Rundfunk:

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk braucht mehr Mut zu Innovationen

von am 29.04.2013 in Allgemein, Archiv, Infrastruktur, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk: </h4>Der öffentlich-rechtliche Rundfunk braucht mehr Mut zu Innovationen
Prof. Dr. Wolfgang Schulz, Direktor, Hans-Bredow-Institut Hamburg I © Hans-Bredow-Institut

29.04.13 Von Prof. Dr. Wolfgang Schulz, Direktor,  Hans-Bredow-Institut Hamburg

Vortrag auf dem Medienpolitischer Dialog der SPD-Bundestagsfraktion

Wenn man sich einen Staatsrechtslehrer einlädt, so muss man damit rechnen, dass dieser zu Beginn seiner Ausführungen einige Worte zur verfassungsrechtlichen Lage verliert. Und dies scheint auch angezeigt, wird diese doch in politischen Diskussionen gelegentlich oft nur unzureichend reflektiert. So ist es aus Sicht des Verfassungsrechtlers beispielsweise – obschon aus politischer Sicht nachvollziehbar – eher merkwürdig, dass die Länder eine Arbeitsgruppe „Beitragsstabilität“ haben, weil die Frage der Beitragshöhe eigentlich keine politische Entscheidung ist, sondern anhand des Programmauftrags und der Finanzierungsnotwendigkeiten festgelegt wird.

Daher zunächst einige verfassungsrechtliche Überlegungen und Fakten: Es ist unverändert die Auffassung der Bundesverfassungsgerichtes, dass es einen Grundversorgungsauftrag für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt. Hierzu ist dreierlei festzustellen:

Dass es privaten Rundfunk geben kann, hat das Bundesverfassungsgericht damit begründet, dass öffentlich-rechtlicher Rundfunk eine bestimmte Leistung für die öffentliche Kommunikation erbringt, welche die Verfassungsrichter damals mit dem etwas umständlichen und oft fehlgedeuteten Begriff der Grundversorgung bezeichnet haben.

Das Gericht hat im Zuge dessen deutlich gemacht – und ist davon auch in neueren Entscheidungen nicht abgerückt -, dass es eine Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt, dieser also etwa an technischen Entwicklungen teilhaben soll, um seine Aufgabe weiterhin erfüllen zu können. Das ist ein zweiter wichtiger Punkt.

Und drittens ist festzuhalten, dass nach Ansicht des Verfassungsgerichts die Fragen von Finanzierung und Programmstruktur nicht miteinander nicht vermischt werden dürfen. Für beide Punkte haben die Länder die Regelungskompetenz. Gewinnen die Landesgesetzgeber den Eindruck, dass der Programmauftrag nicht mehr ihren Vorstellungen entspricht, können sie im Rahmen des verfassungsrechtlich Möglichen daran etwas verändern, indem sie beispielsweise neue Programme beauftragen. Sie dürfen aber nicht Finanzierungsfragen mit Programmfragen vermischen. Dies ist meiner Meinung nach ein entscheidender Punkt. Man kann politisch über Sparvorgaben nachdenken, man kann politisch auch über Programmstrukturen nachdenken, aber diese beiden Diskussionen sind schon aus verfassungsrechtlichen Gründen stets zu trennen.

Als weiterer wichtiger Markstein, der, wie ich glaube, eine Errungenschaft des deutschen Rundfunkverfassungsrechts darstellt, ist festzuhalten, dass die Kommunikationsverfassung den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht als Lückenfüller begreift, sondern ein Konzept struktureller Diversifikation in sich trägt. Dieses Konzept basiert auf der Idee, dass das Gesamtsystem in seiner Qualität davon profitieren kann, dass es eine publizistische Konkurrenz von kommerziell finanzierten Angeboten und gemeinwirtschaftlich, öffentlich-rechtlich finanzierten Angeboten gibt. Diese verfassungsrechtliche vorgeprägte systemische Grundstruktur hat Deutschland in Brüssel verteidigt, als es um den Beihilfe-Kompromiss ging. Ob dies jedoch auch von der Kommission zur Gänze durchdrungen wurde, wage ich nicht zu sagen. Jedenfalls ist diese Position in den Beihilfe-Kompromiss eingegangen.

Damit komme ich zu aktuellen Spannungsfeldern, die auch Martin Dörmann bereits angesprochen hat: im Bereich des Verfassungsrechts denkt man zunehmend darüber nach, ob Vielfaltsicherung auch in Zukunft das Leitbild und entscheidende Kriterium für die Organisation der Rundfunkordnung sein kann. Diese Frage stellt sich angesichts eines gewandelten kommunikativen Ökosystems. Früher war das zentrale Problem, dass es sehr viele Akteure gab, die ihre Stimme bzw. ihre Meinung bekannt machen wollen, es aber nur sehr begrenzte Möglichkeiten gab, damit Öffentlichkeit zu erreichen. Heute stellt der Erhalt einer politisch gehaltvollen Öffentlichkeit die zentrale Herausforderung für Regulierung dar. Dass es überhaupt ein Forum gibt, auf dem wir gemeinsam definieren, was das gesellschaftlich Wichtige ist, scheint nicht von selbst gesichert. Bei der Beantwortung der damit verbundenen Fragen kommt meiner Meinung nach den öffentlich-rechtlichen aber auch anderen publizistisch Angeboten eine ganz besondere Rolle zu. Speziell hierauf komme ich später noch einmal zurück.

Zunächst aber möchte ich Ihnen in der gebotenen Kürze einige Ergebnisse der Enquete-Kommission „Internet und digitale Gesellschaft“ vorstellen. Diese hat noch kurz vor ihrem Abschluss eine gewisse – von mir persönlich nicht gewünschte – inhaltliche Wendung genommen, als auch sie in die rundfunkrechtliche Diskussion einstieg und die Frage nach der Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im digitalen Zeitalter stellte: Welche Rahmenbedingungen setzt die Verfassung für die Onlineaktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks?

Wenn man sich nun aber im Abschlussbericht ansieht, was dort in diesem Zusammenhang konsensual verabschiedet wurde, dann ist dies alles andere als uninteressant:

So fordert eine zentrale Handlungsempfehlung, die meiner Erinnerung nach von allen Fraktionen getragen wurde, die Entscheidung, welche linearen Programme der öffentlich-rechtliche Rundfunk zukünftig veranstalten soll, in einem vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk gestalteten Testverfahren und nicht im Rahmen gesetzgeberischer Beauftragung zu entscheiden. Ein solches Konzept wurde bereits bei der Einführung des Drei-Stufen-Tests diskutiert. Doch damals war es wohl noch Auffassung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks selbst, lieber einen eindeutig gesetzlich festgeschriebenen Programmauftrag haben zu wollen. Es stellt sich in Anbetracht der Empfehlung der Enquete die Frage, ob sich die Haltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in diesem Punkt gewandelt hat.

Fraktionsübergreifend wurde in diesem Zusammenhang eine Konkretisierung der Kriterien dessen, was eigentlich in so einem Testverfahren zu prüfen ist, was also eigentlich die spezifisch öffentlich-rechtliche Qualität von Inhalten ausmacht, für notwendig erachtet.

Des Weiteren ist es die übereinstimmende Meinung der Enquete, dass die sogenannte Depublikationspflicht, die sich derzeit aus dem Rundfunkstaatsvertrag ergibt und dazu führt, dass bestimmte Inhalte aus den Onlineangeboten der Anstalten entfernt werden müssen, obwohl keine Rechte anderer daran bestehen, eine zu starke Beschränkung aus Sicht des Beitragszahlers ist, der die Produktion dieser Beiträge letztlich finanziert hat.

Bevor ich das Thema der Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wieder aufgreife, möchte ich zunächst noch einmal betonen, was auch im Eröffnungsstatement schon angeklungen ist, dass sich meiner Meinung nach und für alle sichtbar, die in diesem Umfeld tätig sind, die Grenzlinie ein Stück weit verschiebt. Es geht gar nicht mehr so sehr um den Gegensatz privater Rundfunk vs. öffentlich-rechtlicher Rundfunk. Dieser Konflikt spielt zwar noch eine Rolle, immer stärker tritt jedoch das Spannungsfeld des Verhältnisses publizistischer Medien bzw. journalistisch-redaktioneller zu allen anderen Angeboten, die nicht eine besondere kommunikative Funktion in dieser Art und Weise erfüllen, in den Vordergrund. Bei aller Besonderheit, die öffentlich-rechtlicher Rundfunk in seiner Form noch hat. Dies zeigt sich etwa in der Diskussion, die der VPRT in den letzten Jahren beispielsweise unter dem Stichwort „Anreizregulierung“ darüber geführt hat, inwieweit man sich dazu bekennt, auch als privater Rundfunk eine besondere publizistische Leistung zu erfüllen, anders als sonstige Online-Angebote.

In enger Verbindung hierzu stehen sowohl für die Medienpolitik als auch für die Medienregulierung die folgenden drei zentralen Fragen, die alle publizistischen Angebote und damit nicht zuletzt auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk erfassen: Wie sichert man die Erkennbarkeit dieser Angebote als solche? Wie steht es derzeit um die Erkennbarkeit der Marken, auch der öffentlich-rechtlichen Marken im Netz? Wie sichert man ihre Auffindbarkeit, also die Möglichkeit, diese Angebote tatsächlich in der Vielzahl von Diensten zu erkennen? Und wie sichert man Kontrolle über den „Content“? Schließlich soll das, was unter den Marken öffentlich-rechtlichen Rundfunks einmal produziert wurde, nicht unkontrolliert in anderen Kontexten kommerziell verwertet werden. In solchen Fällen würden die Inhalte keinen markenbildenden Nutzen mehr stiften, weil der Nutzer sie nicht mehr mit öffentlich-rechtlichen Leistungen verbindet. Dies sind Herausforderungen, die sich in Zukunft auch und im Besonderen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk stellen.

Ein kurzer Blick auf den Status quo des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: Schaut man auf Ergebnisse empirischer Forschung – ich schildere Ihnen hier keine neuen Zahlen, sondern stelle einfach nur zwei Ergebnisse gegenüber – wirken diese zunächst einmal widersprüchlich.

Das Durchschnittsalter der Zuschauer öffentlich-rechtlicher Fernsehsender ist verhältnismäßig hoch. Dies gilt auch für einige private Anbieter und es ist kein Geheimnis, dass einige Sender gerade deswegen ein Interesse daran haben, die werberelevante Zielgruppe nach oben hin weiter als bisher zu definieren. Ein Teil der Gründe liegt im demographischem Wandel und der Tendenz zu intensiverer Fernsehnutzung im Alter. Dies führt im Ergebnis zu einer gewissen Überalterung der Fernsehzuschauerschaft im Vergleich zur Altersstruktur der Gesamtbevölkerung.

Auf der anderen Seite steht dagegen die sehr hohe wahrgenommene Informationskompetenz öffentlich-rechtlicher Angebote: So hat das Hans-Bredow-Institut im letzten Jahr die deutsche Bevölkerung repräsentativ (also auch die jungen) danach gefragt: „Aus welchen Quellen informieren Sie sich eigentlich über das Geschehen in Deutschland?“  Und hier waren öffentlich-rechtlichen Marken mit Abstand die stärksten. Dies gilt auch für die Jüngeren. Die entsprechende Bedeutungszuschreibung für öffentlich-rechtliche Programme, die natürlich nicht mit tatsächlicher Nutzung einhergehen muss, ist über die gesamte Bevölkerung relativ hoch. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist gerade diese Erkenntnis eine Basis, von der aus man die eigene Zukunft gestalten und die entsprechenden Debatten führen sollte.

Aus einer solch wissenschaftlich beobachtenden Perspektive möchte ich nun auch den zuvor geknüpften Faden mit einigen Überlegungen zur Zukunft der Regulierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks wieder aufnehmen: Wie lässt sich diese optimieren und zukunftssicher gestalten? Aus meiner Sicht heißt das Stichwort hier „Public Service Governance“. Was zunächst etwas abstrakt klingen mag, gewinnt durch die wissenschaftliche Diskussion zunehmend an Konturen. Die Rede von „Governance“ bezeichnet ein Konzept, das nicht nur den steuernden Gesetzgeber in den Blick nimmt, sondern (in diesem Fall) auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk (die Häuser, die Gremien, auch andere Anbieter) – etwa im Hinblick auf seine Programmaufträge – mit erfasst.

Zur Veranschaulichung kann hier die aktuelle Debatte um einen gemeinsamen Jugendkanal von ARD und ZDF betrachtet werden. Hierbei spielt der gesetzliche Rahmen eine Rolle, der gesetzliche Rahmen determiniert das Ergebnis aber nicht. Denn es spielen die anstaltsinternen Prozesse, die Gremien sowie die Interessen der Anstalten untereinander eine entscheidende Rolle, ohne dass diese Rolle bisher genau beschrieben werden könnte.

Wenn wir über ein Konzept von „Public Service Governance“ nachdenken, ist es im Hinblick auf das Ziel der Optimierung aus meiner Sicht zunächst bedeutsam anzuerkennen, dass es so etwas wie publizistische Konkurrenz auch im Onlinebereich und auf den Digitalkanälen gibt. Die Diskussion in der Enquete ging manchmal noch in die Richtung, solch umfassende publizistische Konkurrenz verhindern zu wollen. Dabei ist sie meiner Meinung nach hilfreich im Hinblick auf die Erhaltung einer anspruchsvollen Publizistik in Deutschland. Es gelten hier im Prinzip ähnliche Argumente, wie sie im Bereich des traditionellen Rundfunks eine Rolle spielen.

Aus meiner Sicht, und damit knüpfe ich wiederum an die Überlegungen der Enquete an, ist eine solch breite Perspektive damit verbunden, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk stärker als bisher Qualitätskriterien für alle Angebotstypen entwickelt und auch anwendet, welche die Besonderheit öffentlich-rechtlichen Rundfunks, im Hinblick auf das, was wir von ihm für die öffentliche Kommunikation erwarten, herausarbeiten. Diese sollten im Idealfall bis hin zu Indikatoren für konkrete Angebote wie beispielsweise Sport im Internet herunter zu brechen sein. Wir waren – das ist meine persönliche Beobachtung – dabei schon sehr weit in der Diskussion in den Anstalten und ihren Gremien während der Drei-Stufen-Tests. Doch hat der Drei-Stufen-Test als bürokratisches Monster dazu geführt, dass man allgemein nach den Tests erst mal wieder in den Lean Back-Modus gefallen ist und sich mit diesen Fragen nicht weiter, jedenfalls nicht so differenziert wie vorher, auseinandergesetzt hat. Aber vielleicht täuscht mich mein Eindruck als Außenstehender hier auch. Denn was im Dunkeln geschieht, sieht man nicht. Transparenz ist sicher auch Thema bei der Public Service Governance.

Damit komme ich zur Frage eines kohärenten und konsistenten Gesamtrahmens für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Lassen sie es mich zunächst so formulieren: Aus einer wieder eher verfassungsrechtlichen Perspektive geht es darum, dass alle Bevölkerungsgruppen Zugang zu Angeboten haben, die in den Worten des Rundfunkstaatsvertrages die demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnisse dieser Bevölkerungsgruppen erfüllen. Das ist das abstrakte Ziel. Dabei spielen einzelne konkrete Anstalten oder ihre Programme noch keine Rolle.

Was ein Konzept von „Public Service Governance“ also im Hinblick auf den Output gewährleisten muss, ist die Etablierung und Aufrechterhaltung eines Gesamtsystems Rundfunk, bei denen die einzelnen selbstständigen Anstalten in ihrem Zusammenwirken diesem Ziel gerecht werden. Eine Diskussionslinie kann daher bereits heute sein, – wenn die Intendanten sich denn darauf einlassen wollen – zu fragen, ob den Anstalten dafür eigentlich ein rechtlicher Rahmen gesetzt wird, in welchem sie dieses Ziel effizient erreichen können, oder wo eventuell Defizite identifiziert werden können.

Der letzte Punkt, den ich ansprechen möchte, ist das Thema „Innovation“. Innovation und öffentlich-rechtlicher Rundfunk scheint zunächst ein gewisser Widerspruch zu sein. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk soll schließlich das Bollwerk journalistisch-redaktioneller Qualität in dem Bereich publizistischer Medien sein. Man ist hier dementsprechend vor allen Dingen der publizistischen Qualität verpflichtet. Aber öffentlich-rechtlicher Rundfunk wird wahrscheinlich auf Dauer im digitalen Umfeld und bei bestimmten Zielgruppen ohne größeren Mut zu inhaltlichen Innovationen nicht erfolgreich sein. Es stellt sich auch für den Außenstehenden die Frage: Werden alle Möglichkeiten ausgeschöpft, innovative Konzepte in einer Weise zu integrieren, die die journalistische Integrität und Qualität des Programms nicht beschädigen, die journalistische Marke nicht aushöhlen, aber trotzdem die Möglichkeit zum Experimentieren geben?

Ohne Überblick über den medialen Weltmarkt zu haben, möchte ich hier doch auf Beispiele wie „ABC Pool“ in Australien hinweisen, mit dem die ABC aus meiner Sicht einen sehr intelligenten Weg der Innovationsintegration gefunden haben: Gemeinsam mit dem Publikum hier unter einer bewusst nicht separierten Marke versucht, Programmformate zu entwickeln und zu gestalten. Dies ist für öffentlich-rechtliche Anstalten ein Experiment, weil „Look and Feel“ und Qualität Punkte sind, bei dem man sich als Anstalt nicht gerne hereinreden lassen möchte. Die australischen Erfahrungen zeigen jedoch, dass solche Spielfelder die Möglichkeit bieten, durch den Transfer von Ideen in die Hauptprogramme und den Personalaustausch zwischen den Hauptsendern und diesem Pool Innovationen zu generieren.

In diesen Fragen können bestimmt im Ausland viele von den deutschen Erfahrungen lernen, aber ich kann mir gut vorstellen, dass es andersherum auch die eine oder andere innovative Idee gibt, die das deutsche System noch verbessern könnte. So viel von meiner Seite. Ich danke sehr.

Statement auf dem Medienpolitischer Dialog SPD-Bundestagsfraktion zu „Perspektiven des öffentlich-rechtlichen Rundfunks“  am 18.4.2013 

em

Ein kurzer Blick auf den Status quo des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: Schaut man auf Ergebnisse empirischer Forschung – ich schildere Ihnen hier keine neuen Zahlen, sondern stelle einfach nur zwei Ergebnisse gegenüber – wirken diese zunächst einmal widersprüchlich.

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