Rundfunk:

Abschied vom terrestrischen Fernsehen?

von am 18.02.2013 in Archiv, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4> Abschied vom terrestrischen Fernsehen?
Dr. Christoph Wagner, Managing Partner Hogan Lovells Berlin

Von Dr. Christoph Wagner, Managing Partner von Hogan Lovells Berlin

18.02.13 Die Ankündigung der RTL Group, ihre Programme mit Auslaufen der geltenden Verträge nicht mehr über DVB-T zu verbreiten, leitete das medienpolitische Jahr 2013 mit einem Paukenschlag ein. ProSiebenSat1 stellt die DVB-T-Verbreitung nun ebenfalls auf den Prüfstand und könnte sich dem Verzicht von RTL schon in den nächsten Monaten anschließen. Ohne die Programme der beiden großen Sendergruppen werden die Attraktivität und damit die tatsächliche Reichweite von DVB-T noch einmal deutlich abnehmen, womit sich auch für die öffentlich-rechtlichen Sender die Frage nach der Wirtschaftlichkeit dieses Übertragungsweges stellen wird. Was bedeutet das alles für die Zukunft der Rundfunkübertragung? Wie muss, wie kann die Regulierung auf diese Entwicklung reagieren?

Auch wenn die RTL-Entscheidung Verbraucherschützer und Politiker aufgeschreckt – wirklich überraschend kommt die sich jetzt abzeichnende Entwicklung für verständige Beobachter nicht. Faktisch ist die terrestrische Verbreitung in Deutschland schon lange keine tragende Säule der Rundfunkversorgung mehr. Ausschließlich über DVB-T empfangen deutlich unter 10Prozent der TV Haushalte ihre Fernsehsignale, in ländlichen Regionen ohne Privatsender sind es weniger als 5Prozent. In werberelevanten Zielgruppen ist der Anteil noch geringer. Mit steigender DSL-Penetration und der Verfügbarkeit von W-LAN und Multihome-Lösungen ist DVB-T nun auch für solche (oft jüngeren) Nutzergruppen substituierbar, die nicht primär über ortsfeste Empfangsanlagen fern sehen oder Zweitgeräte einsetzen. Dass die meisten Tablets ohnehin kein DVB-T Signal empfangen können, fällt angesichts der alternativen Empfangsmöglichkeiten über W-LAN und Mobilfunknetze kaum störend auf.

Erstaunlich ist schon, wie schnell DVB-T vom einstigen Vorreiter der Digitalisierung zum klaren Verlierer der Fernsehverbreitungs-Infrastrukturen mutierte. Und dies obwohl DVB-T dem Nutzer den kostengünstigsten und einfachsten Fernsehempfang bietet. Gleichwohl sind die Fernseh-Angebote über Satellit und Kabel, letzteres noch zur Hälfte analog genutzt, sowie zunehmend über IPTV und DSL den terrestrischen Angeboten klar überlegen. Die Mobilitätsvorteile des „Überall-Fernsehens“ wurden offenbar überschätzt. Der Nutzer möchte in aller Regel gar nicht überall fernsehen. Und wenn ausnahmsweise doch einmal eine Live-Übertragung außerhalb eines W-LAN-Bereichs verfolgt werden muss, dann geht das zumeist auch über die modernen Mobilfunknetze. Auch der Kostenvorteil gegenüber dem Kabel verliert mit Flatrates und Tripple-Play-Angeboten sowie günstigerer Breitbandversorgung an Bedeutung. Bleibt da für DVB-T überhaupt noch Raum im Wettbewerb der Rundfunkübertragungswege?

Solche Überlegungen werden auch bei der RTL-Entscheidung eine Rolle gespielt haben. Sofern ProSiebensat.1 diesem Beispiel folgt, wird sich der geringe Reichweitenverlust auf die werberelevanten Marktanteile der Sendergruppen kaum auswirken. Das liegt an der duopolistischen Marktstruktur und der Reichweitenmessung, die Zweitgeräte kaum erfasst und kleinere Sender im Verhältnis zu den großen Sendergruppen immer noch benachteiligt. Die gesparten DVB-T Verbreitungskosten würden sich also unmittelbar im Ergebnis der Unternehmen niederschlagen, was aus Kontroller-Perspektive schon Grund genug für diese Entscheidung ist. Aber auch die Strategen in den Sendergruppen dürften diese Entscheidung mittragen: Sie möchten die vergütungspflichtige HD-Verbreitung durchsetzen und haben daher kein sonderliches Interesse an der teuren Beibehaltung eines Verbreitungsweges ohne Verschlüsselungsmöglichkeit und Vergütungsstrom. Man wird die Signalqualität der – nun kartellrechtlich garantiert – unverschlüsselten SD-Programme nach und nach reduzieren und die Nutzer so zum entgeltpflichtigem HD+ leiten; dabei würde die DVB-T-Verbreitung nur stören. Solange sich den Sendergruppen keine abgestimmte Verhaltensweise nachweisen lässt, ist diese Vorgehensweise auch kartellrechtlich nicht zu beanstanden.

Sorge bei öffentlich-rechtlichen Sendern

Die öffentlich-rechtlichen Sender müssen die Erosion von DVB-T mit Sorge betrachten. Für sie werden die terrestrischen Verbreitungskosten steigen und die für diese enormen Kosten noch erzielbare tatsächliche Reichweite sinken. Damit wird der einzige Verbreitungsweg entwertet, der sich vollständig in der Hand der deutschen Regulierung befindet und für den die öffentlich-rechtlichen Sender ein auskömmliches Frequenzspektrum immer sicher haben. Das gilt nicht für die in Luxembourg bzw. Frankreich regulierten Satelliten und auch nicht für das Kabel, wie man an der aktuellen Auseinandersetzung über die Einspeiseentgelte erkennt. Ohne eine glaubwürdige DVB-T-Alternative sind die Anstalten auch stärker auf das Kabel angewiesen. Auch im Vergleich zu offenen Netzen mit ihren eigenen Regeln für Auffindbarkeit und Neutralität hat DVB-T für die öffentlich-rechtlichen Sender erkennbare Vorteile. Die Anstaltsstrategen müssen sich allerdings auch fragen lassen, wieviel sie selbst mit ihrer Alle-Plattformen-Philosophie zum Niedergang der Terrestrik beigetragen haben. Zum Empfang öffentlich-rechtlicher Programme braucht man DVB-T jedenfalls schon lange nicht mehr, die gibt es überall.

Zum Teil ist die verfahrene Situation bei DVB-T aber auch vom Netzbetreiber selbst verschuldet. Die Deutsche Telekom hat seinerzeit die DVB-T Infrastruktur und den Netzbetrieb – allerdings ohne die Sendetürme – ausgelagert und im Jahr 2008 an die französische TDF veräußert. TDF seinerseits gehört Private Equity Investoren (TPG, AXA u.a.), die regelmäßig keine langfristigen Interessen verfolgen. Nun sucht TDF wie man hört wieder einen Käufer für die Media Broadcast; angesichts der Entwertung der DVB-T Infrastruktur sicher kein einfaches Unterfangen. Die Media Broadcast und ihr französischer Gesellschafter haben zu wenig unternommen, um DVB-T als Fernseh-Verbreitungsweg attraktiver oder wenigstens für die Veranstalter kostengünstiger zu machen. Die digitale terrestrische Verbreitung kann nur wettbewerbsfähig bleiben, wenn sie qualitativ mithält und für neue Geschäftsmodelle gerüstet wird. Weniger entscheidend dürfte dabei die gegenüber anderen Verbreitungswegen deutlich geringere Anzahl der terrestrischen Programme sein, denn viele Nutzer sind auch mit 25 oder weniger Programmen zufrieden. Stärker ins Gewicht fallen die mangelnde Adressierbarkeit der Nutzer, die fehlende Verschlüsselungsmöglichkeit sowie die geringe Signalqualität, die eine Ausstrahlung von HD-Programm nicht zulässt. Die heutige Qualität der digitalen terrestrischen Verbreitung bleibt noch hinter dem analogen Kabel zurück und ist z.B. für HD verwöhnte Nutzer bei Fußballübertragungen schon kaum noch akzeptabel. Eine Umstellung auf das HD-fähige DVB-T2 ist nun erst für das Jahr 2016 geplant, allerdings müssen dann die Endgeräte ausgetauscht werden, so dass die Reichweite einbrechen dürfte oder eine kapazitätsintensive Simulcast-Ausstrahlung erfolgen muss. Und das Adressierbarkeits- und Verschlüsselungsthema ist dann auch noch nicht gelöst.

Kein Grundversorgungsstatus mehr

Was also tun mit der terrestrischen Infrastruktur? Gelingt es der Regulierung, das wertvolle Frequenzspektrum dauerhaft für den Rundfunk zu reservieren? Brauchen wir eine auch im Krisenfall verlässliche Alternative zu Kabel und Satellit, mit der die Grundversorgung für Jedermann erfüllt werden kann? Wie könnte oder sollte der Gesetzgeber hier eingreifen, etwa die DVB-T-Verbreitung inzentivieren oder gar für bestimmte Vollprogramme verpflichtend machen, in Form einer „Must-Broadcast“-Regulierung?

Ihren rechtlichen Grundversorgungsstatus hat die terrestrische Verbreitung schon lange verloren; den öffentlich-rechtlichen Sendern wurde im Rundfunkstaatsvertrag freigestellt, über welche Verbreitungswege sie die Vollversorgung der Bevölkerung sicherstellen müssen. Das können sie seitdem auch über Kabel und Satellit, die terrestrische Verbreitung ist nicht mehr zwingend. Für die privaten Veranstalter gab es zu keiner Zeit eine gesetzliche Verpflichtung, ihre Programme über DVB-T zu verbreiten. Heute eine solche Verpflichtung einzuführen, dürfte kaum ernsthaft erwogen werden. Mit gesetzgeberischer Intervention einen teuren Verbreitungsweg zu erhalten, den nur ein Bruchteil der Bevölkerung nutzt und der für die Veranstalter unwirtschaftlich ist, wäre nicht durchsetzbar. Letztlich würden die Gebührenzahler dafür zur Kasse gebeten, die sich am wenigsten dagegen wehren können. Aber eine interventionistische Stützung von DVB-T dürfte schon aus rechtlichen Gründen scheitern. Ein gesetzlicher Zwang zur Nutzung eines unwirtschaftlichen Verbreitungswegs ist weder aus Vielfalts- noch aus sonstigen Gründen zu rechtfertigen und wäre damit klar unverhältnismäßig.

Subventionierung von DVB-T?

Sollte also versucht werden, die terrestrische Verbreitung zu subventionieren oder durch regulatorische Erleichterungen zu inzentiveren? Schon zu Beginn der DVB-T Verbreitung hatten sich die privaten Veranstalter nur gegen Zahlung einer – später für unzulässig erklärten – Beihilfe zur befristeten DVB-T Ausstrahlung in einzelnen Regionen bereit erklärt. Nur damit gelang die frühzeitige analog/digital-Umstellung in Berlin-Brandenburg, die damals als großer Erfolg gefeiert wurde und weltweit Beachtung fand. Der EuGH hat dann einer solchen nicht technologie-neutralen Subventionierung eines Verbreitungsweges beihilfe-rechtlich einen Riegel vorgeschoben. Kabelnetz- und Satellitenbetreiber würden sonst unzulässig benachteiligt. Die einseitige Förderung einer im Wettbewerb stehenden Verbreitungsinfrastruktur ohne zwingenden Grund des Allgemeininteresses kommt also jedenfalls europarechtlich nicht in Betracht.

Dies gilt im Grunde auch für die heute noch bestehenden Privilegien der terrestrischen Verbreitung. So ist der heute noch in einigen Bundesländern geltende gesetzliche Vorrang für DVB-T Programme bei der analogen Kabelverbreitung kaum noch vernünftig zu rechtfertigen. Diese Must-Carry Regelung für terrestrische Programme ist ein Relikt aus der Zeit, als Postminister Schwarz-Schilling die Kabelreichweite zur Durchsetzung des privaten Rundfunks steigern wollte. Nur bei garantierter Verbreitung aller in der Luft befindlichen Programme waren die Haushalte bereit, sich verkabeln zu lassen. In der Folgezeit war diese Verbreitungsgarantie für terrestrische Programme immer noch ein gutes Vermarktungsargument für die Kabelnetzbetreiber. Inzwischen sind diese Motive offensichtlich entfallen und andere Rechtfertigungsgründe für die Vorzugsbehandlung von DVB-T-Programmen gibt es eigentlich nicht mehr. Im Gegenteil ist heute der Must-Carry-Status im analogen Kabel oft der einzige Grund, warum Veranstalter noch die hohen DVB-T Verbreitungskosten zahlen. Für die Vielfalt im Kabel ist diese Must-Carry Regelung offensichtlich nicht förderlich. Im Gegenteil, die praktischen Erfahrungen bei der Vergabe von DVB-T-Multiplexen etwa in Niedersachsen zeigen, dass über die DVB-T Must-Carry Regelung Programme in den Genuss knapper analoger Kabelkapazitäten kommen, die über eine normale Vielfaltauswahl wenig Chancen gehabt hätten. Dabei handelt es sich z.B. um Tele-Shopper und andere Nischenprogramme, die sich aus verschiedenen Gründen die DVB-T-Verbreitung leisten können und diese nicht über Reichweite und Werbung refinanzieren müssen. Mit anderen Worten: die knappe analoge Kabelkapazität kann auf dem Umweg über DVB-T letztlich gekauft werden mit dem Ergebnis, dass das Gesamtprogramm im Kabel sich nicht an Vielfaltkriterien sondern an den Finanzierungsmöglichkeiten der Veranstalter orientiert. Nur über die Vielfalts- und Pluralismussicherung hat aber der EUGH den Must-Carry-Vorrang für DVB-T Programme in Niedersachsen gerechtfertigt. Wird dieses Ziel verfehlt, kann das DVB-T-Must-Carry nicht mehr als verhältnismäßige Universaldienstverpflichtung angesehen werden.

Großes Interesse an den Frequenzen

Im Ergebnis kann die Regulierung also wenig tun, um DVB-T als Rundfunkverbreitungsweg zu sichern, jedenfalls wenn die Mehrzahl der Veranstalter darauf gern verzichten möchte. Bleibt die Frage, ob es technische Alternativen für die Nutzung der DVB-T Übertragungskapazitäten gibt. An Vorschlägen mangelt es nicht, zuletzt wurde der Verzicht auf die Indoor-Versorgung und ein Focus auf mobile Endgeräte vorgeschlagen. Das würde weniger Sende-Leistung erfordern und daher kostengünstiger sein, allerdings die Qualität nicht verbessern und den störungsfreien Empfang innerhalb von Gebäuden nicht gewährleisten. Mit einer Zimmerantenne hantieren, um das Bild schneefrei zu bekommen, möchte aber wohl niemand mehr.
Das BMWi hat mit „Mobile Media 2020“ ein frequenzpolitisches Programm aufgelegt, das im Nachgang zur Weltfunkkonferenz (WRC) 2012 eine Strategie zur Nutzung auch der DVB-T Frequenzen entwickeln soll. Darin wird auch ein vollständiger Verzicht des Rundfunks auf die terrestrische Verbreitung oder eine Reduzierung des terrestrischen Rundfunkspektrums um ca. 30 Prozent vorgeschlagen. Starke Begehrlichkeiten für die Nutzung des DVB-T Spektrums gibt es von Seiten der Sicherheitsbehörden und der Bundeswehr. Im Katastrophenfall ist die Terrestrik immer noch die sicherste Verbreitungsart, und für militärische Zwecke und Gefahrenabwehr werden auch zunehmend breitbandige Dienste eingesetzt. Schließlich bleibt die Option, das DVB-T Spektrum insgesamt IP-fähig über Mobilfunkanbieter zu vermarkten. Fernsehprogramme lassen sich darüber auch verbreiten, unter anderem.

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