Rundfunk:

„Es braucht keinen eigenständigen Radio-Staatsvertrag, sondern einen hinreichend ausdifferenzierten Medienstaatsvertrag“

von am 11.11.2013 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Dualer Rundfunk, Internet, Medienförderung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rede, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4>„Es braucht keinen eigenständigen Radio-Staatsvertrag, sondern einen hinreichend ausdifferenzierten Medienstaatsvertrag“
Dr. Gerd Bauer, Direktor der Landesmedienanstalt Saarland

Für eine Medienregulierung, die sich auf der Höhe verfassungsrechtlicher Anforderungen, gesellschaftlicher Trends, technischer Konvergenz und ökonomischer Erwartungen bewegt.

11.11.13 Von Dr. Gerd Bauer, Hörfunkbeauftragter der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten und Direktor der Landesmedienanstalt Saarland

Bei seiner Rede auf dem Symposium „Eigene Gattung, eigene Regulierung? – Hörfunk vor der Herausforderung Konvergenz“ der Veranstalter RTR, die medienanstalten und der Landesmedienanstalt Saarland erörterte Dr. Gerd Bauer, Hörfunkbeauftragter der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten und Direktor der Landesmedienanstalt Saarland, Überlegungen zur dringend erforderlichen Hörfunkregulierung. Die Radioregulierung müsse auf EU-Ebene stärkere Beachtung finden. Der technologiefördernden Regulierungsansatzes der EU und deren qualitative Beschränkungen audiovisueller Kommunikation sollte auch auf der Hörfunkbereich ausgedehnt werden. Weiterhin gäbe es im Vergleich zum Fernsehfunk bisher noch keinen Schutz privater Werbemöglichkeiten in der Hörfunk-Primetime. Dr. Bauer schlägt deshalb vor, „schrittweise aus der Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk auszusteigen [und dies] zeitnah auch für den Hörfunk umzusetzen.“ Weiteren Nachregulierungsbedarf sieht er bei der Kennzeichnung von Dauerwerbesendungen und Sponsoring. Der Hörfunkbeauftrage spricht sich außerdem dafür aus, „anstelle befristeter Veranstalterzulassungen beim Hörfunk eine Anzeigepflicht mit Verbotsvorbehalt“ einzuführen.

Sehr geehrte Damen und Herren,

vor 90 Jahren, am 29. Oktober 1923, ging hier in Berlin das erste deutsche Radioprogramm auf Sendung. Seither ist nicht nur in Deutschland eine Vielzahl neuer Mediengattungen in den Wettstreit um publizistische Aufmerksamkeit eingetreten: Insbesondere das Fernsehen und das Internet haben die mediale Angebotspalette bereichert. Aber auch die jüngsten Akteure auf dem Markt der Meinungsbilder, die sozialen Netzwerke, haben dem Radio im Ergebnis nichts von seiner Bedeutung als einem der wichtigsten Medien im Prozess demokratischer Willensbildung genommen.

Während für andere klassische Massenmedien die Digitalisierung der Massenkommunikation mit erheblichen Einbrüchen in der Nutzung verbunden ist, scheint Radio als Gattung in den digitalen Gewässern gut bestehen zu können. Auch die Ergebnisse der jüngsten Media-Analyse 2013 Radio II haben die gleichbleibend hohe Radionutzung in Deutschland bestätigt. Vier von fünf Deutschen schalten täglich das Radio ein und nutzen dieses im Tagesablauf mehr als vier Stunden. Trotz des intensiven Wettbewerbs mit Fernsehen, Computer und Internet hat der Hörfunk mithin bisher seine Position bei der Mediennutzung grundsätzlich behauptet.

Dieser zentralen Bedeutung des Hörfunks als Informations- und Unterhaltungsmedium steht seine geringe regulatorische eigenständige Bedeutung auf europäischer wie rundfunkstaatsvertraglicher Ebene entgegen. Die Radioregulierung darf nicht länger, um mit den Worten des Chefs der Berliner Senatskanzlei, Björn Böhning zu sprechen, „das Stiefkind der Länderregulierung” bleiben. Sie muss auch auf EU-Ebene stärkere Beachtung finden. Nicht nur das deutsche Medienkonzentrationsrecht, deutsche wie europäische Regulierung audiovisueller Massenmedien scheint insgesamt fernsehfokussiert zu sein. Allzu oft scheinen im Rundfunkstaatsvertrag Regelungen, die auf das Fernsehen passen, auf den Hörfunk ungeprüft übertragen zu werden. Und die Richtlinie der EU über audiovisuelle Mediendienste nimmt, sozusagen vom anderen Ende regulatorischer Ausblendung her, Hörfunk sogar ganz von ihrem Anwendungsbereich aus.

Damit knüpft das Medienrecht der EU an die EG-Fernsehrichtlinie aus 1989 an, ohne dass diese europäische Regulierungszurückhaltung mit Blick auf den Hörfunk aus der Binnenmarkt-Logik des Regulierungsanspruchs erklärbar wäre. Die Bereichsausnahme für den Hörfunk ist umso weniger verständlich, als nicht zuletzt technische wie historische Argumente dagegen sprechen. Selbstverständlich machen auch Radiowellen vor nationalen Grenzen nicht halt. TK-Rechtlich ist dies im Blick, medienrechtlich noch nicht. Historisch hat die grenzüberschreitende Empfangbarkeit von Radioprogrammen im Hinblick auf die Sicherstellung einer Reserve an Meinungsvielfalt schon in Zeiten des NS-Staates eine nicht zu unterschätzende Rolle gespielt. Die Radioansprachen von Thomas Mann während des II. Weltkrieges haben bei manchen Deutschen die innere Abkehr vom Unrechtsregime befördert. An dieses antitotalitäre Erbe konnte in Zeiten des Kalten Krieges durch Sendungen z.B. von Deutschlandfunk und RIAS als Vorläufern des Deutschlandradio angeknüpft werden. Bundeskanzlerin Angela Merkel hat erst vor kurzem auf die Bedeutung des Radios für den free flow of information im geteilten Deutschland erinnert. Heute bedarf es im zusammengewachsenen Europa dieser grenzüberschreitenden Radio-Vielfaltssicherung glücklicherweise nicht mehr als Regel, sondern nur als Ausnahme mit Blick auf neue Unterdrückungen der Medienfreiheit in Staaten wie Weißrussland.

Dennoch spricht auch dieses demokratische, antitotalitäre Erbe m. E. für einen Wechsel in der europäischen Medienregulierungsperspektive. Demokratie und Freiheit lassen sich heute nur noch im europäischen Verbund wirksam wahren und verteidigen. Dann bedarf es aber auch einer adäquaten Absicherung der unverzichtbaren Rolle, die auch der Hörfunk weiterhin für eine freiheitlich-demokratische Grundordnung des europäischen Integrationsprozesses spielt. Zudem bedarf auch ein konvergenter Regulierungsrahmen, der auch die Digitalisierung der Massenkommunikation einer positiven Ordnung zuführt, der angemessenen Berücksichtigung des Hörfunks auf der jeweiligen Regulierungsebene.

Die deutsche wie die europäische Medienregulierung haben ihre Wurzeln im analogen Zeitalter. Der Rundfunkstaatsvertrag und die Landesmedienanstalten hatten ursprünglich zum Ziel, in Anbetracht knapper Sendefrequenzen die gefährdete Vielfalt im privaten Rundfunk zu sichern. Schon hier lässt sich eine auch regulatorisch bedeutsame Auseinanderentwicklung von Fernsehen und Hörfunk beobachten: Die Digitalisierung der Übertragungswege für Fernsehen ist in Deutschland weithin abgeschlossen. Das Zeitalter analoger Übertragung von Fernsehprogrammen via Satellit und Terrestrik ist beendet. Für den Satellit mag dies auch für Hörfunk gelten, wobei diese Übertragungsform im Hörfunk schon immer von nachgeordneter Bedeutung war. Die UKW-Versorgung mit Hörfunk ist demgegenüber ungeachtet aller Erfolge von Digitalradio, auf die heute Vormittag aufmerksam gemacht wurde, weiterhin von eminenter Bedeutung. Es bleibt damit bei regulatorisch bedeutsamen Engpass-Situationen, die eine eigenständige Regelung des Hörfunks fortdauernd gebieten.

Die Regulierung der audiovisuellen Medien muss, dies scheint sich in Deutschland zu einem Grundkonsens aller politischen Kräfte zu entwickeln, grundlegend reformiert werden. So deutlich das Einvernehmen über das „ob“ dieser Reform ist, so weit reichen die Meinungen über das „wie“ dieser Reform. Schon bei der Frage, ob die positive Ordnung der Vielfaltssicherung Abschied von einer Abkehr auf die Regulierung klassischer Medien nehmen muss, kann ich eine einheitliche Betrachtung der am Regulierungsprozess Beteiligten, der Regulierer und der Regulierten, nicht erkennen. Von daher wird es am Ende der Debatte um eine Neuaufstellung der Medienregulierung politischer Entscheidungen bedürfen. Dies gilt für die deutsche wie die europäische Regulierungsebene in gleicher Weise. Auch die erforderliche Abstimmung im regulatorischen Mehr-Ebenen-System föderaler, nationaler und europäischer Regulierungskompetenzen und –optionen spricht für die Devise „Gründlichkeit vor Schnelligkeit“. Umgekehrt gilt es allerdings immer wieder aufs Neue zu beachten, dass Fehlentwicklungen im Prozess der Vielfaltssicherung nur sehr schwer nachträglich entgegengetreten werden kann. Auch dieses Spannungsfeld in der zeitlichen Perspektive einer Reform der Medienregulierung zeigt die Qualität der Herausforderungen für eine zukünftige Medienregulierung, die sich auf der Höhe verfassungsrechtlicher Anforderungen, gesellschaftlicher Trends, technischer Konvergenz und ökonomischer Erwartungen bewegt.

Ich unterstütze den Ansatz in den regulatorischen Überlegungen des Runden Tisches zur Medienpolitik, den der bayerische Ministerpräsident Horst Seehofer eingesetzt hat: Ich darf zitieren „Die Medienregulierung muss sich an den ordnungspolitischen Grundsätzen der Sozialen Marktwirtschaft orientieren. Sie muss einen Rahmen setzen, in dem marktwirtschaftliches Handeln gesellschaftsverträglich möglich ist. Es darf dabei nur so wenig reguliert werden wie möglich, aber so viel wie notwendig. Die Medienregulierung muss insbesondere einen fairen Wettbewerb zwischen privatrechtlich organisierten Medien und dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk sowie zwischen allen Anbietern audiovisueller und textbasierter Dienste ermöglichen, auch im internationalen Maßstab“. Diese konsequente Erweiterung der Regulierungsperspektive auf die Herausforderungen von Digitalisierung, Europäisierung und Globalisierung verdient auch mit Blick auf den Hörfunk Beachtung. Auch hier kann es nicht um die Frage „mehr oder weniger“ Regulierung gehen. Es geht vielmehr um die Frage „auf welcher hoheitlichen Ebene bedarf es welcher Regulierungsansätze zu welchen Regulierungsthemen“. Gestatten Sie mir dazu einige Anmerkungen.

Regulierungsansatzes der EU auf den Hörfunk. Ich freue mich, dass auch die EBU diesen Ansatz unterstützt. Spätestens nach den Wahlen zum Europäischen Parlament im Mai nächsten Jahres sollte dieses Vorhaben energisch angegangen werden. Deutschland sollte dabei mit einer neuen Bundesregierung zu den Motoren einer digitalisierungsfördernden Industriepolitik im Rat der EU zählen.

Es bleibt für mich unverständlich, weshalb der gemeineuropäische Grundkonsens, dass die Aufstachelung zum Rassenhass in den Medien ebenso wenig etwas zu suchen hat, wie Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Staatsangehörigkeit, in der AVMD-Richtlinie nicht auch auf den Hörfunk ausgedehnt wird. Schon das Bemühen, dieses liberale und anti-totalitäre Erbe von Toleranz, Solidarität und Verständigung medienübergreifend zu sichern, spricht für eine Einbindung auch des Hörfunks in die binnenmarktgetriebene Regulierung der europäischen Medienlandschaft. Ich plädiere schon deshalb für eine Erweiterung des Regulierungsansatzes der EU. Auch im Radio dürfen Neonazis, Rassisten oder sonstige Feinde der Demokratie grenzüberschreitend in der gesamten EU keine Chance auf Verbreitung ihres Gedankenguts haben. Die wehrhafte Demokratie muss sich heute nicht nur europäisch öffnen, sie muss auch das gesamte Spektrum medialer Entfaltungsmöglichkeiten im Blick haben. Gleichartige Gefährdungslagen mit Blick auf den Prozess freier individueller und öffentlicher Willensbildung sprechen im Übrigen auch für eine Prüfung, ob das derzeitige Verbot in § 7 Abs. 8 RStV, dass nur in der Fernsehwerbung und beim Teleshopping im Fernsehen keine Personen auftreten dürfen, die regelmäßig Nachrichtensendungen oder Sendungen zum politischen Zeitgeschehen vorstellen, noch zeitgemäß ist.

Auch die qualitativen Beschränkungen audiovisueller Kommunikation in der Richtlinie wie das Gebot der Trennung von Werbung und Programm, das Verbot der Schleichwerbung oder das Verbot von Tabakwerbung und an Minderjährige gerichtete Alkoholwerbung lassen sich m.E. nicht nur problemlos auf den Hörfunk übertragen. Sie sollten im Interesse eines EU-weiten „level playing field“ auch auf diese Mediengattung ausgedehnt werden. Denn zu einer entsprechenden konvergenten demokratie- und verbraucherschutzverträglichen Regulierung zählen auch weiterhin sowohl der Grundsatz der Erkennbarkeit von Werbung wie auch das Gebot der redaktionellen Unabhängigkeit von Dritten.

So sehr qualitative Werbebeschränkungen auch weiterhin geboten sind, so sehr sind quantitative Werbebeschränkungen für den privaten Rundfunk überflüssig geworden. Die Einschränkungen europäischer Art, die für eine freiheitlichere Fernsehwerbe-Regulierung durch die AVMD-Richtlinie existieren, bestehen für die Hörfunkwerbung nicht. Entsprechend wurden bereits im letzten Rundfunkänderungsstaatsvertrag die Regelungen zur Ausstrahlung von Einzelspots und die Werbehöchstgrenze pro Stunde, wie sie für das Fernsehen bestehen, für den Hörfunk aufgehoben. Das Gebot der Blockwerbung und die Minuten-Grenzen für die werblichen Möglichkeiten privater Radioveranstalter sollten auch weiterhin nicht europäisch vorgegeben werden, sie sollten aber auch im innerdeutschen Rechtsrahmen abgeschafft bleiben.

Ich begrüße den ersten bescheidenen Einstieg in eine klare Unterscheidung zwischen einem beitragsfinanziertem öffentlich-rechtlichem und einem werbefinanziertem privatem Fernsehen, der mit dem letzten Rundfunkänderungsstaatsvertrag erreicht wurde. Es ist gut, dass die 20 Uhr-Werbegrenze sowie das Werbeverbot an Sonn- und Feiertagen für ARD und ZDF nunmehr grundsätzlich auch für Sponsoring bei ARD und ZDF gelten.

Aber dieser erste Schritt reicht natürlich nicht aus. Es ist auch bezeichnend, dass diesem Schutz privater Refinanzierungsmöglichkeiten in der Fernseh-Primetime nach 20.00 Uhr kein vergleichbarer Schutz privater Werbemöglichkeiten in der Hörfunk-Primetime zur Seite steht. Hierauf hatte ich in Debatten zur Hörfunkregulierung schon vor Jahren aufmerksam gemacht, auch Herr Schunk hat dieses Manko jüngst zu Recht bedauert. Im Interesse einer sachgerechten gleichgewichtigen Finanzierungsmöglichkeit für beide Pfeiler des dualen Hörfunksystems in Deutschland hat sich die DLM auf meine Initiative für eine Übernahme des NDR-Modells in Bezug auf Werbezeiten-Beschränkungen bei den ARD-Anstalten ausgesprochen. NRW scheint sich an diesem Modell bei der Reform der Finanzierung des WDR orientieren zu wollen.

Die ARD-Radiowerbung sollte m.E. in einem ersten Schritt auf Basis des NDR-Modells ländereinheitlich harmonisiert werden: werktäglich maximal 60 Minuten in jeweils nur einem Hörfunkprogramm. Auch überhöhte Rabatte und die Verwendung von Sonderwerbeformen sollten im Bereich des öffentlich- rechtlichen Hörfunks unterbunden werden. Dies würde dem Ziel des Rundfunkstaatsvertrages, dem öffentlich-rechtlichen und dem privaten Rundfunk gleiche Entwicklungschancen zu eröffnen, in gleicher Weise gerecht wie eine Abkehr von der Doppel- und Mehrfachversorgung von ARD-Anstalten mit UKW-Frequenzen. Auch dies spricht im Übrigen für einen raschen Übergang zu einer ausschließlichen digitalen Verbreitung von Hörfunk in Deutschland. Und die Vertagung der Entscheidung der Ministerpräsidenten zum geplanten trimedialen Jugendkanal von ARD und ZDF gibt Hoffnung, dass die Medienpolitik zukünftig stärker als bislang auch die Auswirkung der Genehmigung neuer Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auf publizistische und ökonomische Wettbewerbsverhältnisse im dualen Rundfunksystem in den Blick nimmt.

Gerne unterstütze ich an dieser Stelle die Haltung der Ministerpräsidentin von NRW, Hannelore Kraft. Diese hat sich dafür ausgesprochen, schrittweise aus der Werbung im öffentlich-rechtlichen Rundfunk auszusteigen. Das sollten alle Länder möglichst zeitnah auch für den Hörfunk umsetzen. Auch die ersten Ergebnisse zum Aufkommen aus dem neuen Rundfunkbeitrag zeigen auf, dass es eine Chance auf öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland ohne Werbung gibt. 2017 sollte diese Chance nach Möglichkeit realisiert sein.

Das Ziel einer klaren Unterscheidung zwischen einem rein beitragsfinanzierten öffentlich-rechtlichem und einem werbefinanzierten privatem Rundfunk ist im Übrigen um so leichter erreichbar, je stärker im privaten Rundfunk auch ein qualitativ ansprechendes Werbeumfeld zu finden ist, das derzeit von einer nicht geringen Anzahl von Werbetreibenden noch oder immer mehr vermisst wird.

Eine konvergente Medienregulierung verlangt so viel einheitliche Regulierung wie möglich, so viel Differenzierung in der Regulierung wie nötig. Für eine solche Differenzierung bedarf es keines eigenständigen Radio-Staatsvertrages, sondern eines hinreichend ausdifferenzierten Medienstaatsvertrages. Die gebotene Unterscheidung zwischen den Medien-Gattungen mag in Bezug auf das Gebot der Blockwerbung und die Minuten-Grenzen bei der Werbung mit Blick auf privaten Hörfunk schon bestehen. Sie erscheint aber in weiteren Bereichen nötig und ohne Verstoß gegen höherrangiges Recht möglich. Nötig erscheint diese Differenzierung nicht zuletzt deshalb, weil die größeren Spielräume, die der Staatsvertragsgeber im Laufe der Jahre in den Bereichen der split screen-Werbung, der virtuellen Werbung und der Produktplatzierung eingeräumt hat, faktisch nur Fernseh-, nicht Hörfunkveranstaltern zugute kommen. Damit hat sich die Werberegulierung einseitig zu Gunsten der Gattung Fernsehen fortentwickelt und damit wettbewerblich bedeutsam die Balance in den Finanzierungsmöglichkeiten der beiden Gattungen verschoben. Eine neue Balance in den Refinanzierungsmöglichkeiten für Hörfunk- und Fernsehangebote zu finden, ist weder mit der AVMD-Richtlinie noch mit dem verfassungsrechtlichen Gleichbehandlungsgebot unvereinbar.

Auf die Frage, wie es der Regulierer mit dem Gebot hält, Dauerwerbesendungen zu kennzeichnen, bedarf es für Hörfunk und Fernsehen zukünftig deutlich voneinander abweichender Regulierungen. Der Anforderung, eine solche Kennzeichnung während des gesamten Verlaufs der Sendung vorzunehmen, kann für den Bereich des Fernsehens ohne größere Anstrengung durch einen entsprechenden Hinweis am Rande des ausgestrahlten Bildes genügt werden. Eine nennenswerte Störung der Nutzungsqualität ist damit nicht verbunden. Ein entsprechender visueller Hinweis auf die Dauerwerbesendung-Qualität ist im Hörfunk nicht möglich. Ein dauerhafter akustischer Hinweis stört demgegenüber die Nutzungsqualität. Hier bedarf es einer staatsvertraglichen Nachsteuerung.

Die unterschiedlichen Wirkungsweisen der beiden Rundfunkgattungen Fernsehen und Hörfunk bedürfen m.E. auch unterschiedlicher Anforderungen an die Zulässigkeit von Sponsoring. Namentlich was die Kürze und Ausgestaltung des Sponsor-Hinweises betrifft, ist die Gleichbehandlung von Fernsehen und Hörfunk meines Erachtens missglückt. § 8 Abs. 1 RStV sieht derzeit ohne jede Differenzierung zwischen Fernsehen und Hörfunk vor, dass bei Sendungen, die ganz oder teilweise gesponsert werden, zu Beginn oder am Ende auf die Finanzierung durch den Sponsor in vertretbarer Kürze und in angemessener Weise deutlich hingewiesen werden muss. Ist diese Regelung noch für alle Rundfunkformen praktikabel, so unterstreichen die nachfolgenden Bestimmungen des § 8 Abs. 1 RStV dessen Fernsehzentrierung: Denn zum einen ist nach dem 2. Halbsatz von Satz 1 der Bestimmung „der Hinweis auch durch Bewegtbild möglich“. Zum anderen kann nach § 8 Abs. 1 Satz 2 RStV „neben oder anstelle des Namens des Sponsors auch dessen Firmenemblem oder eine Marke, ein anderes Symbol des Sponsors, ein Hinweis auf seine Produkte oder Dienstleistungen oder ein entsprechendes unterscheidungskräftiges Zeichen eingeblendet werden“. Ein Bewegtbild wie eine Einblendung ist schon denklogisch zumindest bei analogem Hörfunk nicht möglich. Überzeugende Gründe für eine dauerhafte Privilegierung des Fernsehens im Wettbewerb um die Aufmerksamkeit von und für Sponsoren sind umgekehrt nicht ersichtlich. Auch hier besteht mithin gesetzgeberischer Nachsteuerungsbedarf zu Gunsten des Hörfunks.

Nicht nur materiell-rechtlich, auch verfahrensrechtlich gibt es Bedarf für eine Überarbeitung des bestehenden Regulierungsregimes. Mit Blick auf Hörfunk im Internet ist schon jetzt in § 20b RStV geregelt, dass wer Hörfunkprogramme ausschließlich im Internet verbreitet, keiner Zulassung bedarf. Er hat lediglich das Angebot der zuständigen Landesmedienanstalt anzuzeigen. Ich bin dafür, diesen Übergang zum bloßen Anzeigeverfahren auch für Hörfunkangebote vorzusehen, die über traditionelle Verbreitungswege on air gehen wollen. M.E. genügt anstelle befristeter Veranstalterzulassungen beim Hörfunk eine Anzeigepflicht mit Verbotsvorbehalt. Berechtigten Schutzanforderungen insbesondere im Bereich des Jugendschutzes und des Schutzes der Menschenwürde trägt eine solche ex-post-Kontrolle immer noch angemessen Rechnung.

Ich hoffe, Ihnen einige über den Tag hinausreichende Regulierungsüberlegungen nähergebracht zu haben und hinreichende Impulse für eine angeregte nachfolgende Debatte gegeben zu haben, die wiederum in den bewährten moderierenden Händen von Herrn Steffen Grimberg liegt. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

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