Dualer Rundfunk:

Regulierung als Qualitätssiegel

von am 19.01.2013 in Archiv, Dualer Rundfunk, Rundfunk, Top Themen

<h4>Dualer Rundfunk:</h4>Regulierung als Qualitätssiegel
Lutz Reulecke,
Vice President Regulatory Affairs & Public Policy von Sky Deutschland

Anreize für eine verbraucherfreundliche Opt-In-Regulierung

Von Lutz Reulecke, Vice President Regulatory Affairs & Public Policy von Sky Deutschland

07.01.13 Eine seltsame Beklommenheit umhüllt einen, wenn man eine öffentlich-rechtliche Sendeanstalt betritt. Eben noch munter und guter Dinge fühlt man sich jedes Mal schlagartig in ein Paralleluniversum versetzt, von dem man nur eines weiß: „Hier hast Du keine Freunde, hier bist Du ganz allein!“*.

Diese Einschätzung hätte noch vor einigen Jahren vermutlich fast jeder Vertreter eines privat finanzierten Fernsehunternehmens unterschreiben können. Doch in letzter Zeit hat sich die Welt grundlegend geändert und langsam kristallisiert sich ein gemeinsames Interesse bei den Anbietern qualifizierter Medienangebote heraus. Nicht, dass sich ARD und ZDF plötzlich mit den privaten Rundfunkveranstaltern in ein Bett legen könnten und neue Gemeinsamkeiten zu einem durchgängigen Schmusekurs führen würden. Nein, es geht um Grundsätzliches.

Heute besteht breiter Konsens der Akteure darüber, dass qualifizierte Medienangebote – und der Rundfunk ist ein wesentlicher Teil davon – konstitutives Qualitätsmerkmal einer Gesellschaft sind, die sich nicht allein auf die Beliebigkeit des Internets und den damit verbundenen Darreichungsformen verlassen möchte. Nach unserer Wahrnehmung besteht trotz des berechtigten Unwohlseins der Gesellschaft über eine Überalimentierung öffentlich-rechtlicher Programmierung Einigkeit bei den Bürgern darüber, dass bestimmte qualitative Medienangebote in einem geschützten Umfeld stattfinden sollen. Diese sind für den Nutzer dadurch attraktiv, dass er ohne weitere Nachforschungen von folgenden Parametern ausgehen darf:

  1. Es gibt einen verbindlichen und durchgesetzten verbraucherfreundlichen Rahmen (z.B. Datenschutz, Preistransparenz, Zuverlässigkeit der Technik).
  2. Es gilt ein qualifizierter Jugendschutz („Mein Kind kann grundsätzlich ohne Beeinträchtigungsgefahr fernsehen“).
  3. Es gibt Restregelungen für das Programmieren von Werbung.
  4. Die betreffenden Angebote stehen in einem – nicht notwendig physikalisch – abgrenzbaren Teil der Infrastruktur zusätzlich zu den Untiefen des Internets im Bündel zur Verfügung.

Zum letztgenannten Punkt die folgenden Überlegungen:

Wie kann gewährleistet werden, dass der Nutzer den abgrenzbaren Teil der Infrastruktur, also den geschützten Raum für qualifizierte Medienangebote auch in Zukunft betreten kann, ohne mit der Beliebigkeit des Internets konfrontiert zu werden? Wie sollen qualifizierte Medienangebote für den Nutzer also dauerhaft sichtbar gemacht werden?

Es wird gegenwärtig unter Verwendung des Begriffs „Anreizregulierung“ die Ansicht vertreten, dass mit einer besonderen Regulierungsintensität für bestimmte Medienangebote auch ein Benefit für den regulierten Anbieter verbunden sein sollte. Diese Betrachtung ist zielführend, aber kurz. Sie blendet aus, dass Regulierung dem Grunde nach selbst bereits Anreiz für den Veranstalter sein kann. Regulierung kann damit immer mehr zu einem Gütesiegel für das entsprechende Angebot werden.

Allerdings muss der „Medienengel“ in der Medienwelt auch sichtbar sein und darf in den Regalen des Netzes nicht als Bückware daherkommen. Das Angebot „approved by the regulator“ braucht seine klar abgegrenzte Präsentationsfläche, weil es seine qualifizierte Wirkung sinnvoll nur im Konzert und Verbund mit gleichermaßen qualifizierten Angeboten entfalten kann.

In diesem Zusammenhang liegt die wohl prägnanteste Herausforderung in der Rolle der Infrastrukturbetreiber. Regulierte Medienangebote können bei gemeinsamer Anstrengung von Infrastrukturbetreibern, Inhalteanbietern und Regulierern auch in Zukunft wesentlicher Bestandteil eines attraktiven Geschäftsmodells für Infrastrukturbetreiber bleiben.

Geht es allein nach der technischen Realität, werden Netzbetreiber das Geschäftsmodell „Triple Play“ mittel- bis langfristig nicht aufrechterhalten können. Schon in absehbarer Zeit werden wir es mit einem „Single Play“ zu tun haben, d.h. einem Breitbandanschluss für unterschiedliche Applikationen (u.a. Internet, Telefonie und Fernsehen bzw. fernsehähnliche Angebote). Die Übertragung wird unabhängig von der Applikation voraussichtlich eine internetprotokollbasierte Übertragung sein oder zumindest über einen Technologiemix erfolgen, der sich für den Nutzer absolut konvergent darstellt und jeden wirtschaftlich motivierten Eingriff in die Datenübertragung zu einem Verstoß gegen die Netzneutralität werden lässt. In technischer Hinsicht gibt es daher zumindest mittel- bis langfristig keine Begründung mehr dafür, den Netzanschluss in unterschiedliche Bereiche aufzusplitten. Markantes Beispiel für eine künstliche Auftrennung des Netzanschlusses ist das Geschäftsmodell IPTV: Beim IPTV wird einem bestimmten Nutzerkreis – den Abonnenten – von einem Telekommunikations-Anbieter auf Basis des Internetprotokolls ein festes Programmbouquet mit definierter Qualität in seinem Breitbandnetz zur Verfügung gestellt.

Dasselbe gilt letztlich auch für Kabeleinspeiseverträge. Auch dort wird Bandbreite für gewisse Angebote „reserviert.“ Streng genommen handelt es sich beim IPTV und beim Kabeleinspeisevertrag daher dem Grunde nach um Eingriffe in die Netzneutralität, weil es sich um klar definierte, bevorzugt behandelte Qualitätsklassen handelt.

Das heißt natürlich nicht, dass die Nutzung der Netze in Zukunft kostenlos sein wird. Natürlich müssen Investitionen der Netzbetreiber in Bandbreiten refinanziert werden. Dies muss jedoch transparent und verbraucherfreundlich passieren und kann nicht über den Ausschluss oder die Bevorzugung von Angeboten durch den Netzbetreiber unter Verstoß gegen die Grundsätze der Netzneutralität erfolgen. Gefragt sind daher intelligente Geschäftsmodelle und eine intelligente Regulierung, die den Kunden die größtmögliche Wahlfreiheit für Bandbreiten und Inhalte bei ihrem Netzbetreiber belässt.

Genau hier besteht die Chance eines abgegrenzten Raums innerhalb der Infrastruktur, in dem privilegiert regulierte Medienangebote stattfinden können. Um hier kein Missverständnis aufkommen zu lassen: Netzneutralität ist eine der wichtigsten Errungenschaften, die uns das Internet in seiner „best-effort“-Umgebung gebracht hat. Kommerziellen Erfolg im Internet verdanken wir dem Prinzip der Netzneutralität. Hätten Infrastrukturbetreiber mit Applikationsanbietern über deren „Einspeisung“ in ihre Netze verhandelt, gäbe es heute kein „google“, kein „wikipedia“ und kein „amazon“ und nicht die vielen erfolgreichen jungen Unternehmen des Internets. Genau deshalb sind hier die Grundsätze der Netzneutralität so entscheidend für eine zukunftsfähige Weiterentwicklung.

Dies schließt jedoch nicht aus, dass der Regulierer bestimmte Medienangebote transparent privilegieren kann.

Diese Abgrenzung oder Hervorhebung wird indes keiner Kapazitätsknappheit geschuldet sein. Denn wir gehen davon aus, dass sich die Debatte um zu knappe Kapazitäten kurz- bis mittelfristig erledigt haben wird. Maßgeblich dürften in Zukunft andere Leistungen der Infrastrukturanbieter sein, die sich auf die Bündelung, Präsentation und Vermarktung regulatorisch qualifizierter Medienangebote erstrecken können. Es wird dabei zu prüfen sein, welche der Aktivitäten der Infrastrukturbetreiber durch einen rein wirtschaftgetriebenen Impuls erfolgen können und wie gleichzeitig durch Regulierung sichergestellt wird, dass qualifiziert regulierte Angebote gleichberechtigten Zugang zur abgegrenzten Teilstruktur erhalten.

Doch wie sollen sich Angebote für eine privilegierte Regulierung qualifizieren können? Die vier oben genannten Parameter aus Verbrauchersicht geben die Kriterien grundsätzlich schon vor und belegen zugleich, dass inhaltlich-qualitative Anforderungen an das Angebot nicht überstrapaziert werden dürfen. Denn es geht bei der Entscheidung des Inhalteanbieters, ob er sich einer solchen „Opt-In-Regulierung“ unterwirft, nicht um die Erfüllung eines Bildungs- oder Nachrichtensendeauftrags oder gar um originär den Öffentlich-Rechtlichen zugewiesene Aufgaben. Taugliches Abgrenzungskriterium kann auch nicht die Linearität eines Angebots sein.

Die Hürden für die „Opt-in-Regulierung“ müssen gar nicht besonders hoch sein. Aus unserer Sicht geht es um das Erlangen eines – wie oben beschriebenen – Gütesiegels, das den Nachweis für den Anbieter erbringt, „qualifiziert compliant“ zu sein. Der Katalog könnte die Bestätigung der Einhaltung eines qualifizierten Jugendschutzes bedeuten, der die Mindestanforderungen toppt oder es könnten Anforderungen an eine besondere Behandlung der Nutzerdaten gestellt werden. Dem Anbieter müsste jedenfalls der Nachweis gelingen, dass er den gesetzlichen Rahmen in besonders qualifizierter Weise erfüllt.

Aus unserer Sicht geht es im Ergebnis daher nicht um das Setzen von Anreizen, wie z.B. ein Versprechen für ein verbessertes Suchergebnis bei „google“ oder gar eine finanzielle Förderung. Die Anreize sollten der Regulierung selbst immanent sein. Die Regulierung sollte sich damit vor allen Dingen verbraucherfreundlich durchsetzen und einen Mindestschutz der Inhalte ermöglichen. Denn besonders regulierten Marktteilnehmern muss ein besonderer Schutz ihrer Angebote zuteil werden, der Hand in Hand mit einer effektiven Aufsicht einhergeht. Qualifizierte Angebote dürfen nicht angereichert mit Dauerwerbung oder Verlinkungen auf Pornographie illegal im beliebigen Teil des Internets verfügbar sein. Denn dann erweist sich der Regulierer als zahnloser Tiger.

Unsere Forderung an Politik und Aufsicht lautet daher wiederholt und auf eine Formel gebracht: Reguliert unser Angebot, aber dann schützt es auch.

Einen zukünftigen Handlungsschwerpunkt der Aufsicht sehen wir bei der Durchsetzung der Regulierung. Denn das oben beschriebene Modell ist für Verbraucher und Anbieter nur bei einer Durchschlagskraft des Regulierers effektiv und attraktiv.

Mit einer privilegierenden „Opt-In“-Regulierung würden wir uns schrittweise aus dem Spannungsfeld zwischen Anreizregulierung und der Forderung nach einem „Level-Playing-Field“ herausbegeben. Der neue Regulierungsansatz hätte für die Anbieter in ihrer Entscheidung über das „ob“ freiwilligen Charakter. In seinen Umsetzungserfordernissen ist er dann regelmäßig bindend, solange sich der Anbieter nicht aktiv mit allen Nachteilen aus der Regulierung herausbegibt. Sky Deutschland jedenfalls würde sich neuen regulatorischen Herausforderungen stellen und sich als Kandidat für eine „Opt-In“-Regulierung gern qualifizieren.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 01/2013 erstveröffentlicht.

 


* Frei nach Wiglaf Droste, der sich mit dem „Paralleluniversum Bioladen“ beschäftigt;  „Grün im Gesicht“. 1997 Edition Nautilus, Hamburg

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