Medienregulierung:

Länder planen neues Medienkonzentrationsrecht

von am 05.12.2012 in Allgemein, Medienregulierung, Top Themen

<h4>Medienregulierung:</h4> Länder planen neues Medienkonzentrationsrecht
Thomas Kreuzer, Chef der Bayerischen Staatskanzlei und Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz, stellvertretender Vorsitzender der KEK

KEK soll künftig mit Dreiviertel-Mehrheit strittige Fusionen genehmigen können

05.12.12 Interviews mit Thomas Kreuzer, Chef der Bayerischen Staatskanzlei und Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz, stellvertretender Vorsitzender der KEK 

Die Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder haben jetzt den Auftrag zur Modernisierung des Medienkonzentrationsrechts erteilt. Ein entsprechender Rundfunkänderungsstaatsvertrag soll bis zum Sommer 2013 vorliegen. Grundlage des Medienkonzentrationsrechts, das neben dem Wettbewerbsrecht bei Zusammenschlüssen von Medienunternehmen zur Anwendung kommt und Fusionen mit Blick auf deren Auswirkungen auf die Meinungsvielfalt beurteilt, soll das geltende fernsehzentrierte Zuschaueranteilsmodell bleiben.

„Allerdings geht es darum“, so Ministerpräsident Kurt Beck, zugleich Vorsitzender der Rundfunkkommission der Länder, „dass wir klare Regeln dafür schaffen, wie zukünftig auch mit dem Fernsehen verwandte horizontale und vertikale Medienmärkte in die Gesamtbetrachtung mit einfließen“. Der Umfang und die Gewichtung der einzubeziehenden Märkte sowie die Ermittlung der auf diesen Märkten erreichten Anteile soll in einem transparenten Verfahren unter Einbeziehung der Beteiligten durch die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) erfolgen. 

Für absolute Ausnahmefälle sei schließlich ein der sogenannte Ministererlaubnis im Kartellrecht nachgebildetes Verfahren vorgesehen, in dem die KEK mit Dreiviertel-Mehrheit trotz vorherrschender Meinungsmacht einen Zusammenschluss genehmigen kann, wenn dessen Vorteile für die freiheitliche Medienordnung überwiegen.


Thomas Kreuzer, Chef der Bayerischen Staatskanzlei

„Fernsehen“ wird noch lange ein Leitmedium sein

Interview mit Thomas Kreuzer, Chef der Bayerischen Staatskanzlei

medienpolitik.net: Herr Kreuzer, die Ministerpräsidenten wollen nun nach langjähriger Diskussion das Medienkonzentrationsrecht zu novellieren. Welcher Anlass besteht dafür?

Thomas Kreuzer: Das Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs hat die Defizite der Entscheidung der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) aufgezeigt. Wir brauchen mehr Rechtssicherheit für die Einbeziehung des Internet, dazu Planungssicherheit für Unternehmen. Eine solche Novelle soll im Vorfeld eines konkreten Falles getroffen werden, damit objektiv und nicht vom gewünschten Ergebnis her argumentiert wird.

medienpolitik.net: Das Medienkonzentrationsrecht soll auch künftig „fernsehzentriert“ sein. Warum, trotz einer veränderten Mediennutzung?

Thomas Kreuzer: „Fernsehen“ wird noch lange ein Leitmedium sein – auch im Internet. Unabhängig vom Ausspielweg sind die fernsehtypischen, massenattraktiven Inhalte in hohem Maße meinungsbildend – schon wegen der suggestiven Kraft der Kombination aus Ton und bewegtem Bild. Es ist noch zu früh zu behaupten, Fernsehen spiele keine Rolle mehr. Deshalb dieser „evolutionäre“ Ansatz und keine „revolutionäre“ Abkehr vom heutigen System.

medienpolitik.net: Welche Rolle werden Suchmaschinen bzw. Plattformen spielen, die meinungsrelevant sein können? 

Thomas Kreuzer: Das sind eigentlich zwei Fragen: Zur Einbeziehung und zur Bewertung der Suchmaschinen und Plattformen. Es ist relevant, wenn ein großer Suchmaschinenbetreiber einen eigenen Fernsehsender betreibt. Das gilt für jede Verschränkung von Technik und Inhalt. Medienkonzentrationsrecht muss genau hinschauen, ob mit Hilfe der Technik Meinungsmacht verstärkt oder Vielfalt verringert wird. Das neue Recht will das nicht der Rechtsschöpfung im Einzelfall überlassen, sondern ein rationales Verfahren festlegen. Wissenschaftlich seriös ist zu klären und immer wieder neu zu bewerten, inwieweit damit „Meinung gemacht“ wird.

medienpolitik.net: Nicht unumstritten ist der Einfluss verwandter Märkte. Wird deren Bedeutung zunehmen?

Thomas Kreuzer: Um genau zu sein: Der aktuelle Normtext spricht sogar von „relevanten verwandten“ Märkten und meint so ziemlich alles, was mit Fernsehen zu tun haben kann, vom Videovertrieb bis zur Filmproduktion. Eine Verbesserung der Novelle ist die Schärfung der Begriffe. „Verwandte“ Märkte sollen künftig primär meinungsbildende Angebote erfassen, wie Zeitungsausgaben, Radiosendungen, Internetnachrichten. Sie alle werden gemessen und gewogen zur Bestimmung der „Meinungsmacht“. Andere vor- oder nachgelagerte Märkte, wie zum Beispiel eine Fernsehproduktion oder ein DVD-Vertrieb, werden im Einzelfall geprüft, ob sie die bereits mit TV, Radio oder Zeitung erreichte Meinungsmacht verstärken.

medienpolitik.net: Wird es erneut eine Vermutungsregelung geben, nach der die Vielfalt gefährdet ist?

Thomas Kreuzer: Leider kann man Meinungsmacht nicht abmessen wie fünf Pfund Kartoffeln. Wir müssen also auch weiterhin vermuten, dass eine gewisse Zuschauerreichweite für Meinungsmacht steht. Deshalb wird auch künftig vorherrschende Meinungsmacht vermutet, wenn der Zuschaueranteil im Fernsehen 30% erreicht oder übersteigt. Dann ist es am Unternehmen nachzuweisen, dass die Vermutung nicht zutrifft. Das wird umso schwerer fallen, je mehr zusätzliche mediennahe oder – ferne Aktivitäten hinzukommen.

medienpolitik.net: Es war immer auch von einem Anreizsystem für private Sender die Rede, um einen bestimmten Public Value bereitzustellen. Welche Anreize wird es für welche Leistungen geben?

Thomas Kreuzer: In der Arbeitsgruppe wurde auch über die Erweiterung von Anreizsystemen diskutiert. Anreizsysteme setzen auf Freiwilligkeit, können also Vorgaben nicht ersetzen. Dazu ein Beispiel aus dem Bereich public value: Ein Vollprogramm ganz ohne Nachrichten verstößt gegen das Gesetz. Welchen Umfang, zeitliche Lage oder Qualität diese Nachrichten haben, ist zunächst nicht erzwingbar. Man könnte aber Vorteile daran knüpfen, wenn bestimmte Standards übertroffen werden. Mehr lokale Nachrichten könnten so mit einer besseren Positionierung bei der Programmlistung belohnt werden. Über diese „Auffindbarkeit“ reden wir im Rahmen der Plattformregulierung weiter.

medienpolitik.net: Bisher konnten die Sender für regionale Angebote Bonuspunkte bekommen. Wird das beibehalten?

Thomas Kreuzer: Am bestehenden System der Bonuspunkte wird festgehalten. Es hat sich als wirksamer Anreiz für die Aufnahme von Regionalprogrammen erwiesen.

medienpolitik.net: Die ostdeutschen Länder haben für ihre Länder ein anderes System gefordert, als es mit regionalen Fenstern in den westlichen Ländern besteht. Wird das berücksichtigt?

Thomas Kreuzer: Deshalb werden zusätzliche Bonuspunkte ermöglicht für die vergleichbare Förderung regionaler Inhalte in Gebieten, die bisher noch nicht versorgt sind. Näheres ist – wie auch schon bei den bisherigen Regionalfenstern – im jeweiligen Landesrecht zu regeln. Damit kann den landestypischen Besonderheiten besser Rechnung getragen werden. Das führt aber nicht zu „Bonuspunkten-Light“, denn die KEK entscheidet im konkreten Einzelfall, in welchem Umfang zusätzliche Bonuspunkte angerechnet werden können.

medienpolitik.net: Es soll im novellierten Medienkonzentrationsrecht eine Art „Ministererlaubnis“ für Fusionen geben, auch wenn die Vermutungsregel bereits greift…

Thomas Kreuzer: Eine Schwäche des bisherigen Systems war seine Inflexibilität. Das normale Konzentrationsrecht kennt mehr Gestaltungsoptionen. Unter anderem darf berücksichtigt werden, dass die Vorteile im Gesamtmarkt überwiegen und deshalb ausnahmsweise eine höhere Konzentration erlaubt wird. Im Zeitalter international agierender Medienkonzerne und wachsender Macht der Telekommunikationsindustrie begrüße ich eine solche Option zugunsten deutscher Medienunternehmen. Ein politischer Missbrauch scheidet meiner Ansicht schon dadurch aus, dass die Entscheidung  nur mit einer qualifizierten Mehrheit der KEK-Mitglieder möglich sein soll.


Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz, stellvertretender Vorsitzender der KEK

Entscheidend ist der meinungsbildende Einfluss von Märkten

Interview mit Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz, stellvertretender Vorsitzender der KEK 

medienpolitik.net: Herr Müller-Terpitz, die Ministerpräsidenten haben die Novellierung des Medienkonzentrationsrechts beschlossen. Welcher Anlass besteht aus Ihrer Sicht für eine Novellierung?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Seit Inkrafttreten des derzeitigen Medienkonzentrationsrechts sind mehr als 15 Jahre vergangen. Medienkonvergenz, crossmediale Verflechtungen, die Digitalisierung der Übertragungswege und damit einhergehend der Siegeszug des Internets haben Unternehmen und Geschäftsmodelle auf den Plan gerufen, die 1996 vollständig unbekannt waren. Die dadurch veränderte Mediennutzung rechtfertigt zumindest die Diskussion, inwieweit die bestehende Regulierung noch zeitgemäß ist.

medienpolitik.net: Welches Ziel sollte diese Novellierung verfolgen?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Meines Erachtens sollte der Gesetzgeber daran festhalten, einen Grundstandard an Meinungsvielfalt sicherzustellen. Entsprechend der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedeutet dies, dass einseitiger Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung durch die Konzentration publizistischer Macht verhindert wird. Darüber hinaus wird die crossmediale Verflechtung zwischen Inhalteanbietern und Betreibern von Distributionsplattformen – vor allem auch im Internet –  eine wichtige Rolle spielen. Nicht zuletzt sehe ich es als wesentliche Aufgabe an, umfassende Transparenz im Medienbereich – nicht nur auf nationaler Ebene – herzustellen.

medienpolitik.net: Warum sollte dieses Medienkonzentrationsrecht weiterhin „fernsehzentriert“ sein?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Auch wenn das Internet ungeheuer populär ist und Angebote wie z. B. Spiegel Online oder die Tagesschau-App als Quellen für die politische Meinungsbildung eine nicht unwesentliche Rolle spielen, belegen alle Studien der letzten Jahre, dass das Internet die stärkste Nutzung im Rahmen von Suchmaschinenabfragen, beim E-Mail-Verkehr und im Bereich der sozialen Netzwerke erfährt. In Deutschland haben wir eine durchschnittliche Internetnutzung von zurzeit 83 Min/Tag. Die Fernsehnutzung steigt demgegenüber jährlich an und liegt aktuell bei 242 Min/Tag. Dies rechtfertigt es meiner Erachtens, zumindest gegenwärtig am fernsehzentrierten Ansatz festzuhalten und ihn zum Anknüpfungspunkt für eine vielfaltsbezogene Bewertung crossmedialer Kontexte in Gestalt von vertikalen und diagonalen Konzentrationsstrukturen bzw. -prozessen zu machen.

medienpolitik.net: Welche Rolle müssten Suchmaschinen bzw. Plattformen spielen, die meinungsrelevant sein können?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Suchmaschinen verfügen über elementare Steuerungsfunktionen. Sie tragen dazu bei, das nahezu unüberschaubare Angebot im Internet erfahrbarer zu machen. Sie leiten nicht zuletzt Medien-Websites einen erheblichen Teil ihrer Nutzer zu. Hierin liegen potenzielle Missbrauchsmöglichkeiten, vor allem dann, wenn Suchmaschinenbetreiber vertikal mit Plattformen verbunden sind, wie etwa Google mit YouTube. Denkbar ist auch ein gewisser Vielfaltsverlust, der durch die Monopolisierung von Suchmaschinen – man spricht von sogenannter „Googleisierung“ – einhergehen könnte. Zu fordern wäre demnach, dass sowohl Suchmaschinen wie Plattformen, die meinungsrelevant sein können, diskriminierungsfrei agieren, d.h. insbesondere Inhalte nach gleichen Regeln behandeln und zu gleichen Konditionen berücksichtigen. Nicht zuletzt erscheint es mir auch hier wichtig, Transparenz sowohl im Hinblick auf die Eigentümerstrukturen als auch hinsichtlich der Auswahlregeln zu erlangen.

medienpolitik.net: Welche Rolle sollten künftig verwandte Märkte spielen?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Bislang werden in die Medienkonzentrationskontrolle sogenannte medienrelevante „verwandte“ Märkte einbezogen. Diese Märkte, zu denen z. B. die Werbung gehört, aber auch der Hörfunk und die Presse, dienen als Indikatoren bei der Beurteilung vorherrschender Meinungsmacht. Medienrelevant ist ein Markt dann, wenn er für den Prozess öffentlicher Meinungsbildung von Bedeutung ist oder wenn er geeignet erscheint, die Meinungsmacht im Fernsehen zu verstärken. Entscheidend für die Intensität der Einbeziehung eines „medienrelevanten Markes“ ist, welchen Grad von „Verwandtschaft“ er mit dem bundesweiten Fernsehen aufweist. Dieser Grad der Verwandtschaft ergibt sich aus den mit dem bundesweiten Fernsehen vergleichbaren meinungsbeeinflussenden Leistungsmerkmalen. Dies sind gemäß der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vorrangig die Suggestivkraft, die Breitenwirkung und die Aktualität des Programmangebots.

Nach den derzeitigen Vorstellungen des Gesetzgebers, so wie sie mir bekannt geworden sind, soll nun auf das Kriterium der „Verwandtschaft“ verzichtet werden. Statt dessen soll allein auf die Breitenwirkung, d. h. auf die Reichweite eines Angebots abgestellt werden, also für den Hörfunk auf den Höreranteil, für die Zeitungen und Zeitschriften auf die Leser pro Ausgabe und für die meinungsrelevanten Internetangebote unter anderem auf die „Unique Audience“. Das alleinige Heranziehen von Nutzungskontakten ist aber kein geeigneter Maßstab, da sich Nutzungsformen und Rezeptionsweisen beim Fernsehen, beim Hören, beim Lesen und bei der Onlinenutzung im Hinblick auf Aufmerksamkeit, Aktivität und Aufwand unterscheiden. Eine derart weite Marktabgrenzung ohne Berücksichtigung des Verwandtschaftsgrads zum Fernsehen und ihren drei Kriterien ist deshalb nach meinem Dafürhalten zumindest problematisch. Zudem erscheint es mir vorzugswürdig, die dem Fernsehen vor- und nachgelagerten Märkte wie Produktion, Rechtehandel, Vertrieb, Plattformen und die nebengelagerten Märkte wie Werbung auch weiterhin bereits bei der Ermittlung vorherrschender Meinungsmacht und nicht erst auf einer späteren Ebene zu berücksichtigen.

medienpolitik.net: Nach welchen Grundsätzen sollten diese Märkte gewichtet werden?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Grundsätzlich geht es um die Frage, wie stark diese Märkte meinungsbildenden Einfluss ausüben. Entscheidend ist hierbei der Vergleich zur Meinungsbildungsrelevanz des Fernsehens. Das Fernsehen gilt aufgrund seiner hohen Suggestivkraft, die sich aus der Kombination von bewegtem Bild und Ton ergibt, sowie seiner Reaktionsschnelligkeit auf aktuelle Ereignisse und seiner großen Reichweite als das meinungsmächtigste unter den verschiedenen Medien. Die Meinungsbildungsrelevanz anderer Medienmärkte beurteilt die KEK vor diesem Hintergrund anhand der bereits erwähnten Kriterien Suggestivkraft, Aktualität und Breitenwirkung, wobei es auf die jeweiligen potentiellen Wirkungsmöglichkeiten und Einflüsse ankommt. Ausgangspunkt ist also das klassische, das traditionelle Fernsehen mit dem Faktor 1. Im Vergleich dazu gewichtet die KEK aktuell die Meinungsbildungsrelevanz beispielsweise bei den Tageszeitungen mit 2/3, beim Hörfunk mit 1/2 und bei den Publikumszeitschriften mit 1/10.

Bei medienrelevanten verwandten Märkten, die der Fernsehveranstaltung im engeren Sinn vor- und nachgelagert sind, wie zum Beispiel der Rechtehandel, die Produktion, Übertragungswege und zugangsrelevante Dienste, kommt es in einer Gesamtschau auf die jeweilige Stellung des zu prüfenden Unternehmens an. Für die Beurteilung ist dabei unter anderem von Bedeutung, ob Kostenvorteile und eine größere Risikostreuung erreicht werden oder ob der Zugang von konkurrierenden TV-Unternehmen zu den Beschaffungs- oder Absatzmärkten eingeschränkt oder gefährdet wird.

medienpolitik.net: Sollte es erneut eine Vermutungsregelung mit einer konkreten Marktanteilsbestimmung geben, nach der die Vielfalt gefährdet ist?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Vermutungsregelungen haben den Vorteil, dass sie keine Definition und auch keine bindende Konkretisierung eines unbestimmten Rechtsbegriffs vorgeben. Wenn etwas „vermutet“ wird bedeutet dies, dass aufgrund bestimmter im Gesetz genannter Tatsachen, d.h. der „Vermutungsbasis“, auf eine andere Tatsache, nämlich die „Vermutungsfolge“ geschlossen wird, die auf dieser Grundlage angenommen, jedoch nicht bewiesen oder abschließend materiell beschrieben wird. Deshalb kann bei jeder gesetzlichen Vermutung die Vermutungsfolge durch den Nachweis des Gegenteils widerlegt werden. Dies ist eine grundsätzlich sehr sinnvolle gesetzliche Konstruktion im Hinblick auf den unbestimmten Rechtsbegriff der „vorherrschenden Meinungsmacht“. Die derzeitigen Vermutungsregeln des § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV müssten jedoch präzisiert werden.

medienpolitik.net: Es war immer auch von einem Anreizsystem für private Sender die Rede, um einen bestimmten Public Value bereitzustellen. Welche Anreize sollten wie geschaffen werden?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Die vor allem im vergangenen Jahr geführte Diskussion um Anreizsysteme ist durch die Feststellung entstanden, dass in den privaten Fernsehprogrammen das Angebot von Informations- und Nachrichtensendungen kontinuierlich zurückgeht, und dies bei ständig steigenden Zuschaueranteilen, vor allem im Bereich der jüngeren Bevölkerung. Sieht man darüber hinaus, dass dem Fernsehen insgesamt – und dort nicht nur den Nachrichten- und Informationsprogrammen, sondern auch den Unterhaltungsformaten – hoher Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung zukommt, so scheint es mir angemessen, private Fernsehveranstalter verstärkt dazu anzuhalten, die Vielfalt der Meinungen in ihren Programmen auch tatsächlich im Wesentlichen zum Ausdruck zu bringen. Im Rahmen der Ausgestaltungsfreiheit einer positiven Rundfunkordnung im Sinne von Artikel 5 Satz 1 Abs. 2 GG kann der Gesetzgeber durchaus bestimmte Programmvorgaben machen, um dieses Ziel der Vielfaltssicherung zu erreichen. Es handelt sich meines Erachtens dabei nicht um ein Anreiz- und Belohnungssystem, sondern vielmehr um das Einfordern des verfassungsmäßig gebotenen Auftrags der Vielfaltssicherung.

medienpolitik.net: Bisher konnten die Sender für regionale Angebote Bonuspunkte bekommen. Sollte das beibehalten werden?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Wie bereits gesagt, muss auch im privaten Rundfunk die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Wesentlichen Ausdruck finden. Hierzu gehört, dass bei bundesweit verbreiteten und reichweitenstarken Programmen der regionale Aspekt nicht verloren geht. Gerade auch jüngere Zuschauer, die vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit seinen dritten regionalen Fernsehprogrammen kaum mehr erreicht werden, finden auf diese Weise derartige Inhalte in den von ihnen möglicherweise bevorzugten privaten Kanälen. Dass der Gesetzgeber hier einen Anreiz schafft, diese doch teuer zu produzierenden Programme mit Bonuspunkten bei der Konzentrationskontrolle zu honorieren, erscheint aus meiner Sicht zumindest legitim. Ob die Verteilung von zwei Bonuspunkten für Regionalfenster und von drei Bonuspunkten für Drittfenster angesichts der jeweils erzielten Reichweiten richtig und ausgewogen ist, möchte ich hier jedoch dahingestellt sein lassen.

medienpolitik.net: Die ostdeutschen Länder haben für ihre Länder ein anderes System gefordert. Könnte man in den ostdeutschen Ländern die Sicherung der regionalen Vielfalt anders gestalten wie in den westdeutschen Bundesländern, wenn das Bonussystem erhalten bleibt?

Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz: Bonuspunkte gibt es für die Versorgung der Bevölkerung in den alten Ländern mit regionalen Inhalten durch Fensterprogramme, die von RTL und Sat.1 ausgestrahlt und finanziert werden. Keine Bonuspunkte gibt es bislang für die Versorgung der Bevölkerung in den neuen Ländern mit regionalen Inhalten. Regionale Inhalte werden dort über lokale Fernsehsender ausgestrahlt, die finanziell auf sich gestellt sind. Offensichtlich werden von den Ländern verschiedene Modelle wie zum Beispiel ein gemeinsames Ländermagazin oder die Einzahlung in einen Fonds, aus dem Infrastrukturmaßnahmen für bislang nicht versorgte Regionen ermöglich werden sollen, diskutiert. Einzelheiten hierzu sind mir jedoch nicht bekannt. In jedem Fall müsste sichergestellt sein, dass das bisherige Bonussystem an eine eventuelle Neuregelung angepasst würde.

Diese Interviews wurden in der promedia Ausgabe Nr. 12/2012 erstveröffentlicht.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen