Medienpolitik:

Vielfalt, Partizipation und Transparenz

von am 04.02.2014 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Dualer Rundfunk, Gastbeiträge, Hörfunk, Internet, Lokalfunk, Medienförderung, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung, Rundfunk, Social Media

<h4>Medienpolitik: </h4>Vielfalt, Partizipation und Transparenz
Dr. Marc Jan Eumann, Medien-Staatsekretär in NRW

NRW-Landesmediengesetz geht neue Wege.

05.02.14 Von Marc Jan Eumann, Medien-Staatsekretär in NRW

Die Landesregierung Nordrhein-Westfalen hat am 4. Februar einem Gesetzentwurf zugestimmt, mit dem die Grundlagen für eine wirtschaftlich tragfähige, vielfältige und weiterhin starke Medienlandschaft in NRW geschaffen werden sollen. Der Gesetzentwurf greift hierzu die im Koalitionsvertrag benannten Aufgaben auf und reagiert zugleich auf aktuelle Bedarfe der Medienpraxis. Im Zentrum stehen die Elemente „Vielfalt“, „Partizipation“ und „Transparenz“. Dies umfasst die Förderung von Vielfalt und Unabhängigkeit der Medien, vor allem in lokalen und regionalen Räumen, die Stärkung der Medienaufsicht und die Unterstützung partizipativer Elemente. In vielen Punkten geht NRW mit dem Gesetzesvorschlag neue Wege und nimmt hierbei eine Vorreiterrolle ein.

„Unabhängige und vielfältige Medien sind Grundpfeiler einer lebendigen und funktionierenden Demokratie.“ So ist es im Koalitionsvertrag der nordrhein-westfälischen Regierungsparteien nicht nur als programmatischer Ansatz festgehalten, sondern auch als Reflexion der verfassungsrechtlichen Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber ins Pflichtenheft geschrieben hat.

Die Medien stehen nicht erst seit heute vor großen Herausforderungen. Allem voran steht hierbei die Frage der Finanzierung von Inhalten und damit zusammenhängend nach Angeboten und Geschäftsmodellen, die mit der Digitalisierung Schritt halten.

Die durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten erbrachten Angebote sind ohne Frage ein wesentlicher Beitrag zur Meinungsvielfalt. Ihr grundsätzlicher Auftrag soll auch perspektivisch unangetastet bleiben, wenngleich die Rolle der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der sich wandelnden Medienlandschaft hinterfragt werden muss. Im Länderkreis werden daher derzeit wichtige Weichenstellungen diskutiert, sie reichen von der programmlichen Neuaufstellung im Bereich des Jugendangebots bis zur Frage, wie das von der KEF festgestellte erhöhte Aufkommen an Rundfunkbeiträgen verwendet werden soll.

Vielfalt erschöpft sich in der dualen Medienordnung jedoch nicht in der durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk geleisteten Grundversorgung. Vielfalt bedeutet auch private Initiativen, neue kreative Geschäftsmodelle, Anbieter- und auch Angebotsvielfalt. Die privatwirtschaftliche Säule der dualen Rundfunkordnung muss daher ebenso gestärkt werden, wie der öffentlich-rechtliche Rundfunk in seiner Bestands- und Entwicklungsgarantie abgesichert sein muss.

Die Medienregulierung ist insofern die Grundlage für eine vitale Medienlandschaft. Die Neujustierung der Rahmenbedingungen muss daher zum einen an den Voraussetzungen dafür ansetzen, dass Inhalte überhaupt entstehen können, die im Sinne eines „Public Value“ einen Beitrag zur Meinungs- und Medienvielfalt leisten. Gerade im Bereich einer möglichst flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit einer vielfältigen lokalen und regionalen Berichterstattung gibt es in NRW Bedarf. Im lokalen Bereich baut die Vielfalt in den elektronischen Medien vor allem auf dem im sogenannten Zwei-Säulen-Modell gestalteten Lokalfunk auf. Dieses deutschlandweit einzigartige System in NRW hat sich bewährt. Diese Erfolgsgeschichte soll weitergehen. Darüber hinaus muss jedoch das Entstehen von Vielfalt gerade im regionalen und landesweiten Bereich, der bisher durch private Angebote kaum erschlossen ist, gefördert werden. Neben dem Entstehen von Inhalten auf der einen Seite ist es zum anderen wichtig, auch den Zugang zu Verbreitungswegen zu verbessern, damit solche Inhalte Ihren Weg zu den Bürgerinnen und Bürgern in NRW finden.

An diese Bedarfe und Zielvorgaben knüpft der Gesetzentwurf an.

1. Anreizregulierung

Inhalte bedürfen der Initiative und Kreativität und können aufseiten der privaten Anbieter nicht regulatorisch erzwungen werden. Wenn aber das Angebot von Vielfalt und Qualität belohnt wird, können auf diese Weise Anreize für Angebote geschaffen werden. Dieses System der Anreizregulierung, das bereits Ansätze im geltenden Recht hat, soll künftig stärker zur Anwendung kommen. Die Landesanstalt für Medien (LfM) soll insbesondere für die Entscheidung über die Nutzung von Übertragungswegen Kriterien und Mechanismen entwickeln, durch die der Erhalt und das Entstehen von „Public Value“-Inhalten, d.h. Inhalten, die für die Meinungsbildung von besonderem Interesse sind, gefördert werden. Ein solcher Regulierungsansatz gewährt der Landesmedienanstalt mehr Freiräume, stärkt die Verantwortlichkeit der Veranstalter und stützt zugleich die Vielfalt im Interesse der regulatorischen Zielsetzung. Er ist perspektivisch auch deshalb richtig, weil die derzeitige Abgrenzung zwischen Rundfunk und Telemedien, zwischen linearen und non-linearen Angeboten, vor dem Hintergrund der Konvergenz langfristig nicht mehr haltbar sein wird. Die mediale Vernetzung von Inhalten und Übertragungswegen wird es in Zukunft nicht mehr erlauben, weiter an den technischen Abgrenzungskriterien der Europäischen Mediendiensterichtlinie und auch des Rundfunkstaatsvertrages, d.h. der Linearität und Non-Linearität von Diensten, festzuhalten. Wir werden daher zurückfinden müssen zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff, der an dem Kriterium der „Darbietung“ den Beitrag zur Meinungsbildung bemisst, und zwar unabhängig davon, welcher Verbreitungsweg und welche Verbreitungsform genutzt wird. Die Verankerung des Gedankens der Anreizregulierung wird daher auch den Weg ebnen, die bisherige Unterscheidung zwischen linearen und nichtlinearen Rundfunkinhalten aufzuheben.

2. Stiftung: Förderung von Inhalten und Entwicklung von Best-Practice Modellen

Die Beobachtung der lokalen und regionalen Medien zeigt, dass gerade sie Schwierigkeiten im digitalen Transformationsprozess unterworfen sind. Die Berichterstattung im lokalen Raum hat Bedeutung für den demokratischen Prozess, unterliegt jedoch in der privatwirtschaftlichen Ausgestaltung den Herausforderungen ihrer Kleingliedrigkeit und dadurch bedingten schwierigen Finanzierungssituation. Lokaler und regionaler Journalismus in Nordrhein-Westfalen soll daher über eine „Stiftung“ gefördert werden. Der Stiftungsgedanke ist davon getragen, dass die Einrichtung am gesamtgesellschaftlichen Interesse ausgerichtet ist. Ihre Organisation soll staatsfern sowie ohne Einfluss ökonomischer Interessen sein. Als Trägerin soll die LfM fungieren. Sie wird unter dem Arbeitstitel „Stiftung für Vielfalt und Partizipation“ entsprechende Strukturen in Form einer privatrechtlichen Gesellschaft schaffen, die es auch Dritten ermöglichen, sich zu beteiligen.

Ziel ist es, unter Einbeziehung der Medienschaffenden ergänzende Vorschläge zu entwickeln, mit denen Qualität, Unabhängigkeit und Vielfalt bei der Produktion von Medieninhalten in Nordrhein-Westfalen nachhaltig sichergestellt wird. 1,6 Mio. € sollen hierfür jährlich aus dem Etat der LfM, d.h. aus Rundfunkbeiträgen, zur Verfügung stehen. Diese Mittel sind Maßnahmen zugunsten der elektronischen Medien vorbehalten. Perspektivisch soll die Arbeit der Stiftung jedoch über die jeweiligen Grenzen der klassischen Medienformen hinaus erfolgen können. Denn Journalismus findet in der Konvergenz nicht mehr jeweils nur analog oder digital, linear oder non-linear (d.h. im Printbereich, nur online oder nur im Rundfunk) statt. Zur Realisierung mediengattungsübergreifender Maßnahmen sollte die Stiftung zukünftig daher auch auf private Mittel, etwa Spenden, zurückgreifen können.

Die Angliederung der Stiftung an die LfM greift dabei nicht nur auf deren Erfahrungen und Kompetenz zurück, sondern stellt sicher, dass eine einseitige Einflussnahme Dritter ausgeschlossen und den Ansprüchen an eine staatsferne, ausgewogene Vielfalt Rechnung getragen ist.

Als nützliche Maßnahmen wurden von Vertretern der Branche etwa die Vergabe von Recherche-Stipendien, die Förderung innovativer Angebote der Aus- und Fortbildung, die Entwicklung einer digitalen Plattform für Information und Diskurs, die Förderung digitaler Publikationsstrukturen und auch die Förderung von Akzeptanz beim Nutzer benannt. Es wird Aufgabe der LfM sein, hieran anknüpfend konkrete Projektideen zu entwickeln und umzusetzen. Denkbar ist, dass Projekte selbst von der Stiftung vorgeschlagen, Ideenwettbewerbe ausgeschrieben oder auch Projekte in Kooperation mit Dritten realisiert werden. Perspektivisch hat die Stiftung das Potential, zu einem „Think Tank“ für neue Projektideen und damit für die Entwicklung von Best-Practice-Modellen zu werden. Sie ist insofern ein Experiment für die Zukunft des Lokaljournalismus in NRW und hoffentlich bundesweit Vorbild für weitere Projekte mit dieser Zielrichtung.

3. Lokale und regionale Medien stärken

Medien leisten ihren Beitrag zur Meinungsvielfalt innerhalb ihrer jeweiligen Reichweite. Hieran anknüpfend formuliert der Gesetzentwurf diesen Anspruch nun positiv dahin, dass die nach Landesrecht zugelassenen lokalen, regionalen und landesweiten Rundfunkprogramme zu einem angemessenen Anteil auf das politische, wirtschaftliche, soziale und kulturelle Leben im Sendegebiet Bezug zu nehmen haben. Die inhaltliche Bezugnahme auf das Sendegebiet wird auf diese Weise zur Voraussetzung für jede nach Landesrecht zu erwerbende Zulassung. Die privaten Veranstalter werden insofern nicht nur ausdrücklich an die durch sie nach Art. 5 Abs. 1 GG wahrgenommene öffentliche Aufgabe erinnert und entsprechend in die Pflicht genommen, ihren Beitrag zur lokalen und regionalen Vielfalt zu leisten. Die neue gesetzliche Anforderung sichert zugleich auch ihre Existenzgrundlage ab. Anders als bei bundesweit lizenzierten Programmen, deren Verbreitung von vornherein großräumiger angelegt ist, sind die Refinanzierungsmöglichkeiten für Rundfunkprogramme, deren Adressatenkreis deutlich kleinteiliger ist, ungleich begrenzter. Lokale, regionale oder landesweite Werbemärkte sollen als potentielle Einnahmequelle daher ausschließlich denen dienen, die einen Beitrag zur Vielfalt in diesem Raum leisten. Diese Rahmenbedingungen sichert das Landesmediengesetz mit der vorgeschlagenen Erweiterung der Zulassungsanforderungen ab.

4. Verbreitungsweg Terrestrik

Angestoßen durch die vorangegangene Änderung des Telekommunikationsgesetzes (TKG) und damit des bundesrechtlich geregelten Verfahrens der technischen Frequenzvergabe, regelt das Landesmediengesetz nun das Verfahren zur Vergabe von Übertragungskapazitäten neu. Für den Rundfunk nutzbare Übertragungskapazitäten sollen bereits frühzeitig den Bedarfsträgern, d.h. den öffentlichen-rechtlichen Rundfunkanstalten WDR und Deutschlandradio oder der Landesmedienanstalt als Treuhänder für den privaten Rundfunk, zugeordnet werden können. Auch in einem Stadium, in dem eine abschließende Frequenzkoordination noch nicht erfolgt ist, können so bereits Planungen auf rundfunkrechtlicher Seite erfolgen.

Neben diesem eher formalen Aspekt, soll jedoch auch die Nutzung der zur Verfügung stehenden Übertragungswege selbst einer Reform unterzogen werden.

Um Vielfalt herzustellen, müssen Inhalte nicht nur generiert werden. Sie müssen auch ihren Weg zu den Nutzerinnen und Nutzern finden. Die Zahl der jungen Radiohörerinnen und Radiohörer, die das Internet als neuen Übertragungsweg nutzen, nimmt zu. Gleichwohl bleibt die Terrestrik gerade für ein mobil genutztes Medium wie den Hörfunk weiterhin von wesentlicher Bedeutung. In der Gesamtkonzeption der Nutzung terrestrischer Übertragungskapazitäten stärkt der Entwurf daher nun im UKW-Bereich gezielt den privaten Hörfunk als zweite Säule der dualen Rundfunkordnung.

Der Status-quo der dem WDR und dem Deutschlandradio zur Verfügung stehenden UKW-Frequenzen wird zum Stichtag 31. Dezember 2013 gesetzlich abgesichert. Ausgehend davon, dass der Grundversorgungsauftrag durch den WDR und das Deutschlandradio im UKW-Bereich hinreichend erfüllt wird, sollen jedoch alle weiteren für eine Rundfunknutzung zur Verfügung stehenden analog-terrestrischen Übertragungskapazitäten zukünftig von privaten Anbietern genutzt werden können. Auf diese Weise wird die Grundlage für das Entstehen neuer Hörfunkangebote geschaffen, die zur Vielfalt in NRW beitragen können. Nachrangig zur flächendeckenden Versorgung mit lokalem Hörfunk sollen die Frequenzen dabei vor allem einem landesweiten privaten Hörfunkprogramm zugutekommen. Es steht zu wünschen, dass ein solches zusätzliches Angebot mit den vorhandenen Übertragungskapazitäten zeitnah umgesetzt werden kann. Die Entscheidungshoheit über den sinnvollen Einsatz der Frequenzen liegt bei der LfM.

Für den digitalen Bereich, der noch Entwicklungspotentiale birgt, gilt nach wie vor zunächst der Vorrang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, um die funktionsgerechte Erfüllung seines gesetzlichen Auftrags sicherzustellen.

Um neben der Nutzung des UKW-Bereichs zugleich die digitale Verbreitung weiter zu fördern, erhält die LfM den Auftrag, nicht nur die Umstellung, sondern auch die Weiterentwicklung des digitalen Verbreitungswegs zu fördern.

5. Verbreitungsweg Kabel

Die Digitalisierung nimmt auch im Kabel zunehmenden Platz ein und eröffnet zusätzliche Nutzungsmöglichkeiten. Gleichwohl greifen in NRW noch deutlich mehr als 40 % der Kabelhaushalte weiterhin auf das analoge Signal zu. Der finale Ausstieg aus der analogen Welt im Kabel ist daher aus Sicht aller Beteiligten, d.h. der Nutzerinnen und Nutzer, der Inhalteanbieter wie auch der Kabelnetzbetreiber nicht auf schnellem Wege möglich. Es erfordert insofern einen Prozess, in dem die Interessen aller Beteiligten berücksichtigt werden und der vor allem Planbarkeit bietet. Das Gesetz flexibilisiert die bestehenden Regelungen und schafft die Grundlage für einen schrittweisen Umstieg in die ausschließlich digitale Übertragung. Kabelnetzbetreiber sind aufgerufen, ein Digitalisierungskonzept auszuarbeiten, welches auch bei der stufenweisen Reduzierung des Programmangebots den Anforderungen an die Vielfaltsicherung genügt. Das Konzept kann unter vorheriger Einbindung der Rundfunkveranstalter von der LfM für verbindlich erklärt werden.

Partizipation

Ein weiterer wesentlicher Aspekt der Novellierung des Landesmediengesetzes ist die Stärkung partizipativer Elemente. Die LfM hat in den letzten Jahren das Instrument der Medienversammlung neu aufleben lassen. Ihre Durchführung wird nunmehr im Gesetz als Aufgabe der LfM fest verankert und damit ihre Bedeutung hervorgehoben. Mindestens einmal jährlich sollen Mediennutzerinnen und Mediennutzer durch sie in den Diskurs über die Gestaltung der Mediengesellschaft eingebunden werden.

Darüber hinaus sind die Bürgermedien ein Element der Beteiligung und des Mitwirkens am öffentlichen Meinungsbildungsprozess. Sie sind zudem Teil der Medienvielfalt in NRW und ein wirksames Instrument der Förderung von Medienkompetenz. Auch in der zunehmend digitalen Welt, in der Plattformen und soziale Netzwerke neue Formen der Äußerung und Kommunikation in der Öffentlichkeit erlauben, nehmen sie weiter einen wichtigen Platz ein. Sie bieten die Möglichkeit der gezielten Förderung von Kompetenzen, leisten einen sozialgesellschaftlichen Beitrag und kanalisieren die Vielzahl der durch die vorhandenen Verbreitungswege verfügbaren Informationen. Sie sollen daher auch zukünftig gestärkt werden. Das Gesetz schafft insofern die Voraussetzung dafür, dass Bürgermedien sich als neue zusätzliche Plattform das Internet erschließen können. Beiträge können hier gebündelt, sendezeitunabhängig und nachhaltig angeboten werden. Das Gesetz stellt zudem neue Fördermöglichkeiten zur Verfügung und berücksichtigt die Bürgermedien in der Zusammensetzung der Medienkommission der LfM, indem sie einen eigenen Sitz in dem plural zusammengesetzten Gremium erhalten.

Transparenz

Die stärkere Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger setzt Wissen und Kenntnis voraus. Zu den inhaltlichen Schwerpunkten des Gesetzentwurfs gehört neben der Stärkung der Medienaufsicht daher auch die Verbesserung der Transparenz der Gremienarbeit bei der LfM. Insbesondere die Medienkommission wird verpflichtet, Prozesse transparenter und nach außen wahrnehmbarer zu gestalten. Hierzu gehören die grundsätzliche Öffentlichkeit ihrer Sitzungen sowie die Veröffentlichung und freie Zugänglichmachung wesentlicher Dokumente und Informationen über ihre Arbeit im Internet.

Stärkung der Medienaufsicht

Die genannten Ziele sind nur dann umsetzbar, wenn die Landesmedienanstalt und insbesondere die Medienkommission, d.h. die Einheit, die die pluralistisch gesicherte Medienaufsicht wahrnimmt, gestärkt wird. Zur Absicherung und Stärkung der Unabhängigkeit wie auch der Handlungsfähigkeit der Medienkommission der LfM wird dem Gremium zukünftig eine eigene budgetmäßige und personelle Ausstattung zugewiesen.

Im Sinne einer effektiven und effizienten Medienaufsicht wird zudem die Kompetenz zur Aufsicht über die Telemedien bei der LfM weiter zusammengeführt. Anders als in anderen Ländern, war diese bisher in NRW geteilt zwischen der Bezirksregierung Düsseldorf und der Landesmedienanstalt. Die Einheitlichkeit der Aufsicht soll nun für Synergien in der Aufgabenwahrnehmung sorgen.

Medienkonvergenz

Das neue Landesmediengesetz arbeitet eine Vielzahl einzelner Anpassungsbedarfe aus der Praxis auf. Diese sind überwiegend den nordrhein-westfälischen Besonderheiten geschuldet. Das Gesetz findet aber auch erste Antworten auf die Konvergenz der Medien und geht hierbei neue Wege. Dies gilt im Besonderen für die Implementierung der Anreizregulierung, für die Aufgaben der neu einzurichtenden Stiftung wie auch für die Übertragung der Bürgermedien in den digitalen Raum. Dies gilt aber auch für einen weiteren Aspekt, der konkret den Lokalfunk betrifft, in seiner Bedeutung aber darüber weit hinausgeht. Denn mit Blick auf die Verbreitung von Inhalten über unterschiedliche Übertragungswege werden im Gesetz erstmals Maßgaben zur Vielfaltsicherung für Inhalte unabhängig vom genutzten Medium getroffen. Das in NRW geltende Zwei-Säulen-Modell trennt die redaktionelle Hoheit über das Programm, die in der Hand der Veranstaltergemeinschaften liegt, von der ökonomischen Trägerschaft, die durch die meist durch Verlage als Mehrheitsgesellschafter geführten Betriebsgesellschaften wahrgenommen wird. Es dient der Vielfaltsicherung im monopolistisch strukturierten Lokalfunk. Die Lokalradios haben die Möglichkeit, ihre Inhalte auch im Internet zu verbreiten und damit die neuen Verbreitungs- und Rezeptionsmöglichkeiten zu nutzen. Werden Inhalte des Lokalradios im Internet als Live-Stream angeboten, bleibt dies Rundfunk im einfachgesetzlichen Sinn. Das Gesetz stellt nunmehr klar, dass die redaktionelle Verantwortung für das Programm auch im Bereich des Internets bei der Veranstaltergemeinschaft zu verbleiben hat, und geht insofern über die bisherigen Ansätze hinaus, als nunmehr auch begleitende Angebote diesem Vielfaltgebot unterworfen werden. Dies bedeutet nichts anderes, als dass sich die inhaltliche Verantwortlichkeit der Veranstaltergemeinschaft auch auf die Angebote erstreckt, mit denen der Live-Stream durch entsprechend dem Medium „Internet“ angepasste Angebote (in Schrift, Bild oder Wort) umrandet wird und hierdurch die Aufmerksamkeit der Zuhörerinnen und Zuhörer an sich zieht. Der Lokalfunk, der in Nordrhein-Westfalen einen besonderen Beitrag zur Vielfalt im lokalen und regionalen Raum leistet, soll hierdurch diesem Anspruch auf allen Verbreitungswegen gerecht werden.

Im Verfahren zur Entwicklung des vorliegenden Gesetzes hat sich die Landesregierung selbst die Grundsätze der Transparenz und größtmöglicher Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern zu Eigen gemacht. Als Grundlage für den Gesetzentwurf diente zunächst ein Arbeitsentwurf, der von Bürgerinnen und Bürgern im Frühjahr 2013 im Rahmen einer vierwöchigen Online-Konsultation kommentiert und bewertet werden konnte. Sicherlich kann eine Konsultation zwar viele, aber nicht alle Interessengruppen einbinden. Sie kann damit auch nicht die Interessen aller Bürgerinnen und Bürger ausgewogen wiedergeben. Die Konsultation hat wichtige Anregungen gegeben und gezeigt, dass der Themenkomplex Bürgermedien und auch die Sorge um die Vielfalt gerade in den lokalen und regionalen Medien große Wahrnehmbarkeit haben.

Die Eingaben im Rahmen der Konsultation und darüber hinaus eingegangene Stellungnahmen und Anregungen wurden ausgewertet und in die Erstellung des Gesetzentwurfs einbezogen. Die Stellungnahmen und Bewertungen sind auch weiterhin auf der Konsultationsseite (www.landesmediengesetz.nrw.de) einsehbar und über eine Open-Data-Schnittstelle downloadbar.

Wenn der Landtag den Entwurf billigt, sollte es möglich sein, dass das neue Landesmediengesetz bereits im Sommer dieses Jahres in Kraft tritt.

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