Rundfunk:

„Eine Steuerfinanzierung ist rechtlich zweifelhaft“

von am 25.02.2013 in Allgemein, Archiv, Dualer Rundfunk, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4> „Eine Steuerfinanzierung ist rechtlich zweifelhaft“
Prof. Dr. Dieter Dörr, Direktor der Mainzer Medieninstituts

Namhafter Medienrechtler sieht keine verfassungsgemäße Alternative zum Rundfunkbeitrag

25.02.13 Interview mit Prof. Dr. Dieter Dörr, Direktor der Mainzer Medieninstituts

Der renommierte Medienrechtler Prof. Dr. Dieter Dörr, hält die neue Rundfunkgebühr „nicht nur für verfassungsmäßig, sondern auch für eine sachgerechte und überzeugende Lösung“, wie er in einem medienpolitik.net-Interview feststellt. Zugleich lehnt Dörr eine Steuerfinanzierung ab: Die Finanzierung über staatliche Haushalte kollidiere mit dem Gebot der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, weil staatliche Stellen über die Finanzierung Einfluss auf das Programm nehmen könnten. So hätten drei Verfassungsrichter schon im Jahre 1971 darauf hingewiesen, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus öffentlichen Haushalten im Hinblick auf die Freiheit und Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten vom Staat unzulässig sei.

medienpolitik.net: Herr Dörr, der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss laut Verfassungsgericht bedarfsgerecht finanziert werden. Was ist bedarfsgerecht? Wer entscheidet das?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Nach der überzeugenden Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestimmt sich die bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks danach, welche Mittel zur Erfüllung der Aufgaben erforderlich sind. Daraus ergibt sich zweierlei: Einmal richtet sich der Finanzbedarf nach den Aufgaben, die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk durch den Rundfunkstaatsvertrag übertragen sind. Zum Zweiten hat er nur einen Anspruch auf diejenigen Mittel, die zur Aufgabenerfüllung erforderlich sind, nicht was aus Sicht der Rundfunkanstalten wünschbar erscheint. Bezugsgröße ist dabei das Gesamtangebot der jeweiligen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt. Das Kriterium der Erforderlichkeit lässt sich allerdings materiell-rechtlich nur ungenügend konkretisieren. Dies führt zunächst in ein strukturelles Dilemma. Dieses Dilemma besteht darin, dass die Rundfunkanstalten in der Art und Weise der Funktionserfüllung grundsätzlich frei sind. Auf der anderen Seite darf nicht jede Programmentscheidung zu finanziellen Mehrbelastungen der Beitragspflichtigen führen, zumal Rundfunkanstalten wie jede Institution ein Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse haben. Schließlich darf es nicht dem Gutdünken der Landesgesetzgeber überlassen werden, den Umfang des Finanzbedarfs zu bestimmen. Um diesen Konflikt aufzulösen, muss eine Verfahrensstruktur bereitgestellt werden, durch die die Interessen der Beitragszahler mit den Belangen der Rundfunkanstalten ausgeglichen werden. Diese Verfahrensstruktur muss zudem sicherstellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk die für seine Aufgaben erforderlichen Mittel erhält und weiterhin dem Grundsatz der Staatsferne genügen.

medienpolitik.net: Wie Sieht dieses Verfahren konkret aus?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Um diesen Anforderungen Rechnung zu tragen haben die Karlsruher Richter ein dreistufiges Verfahren entwickelt, das im Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag verankert ist. Die Entscheidung über die Beitragshöhe muss auf der ersten Stufe an den Bedarfsanmeldungen der Rundfunkanstalten anknüpfen. Dies beruht darauf, dass der Rundfunkbeitragsfestsetzung die Programmentscheidungen der Rundfunkanstalten zugrunde zu legen sind. Diese Programmentscheidungen haben sich innerhalb des verfassungsrechtlich vorgezeichneten und gesetzlich konkretisierten Rundfunkauftrags zu bewegen und sind unter Beachtung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit umzusetzen. Auf der zweiten Stufe des Verfahrens ist eine Überprüfung der Bedarfsanmeldungen nicht nur möglich, sondern sogar geboten. Diese Überprüfung bezieht sich darauf, ob sich die Rundfunkanstalten im Rahmen des rechtlich umgrenzten Auftrags bewegt haben und ob der aus den Programmentscheidungen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und in Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ermittelt worden ist. Sie wird wie bisher von der Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) vorgenommen und endet alle vier Jahre in einem festgestellten Finanzbedarf, der in einen konkreten Beitragsvorschlag mündet. Auf der dritten Stufe ist dann eine Beitragsentscheidung nach Maßgabe dieses überprüften Finanzbedarfs und des daraus abgeleiteten konkreten Vorschlags durch die Länder im Rahmen eines Staatsvertrages zu treffen, dem alle Landesparlamente zustimmen müssen. Abweichungen vom Vorschlag der KEF sind nur in begründeten Ausnahmefällen zulässig. Dabei erschöpfen sich die Abweichungsgründe im Wesentlichen in den Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer. Zudem muss im Falle einer Abweichung zu Lasten der Rundfunkanstalten die Entscheidung über die Beitragshöhe dann im Einzelnen begründet werden und unterliegt der Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts.

medienpolitik.net: Macht die Veränderung der Medienlandschaft und der Mediennutzung – das öffentlich-rechtliche Fernsehen erreichte 2012 nur einen Marktanteil von ca. 40 Prozent – nicht auch eine gesellschaftlich Pflicht zur Finanzierung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks überflüssig?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Aus meiner Sicht gerade nicht. Zunächst darf ich darauf hinweisen, dass sich der Zuschaueranteil, der gerade kein Marktanteil ist, beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk seit Jahren bei deutlich über 40 Prozent eingependelt hat. Zudem verstärken die neuen Technologien die Gefahren für die Vielfalt im privaten Bereich durch den zunehmenden Wettbewerbsdruck. Die Tendenzen zu verzerrenden Darstellungsweisen, Bevorzugung des Sensationellen und zur Skandalisierung von Vorgängen sind unübersehbar. Auch schreitet der Prozess horizontaler und vertikaler Verflechtung auf den Medienmärkten weiter voran. Sowohl für die Sicherung der Meinungsvielfalt sowie für die dafür unabdingbare umfassende Information als auch für die Qualität der Programme spielt daher der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine entscheidende Rolle. Allerdings muss er in der Zeit der Digitalisierung und der wachsenden technischen Möglichkeiten ein Kontrastprogramm bieten, mit dem er seinen klassischen Auftrag erfüllt. Der Unterschied der beiden Säulen im dualen Rundfunksystem muss deutlich erkennbar sein und bleiben. Gerade im Informationszeitalter ist ein unabhängiger, föderaler und gemeinnütziger öffentlich-rechtliche Rundfunk so wertvoll wie nie zuvor.

medienpolitik.net: Warum müssen aber alle Bürger einbezogen werden und nicht nur die Nutzer?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Zunächst ist darauf hinzuweisen, dass gerade nicht alle Bürger einbezogen werden. Das durchaus diskutierte Modell einer Bürgerabgabe wurde im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag (RBStV) nicht gewählt. Vielmehr hat man sich für die Wohnung als Anknüpfungspunkt entschieden, weil dies eine Stätte typischen Rundfunkempfangs ist. Durch die klare Definition der Wohnung ist sichergestellt, dass diese an äußerlichen Merkmalen eindeutig festgestellt werden kann. Nachforschungen hinter der Wohnungstür werden damit überflüssig. Wenn man wie bisher am Empfangsgerät angeknüpft hätte, wäre das Dilemma ungleich größer. Nahezu alle Geräte wie Computer, Handys usw. ermöglichen heute auch Rundfunkempfang. Zudem müsste weiterhin ermittelt werden, wer ein Rundfunkempfangsgerät besitzt, aber dieses nicht angemeldet hat, mit all den viel beklagten Folgen; Stichworte wie „GEZ-Schnüffler“ machen deutlich, was ich meine. Dass die gewählte Typisierung „Wohnung“ sachgerecht ist, verdeutlichen folgende Fakten: In über 97 Prozent der Wohnungen ist mindestens ein Fernsehgerät vorhanden, in über 70 Prozent der Wohnungen befindet sich ein internetfähiger PC, mit dem Radio- und Fernsehempfang möglich ist.

medienpolitik.net: Aber nun gibt es sicher Bürger, die weder einen Fernseher, noch ein Radio, ein Auto oder einen PC oder ein Smartphone besitzen. Auch die müssen zahlen, ist das nicht ungerecht?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Jeder Beitrag stellt darauf ab, dass ich eine Leistung in Anspruch nehmen kann, nicht darauf, ob ich von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch mache. Daher muss ich etwa einen Erschließungsbeitrag auch dann bezahlen, wenn ich das betreffende Grundstück nicht bebaue. Der Gesetzgeber ist daher berechtigt, eine Typisierung dahingehend vorzunehmen, dass die Wohnung Anknüpfungspunkt für die Beitragspflicht ist. Diese Typisierung ist nicht realitätsfern sondern bildet gerade die Realität ab.

medienpolitik.net: Warum müssen auch Unternehmen, Kommunen, Institutionen einbezogen werden, die öffentlich-rechtliche Angebote während der Arbeitszeit gar nicht oder kaum nutzen?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Es geht nicht darum, ob der Gesetzgeber Unternehmen, Kommunen und Institutionen einbeziehen muss, sondern ob eine Heranziehung zulässig ist. Einleitend sei der Hinweis erlaubt, dass auch bei der bisherigen Rundfunkgebühr Unternehmen herangezogen wurden, und zwar nach Maßgabe der vorhandenen Rundfunkempfangsgeräte. Nunmehr stellt der Gesetzgeber mit der Betriebsstätte ebenfalls auf Raumeinheiten ab, in denen typischerweise die Möglichkeit zum Rundfunkempfang besteht. Während schon lange in den meisten Handwerksbetrieben und Restaurants herkömmliche Radios stehen, besteht mittlerweile über internetfähige Rechner auch in fast allen Büros die Möglichkeit zum Rundfunkempfang. Außerdem besitzt fast jeder Inhaber einer Betriebsstätte ein Kfz, das er auch für berufliche Zwecke einsetzt und das statistisch mit einer 97-prozentigen Wahrscheinlichkeit ebenfalls über ein Hörfunkgerät verfügt. Dementsprechend wird gem. § 5 Abs. 2 Satz 2 RBStV jeder Betriebsstätte ein beitragsfreies Kfz zugerechnet. Demnach ist angesichts der Definition der Betriebsstätte davon auszugehen, dass dort eine Auslastung von nahezu 100 Prozent mit Rundfunkempfangsgeräten besteht. Die Typisierung ist hier also genauso zulässig wie im privaten Bereich.

medienpolitik.net: In den vergangenen Wochen gibt es viel Kritik an dem neuen Rundfunkbeitrag. Warum war es notwendig die Grundlage für die Erhebung der Rundfunkfinanzierung zu verändern?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Das bisherige Anknüpfen am Rundfunkempfangsgerät wurde durch die fortschreitende Medienkonvergenz und das Internet zunehmend in Frage gestellt. Im Zuge dieser technischen Entwicklung traten neben die herkömmlichen Rundfunkempfangsgeräte multifunktionale „neuartige“ Geräte (z. B. PC, Laptop, Handy, Smartphone), die via Internet zwar auch Rundfunkangebote empfangen können, in erster Linie aber anderen Zwecken dienen. Die Feststellung, ob Rundfunkempfangsgeräte bereitgehalten wurden, brachte einen immer größeren Verwaltungs- und Nachforschungsaufwand mit sich. Dies hatte auch zur Folge, dass ein nicht unbeachtlicher Teil der Gebührenpflichtigen sich ihrer Zahlungspflicht entzog, was zwangsläufig eine Lastenungleichheit mit sich bringt. Daher hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung zur PC-Gebühr auch eine Reform angemahnt. Schließlich sei der Hinweis gestattet, dass die Umstellung für den privaten Bereich in der weit überwiegenden Zahl der Fälle nichts verändert; die Beitragshöhe entspricht exakt der bisherigen Rundfunkgebühr (Grundgebühr plus Fernsehgebühr).

medienpolitik.net: Was unterscheidet den Beitrag rechtlich von einer Gebühr?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Der neue Rundfunkbeitrag unterscheidet sich von der alten Rundfunkgebühr durch den Anknüpfungspunkt. Auch die alte Rundfunkgebühr stellte auf die Möglichkeit des Empfangs und nicht den tatsächlichen Empfang ab, war also rechtlich ein Beitrag. Ein Beitrag zeichnet sich dadurch aus, dass die Zahlungspflicht darauf beruht, dass eine öffentlich-rechtliche Leistung bereitgestellt wird, während ich mit der Gebühr für eine tatsächlich in Anspruch genommene öffentlich-rechtliche Leistung bezahle.

medienpolitik.net: Was unterscheidet den Beitrag von einer Steuer?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Nach der Legaldefinition der Abgabenordnung sind Steuern Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft; die Erzielung von Einnahmen kann Nebenzweck sein. Steuern dienen der Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs. Der Beitrag unterliegt als Vorzugslast einem Gegenleistungsbezug.

medienpolitik.net: Was würde sich für Bürger und Unternehmen ändern, wenn es eine Steuer wäre?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Das hängt davon ab, wie man eine Steuerfinanzierung ausgestaltet. Zudem bestehen erhebliche Zweifel daran, ob eine Steuerfinanzierung zulässig ist. So fehlt für die Einführung einer Rundfunksteuer eine finanzverfassungsrechtliche Ermächtigung. Hinzu kommt, dass die Finanzierung über staatliche Haushalte mit dem Gebot der Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kollidiert, weil staatliche Stellen über die Finanzierung mittelbar Einfluss auf das Programm nehmen könnten. So haben die drei Verfassungsrichter Geiger, Wand und Rinck in einem Sondervotum schon im Jahre 1971 darauf hingewiesen, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus dem öffentlichen Haushalt der Länder (oder des Bundes) im Hinblick auf die von Art. 5 GG geforderte Freiheit und Unabhängigkeit der Rundfunkanstalten vom Staat unzulässig ist.

medienpolitik.net: In den letzten Tagen wurde behauptet, dass der neue Rundfunkbeitrag nicht verfassungskonform ist. Teilen Sie diese Auffassung?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Aus meinen bisherigen Ausführungen ergibt sich, dass ich diese Auffassung nicht teile. Ich halte die Finanzierung über den Rundfunkbeitrag im Grundsatz nicht nur für verfassungsmäßig, sondern auch für eine sachgerechte und überzeugende Lösung. Zudem enthält der Staatsvertrag eine Evaluationsklausel, die es den Ländern ermöglicht, Nachjustierungen vorzunehmen, wenn in Einzelfällen Härten entstehen.

medienpolitik.net: Hätte eine Alternative zum jetzigen Modell bestanden?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Es wurden in den langjährigen Beratungen, die schließlich im Beitragsstaatsvertrag mündeten, alle in Betracht kommenden Modelle eingehend diskutiert. Mit guten Gründen kamen die Länder zu dem Ergebnis, dass alle anderen Modelle (Steuerfinanzierung, modifiziertes Anknüpfen am Empfangsgerät, Bürgerabgabe) weit größere Nachteile und rechtliche Risiken mit sich bringen.

medienpolitik.net: Wo besteht bei der jetzigen Lösung aus Ihrer Sicht Bedarf für eine Nachjustierung?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Es könnte sich bei der Staffelung der Beitragshöhe bei den Betriebsstätten, die sich nach der Beschäftigtenzahl richtet, und bei Unternehmen mit vielen Betriebsstätten (Filialproblematik) ein Bedarf zur Nachjustierung ergeben. Sicher bin ich allerdings nicht, da dazu eine genaue Evaluation erforderlich ist.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 03/2013 erstveröffentlicht.

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