche Töchter sich an einem Unternehmen mit privaten Firmen beteiligen – wie bei Germany’s Gold – gelten dann die gleichen Maßstäbe für kommerzielle Aktivitäten wie bei eigenen kommerziellen Tätigkeiten?

Dieter Dörr: Wie bereits erläutert, hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk dann auch die Grenzen des § 16b RStV zu beachten. So verlangt die Bestimmung etwa, dass diese Beteiligung im sachlichen Zusammenhang mit den gesetzlichen Aufgaben der Anstalt steht, das Unternehmen die Rechtsform einer juristischen Person besitzt und die Satzung oder der Gesellschaftsvertrag einen Aufsichtsrat oder ein entsprechendes Organ vorsieht.

Dieses Interview wurde in der promedia Special Ausgabe Medienforum NRW 2012 erstveröffentlicht.

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