Medienordnung:

Für ein modernes Leitbild der Medienpolitik

von am 28.07.2014 in Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung

<h4>Medienordnung: </h4>Für ein modernes Leitbild der Medienpolitik
Christoph Keese, Executive Vice President, Axel Springer SE

Diskussion über eine digitale Medienordnung

28.07.14 Von Christoph Keese, Executive Vice President, Axel Springer SE

Die Medienpolitik der Bundesrepublik steht vor zahlreichen Herausforderungen. Sie muss Wege finden, der schnell voranschreitenden Konvergenz der Mediengattungen Rechnung zu tragen. Zu augenfällig sind die Widersprüche im heutigen System. Nur noch historisch zu begründen ist, warum verschiedene Angebote im Web unterschiedlich reguliert werden. Eine zukunftsfähige Medienordnung muss dem Anspruch genügen, plattformneutral zu wirken und gleichzeitig einen fairen Ausgleich zwischen Freiheit und Regulierung herzustellen.

Doch nach welchem Leitbild soll die Medienpolitik hierbei handeln? Ohne eine klar definierte Vorstellung vom Mediensektor der Zukunft wird sich keine konsistente, zielführende Handlungsweise ableiten lassen. Ein solches Leitbild lädt zu Missverständnisse ein. Bevor wir uns mit seinen Inhalten beschäftigen, müssen wir uns daher nach seiner Legitimität fragen. Ist es zulässig, dass der Staat Zielvorstellungen für einzelne Sektoren der Privatwirtschaft entwickelt? Oder handelt es sich dabei schon um unerwünschten, dirigistischen Interventionismus? Bei sachlichem Blick und auch bei der Anwendung strenger Maßstäbe an liberale Marktgestaltung sollten wir uns für die Zulässigkeit entscheiden. Politik hat nicht nur das Recht, sondern auch die Pflicht, solche Leitbilder zu entwickeln.

Ein Leitbild ist nichts anderes als das Formulieren von Antworten auf ein Bündel von Fragen: Wo wollen wir eigentlich hin? Welches Ziel steuern wir an? Welchen Entwicklungspfad halten wir für den besten? Wie erreichen steigern wir die Wohlfahrt der Gesellschaft? Politik schwebt nicht in verantwortungsleerem Raum. Sie schuldet Antwort denjenigen, die sie gewählt haben. Selbst wirtschaftsliberal denkende Politiker können nicht einfach in die Rolle des unbefangenen Weltbeobachters schlüpfen und sagen: „Wo Arbeitsplätze entstehen und Wohlstand erzeugt wird, ist mir egal. Ob nun hier bei uns oder woanders – freie Marktwirtschaft bedeutet, dass mir das ganz gleich zu sein hat.“ Genau das bedeutet freie Marktwirtschaft eben nicht. Funktionieren können Märkte nur, wenn Interessen formuliert und wahrgenommen werden. Die Politik ist Interessenswalterin ihrer jeweiligen Wählerschaft, vergleichbar mit einem Anwalt vor Gericht. Dort entsteht Gerechtigkeit auch nicht dadurch, dass Anwalt und Staatsanwalt aus einer objektiven Warte heraus versuchen, die Wahrheit zu ermitteln. Das wäre Parteienverrat. Diese Rolle kommt nur dem Richter zu. Anwalt und Staatsanwalt haben parteiisch zu sein. Ähnliches gilt für die Politik. Ausdruck findet das beispielsweise im Amtseid zahlreicher öffentlicher Ämter, deren Formel immer Bezug auf die Wählerschaft nimmt, genauer gesagt: die Bürgerschaft, also auch diejenigen mit einschließt, die für andere Parteien und Kandidaten gestimmt haben, sowie all diejenigen, die nicht gewählt haben oder nicht wählen durften.

Leitfrage allen politischen Handelns ist also: „Wie steigere ich die Wohlfahrt meiner Bürger und wende ich Schaden von ihnen ab?“ Diese Fragestellung birgt die Gefahr, in Protektionismus und Dirigismus abzugleiten. Deswegen ist es wichtig, sich die Trennlinie in Erinnerung zu rufen, die Grundlage unserer sozialen Marktwirtschaft geworden ist. Sie verläuft zwischen Form und Prozess.

Walter Eucken hat uns gelehrt, was darunter zu verstehen ist. Eine Form zu finden, ist staatliche Aufgabe, den Prozess festzulegen aber gerade nicht. Eucken schrieb: „Ob wenig oder mehr Staatstätigkeit – diese Frage geht am wesentlichen vorbei. Es handelt sich nicht um ein quantitatives, sondern um ein qualitatives Problem. Der Staat soll weder den Wirtschaftsprozess zu steuern versuchen, noch die Wirtschaft sich selbst überlassen: Staatliche Planung der Formen – ja; staatliche Planung und Lenkung des Wirtschaftsprozesses – nein. Den Unterschied von Form und Prozess erkennen und danach handeln, das ist wesentlich. Nur so kann das Ziel erreicht werden, dass nicht eine kleine Minderheit, sondern alle Bürger über den Preismechanismus die Wirtschaft lenken können. Die einzige Wirtschaftsordnung, in der dies möglich ist, ist die des ‚vollständigen Wettbewerbs‘. Sie ist nur realisierbar, wenn allen Marktteilnehmern die Möglichkeit genommen wird, die Spielregeln des Marktes zu verändern. Der Staat muss deshalb durch einen entsprechenden Rechtsrahmen die Marktform – das heißt die Spielregeln, in denen gewirtschaftet wird, – vorgeben.“

Nach Eucken war es somit mehr als legitim, Leitbilder zu definieren. Es ist auch Pflicht. Eucken war nicht nur Theoretiker, sondern auch Praktiker. In seiner eigenen politischen Tätigkeit trat er für bestimmte Leitbilder ein, beispielweise für hohen Beschäftigungsstand und soziale Sicherung gegen die Risiken von Arbeitslosigkeit, Krankheit und Unfällen. Uns sind diese Ziele inhaltlich sympathisch, wir müssen uns aber auch vor Augen führen, dass sie letztlich willkürlich gegriffen sind. Sie haben den Charakter von Arbeitshypothesen. Eucken hätte genau so gut weniger sympathische Ziele formulieren können, und man hätten ihm systematisch zu Beginn kaum widersprechen können. Doch nach einer Weile hätte sich gezeigt, ob das Leitbild sein Ziel erfüllt: Wohlstand zu mehren und Schaden abzuwenden. Ein Prozess der Falsifizierung hilft dabei, untaugliche Leitbilder abzulegen und taugliche zu entwickeln. Der Test an der Wirklichkeit macht klar, ob ein Leitbild der Gesellschaft hilft oder nicht. Bei Euckens Leitbildern hat sich zum Beispiel herausgestellt, dass sie die Volkswohlfahrt tatsächlich fördern: Freihandeln kombiniert mit sozialer Sicherung steigert die Wohlfahrt nachhaltiger als Protektionismus oder Manchester-Kapitalismus.

Worauf es ankommt, ist, solche Leitbilder in demokratischen Prozessen zu diskutieren. Um sie muss ein öffentlicher Diskurs geführt werden und zu beschließen haben es letztlich die demokratisch gewählten Institutionen.

Was bedeutet das für die Medienpolitik? Sie zeichnet sich derzeit durch die völlige Abwesenheit von Leitbildern aus. Niemand definiert, was eigentlich gewollt oder gewünscht ist. Gehandelt wird nach kurzfristigen Interessen, gefahren wird auf Sicht. Seit Jahren beschäftigt sich die Medienpolitik ausschließlich mit Detailfragen wie der Haushaltsgebühr der öffentlich-rechtlichen Sender, und die Rundfunkstaatsverträge befassen sich seit Ewigkeiten nur noch mit der nächsten Gebührenerhöhung und dem Ausweiten des Auftrags von ARD und ZDF. In fast schon absurder Weise unklar ist die Haltung der Politik zum privaten Sektor der Medienwirtschaft wie auch zum Internet. Es gibt keine Leitbilder. Niemand beantwortet die Frage: „Was sollen Medien in unserer Gesellschaft leisten?“

Agnostische Medienpolitik rächt sich schnell. Wo keine Ziele definiert sind, werden sie auch nicht erreicht. Laisser-faire führt eben nicht zum bestmöglichen Ergebnis. Dies fällt der hiesigen Medienpolitik aber nicht auf, da sie gar kein Ideal definiert hat und deswegen auch keine Abweichung von der Zielvorstellung ermitteln kann.

Wagen wir uns also daran, ein Leitbild zu formulieren. Es müsste ungefähr so lauten: „Europa braucht starke Medienunternehmen, die global in der Spitzenliga mitspielen können.“ Die positiven Effekte für Demokratie, Arbeitsplätze, Einkommen und Staatsfinanzierung sind besonders unter den Vorzeichen der Digitalwirtschaft evident.

Von einem solchen Ziel sind wir derzeit weit entfernt. Europäische Medienunternehmen sind in den internationalen Rankings allesamt immer weiter nach hinten gerückt. Europas Internetindustrie ist beklagenswert schwach. Bis auf wenige Ausnahmen können keine europäischen Unternehmen im globalen Wettbewerb mithalten. Die großen Erfolge der vergangenen zwei Jahrzehnte haben alle außerhalb Europas stattgefunden. Dass wir nicht ständig unter dem Phantomschmerz verpasster Chancen leiden, liegt daran, dass wir unser Ziel nie definiert haben und deswegen die Abweichungen nicht erkennen.

Es ist heikel, in diesem Zusammenhang von Airbus zu sprechen. Zu schnell weckt der Fall Airbus Konnotationen von Dirigismus und staatsgelenktem Unternehmertun. Nicht ganz zu Unrecht, denn bei der Gründung von Airbus – zunächst als Arbeitsgemeinschaft, dann als Firma – haben die beteiligten Staaten Deutschland, England, Frankreich und später Spanien sehr direkt in den Privatsektor eingegriffen. Das würden wir heute, rund 40 Jahre später, anders machen wollen. Studieren können wir an diesem Fall gleichwohl die Wirkmacht politischer Leitbilder. Am Anfang stand eine simple Idee: „Europa braucht eine global wettbewerbsfähige Luft- und Raumfahrtindustrie.“ Abgeleitet wurde diese Idee aus dem Wohlfahrtsgedanken. Umgesetzt wurde er nicht mit den Mitteln des Protektionismus – Behinderung von Boeing und Lockheed –, sondern durch die Erhöhung der eigenen Wettbewerbsfähigkeit. Das war weder Chauvinismus noch Anti-Amerikanismus, sondern gesundes Eigeninteresse. Eben kein Isolationismus nach kommunistischen Vorbild: „Wir wollen unsere eigenen Flugzeuge bauen.“ Sondern ein aufgeschlossener, wettbewerbsorientierter Pragmatismus: „Wir wollen gute Flugzeuge bauen und die Kunden, auch in Europa, sollen entscheiden, welche sie kaufen.“ Ohne diesen Leitgedanken wäre Airbus nicht zustande gekommen. Es hätte seine überragende Marktstellung nicht erreicht, die atemberaubenden Innovationen seiner Geschichte wären ausgeblieben, es würde heute keine 70.000 hoch bezahlten Arbeitsplätze bei Airbus geben, auch nicht Abertausende weitere Arbeitsplätze bei den Zulieferbetrieben, und keinen Umsatz von 33 Milliarden Euro mit dem entsprechenden Steuervolumen.

Gesetzliche Vorschriften hätten, wenn es das Leitbild nicht gegeben hätte, eine Fusion solchen Ausmaßes verhindert. Die damals existierenden europäischen Luft- und Raumfahrtunternehmen, die alle miteinander im Wettbewerb standen, zu einem Giganten dieses Ausmaßes zusammen zu schmieden, bedeutete ein völliges Neudenken von Kartellvorschiften und Marktdefinitionen. Malen wir uns vor dem Hintergrund der jüngsten deutschen und europäischen Kartellverfahren aus, wie die Gründung von Airbus heute verlaufen würde. Sie würde, soviel darf man wohl sagen, nicht stattfinden.

Bei einem Diskurs über das Leitbild der Medienpolitik dürfen wir den Blick aber nicht zu sehr auf das Kartellrecht verengen. Es würde Europa und den in Frage kommenden Unternehmen nicht viel bringen, miteinander zu verschmelzen. Jede Epoche bringt ihre eigenen Herausforderungen. Damals war die Fusion von Flugzeugbetrieben richtig. Heute müssen wir andere Antworten finden. Wir kennen sie noch nicht, haben aber vielleicht eine erste Ahnung davon, wie ihre Umrisse aussehen könnten. Es wird viel mit Innovationskraft, Wagemut, Technologieverständnis, Wagniskapital, Forschungsförderung, Gründermentalität, Experimentierfreude, gute Universitäten und risikofreudigen Unternehmen zu tun haben. Politik kann viel dazu beitragen, solche Faktoren zu fördern und zu stärken. Nicht Details soll sie regeln, nicht in die Unternehmerrolle soll sie schlüpfen, aber Rahmen kann sie setzen. Viel wird auch davon abhängen, fairen Wettbewerb zu ermöglichen. Der Google-Fall in Brüssel hat hierbei eine überragende Bedeutung. Wenn wir es Marktbeherrschern gestatten, ihre Quasi-Monopole in einem Markt durch Diskriminierung  von Wettbewerbern auf andere Märkte zu übertragen, dann verhindern wir damit die Entstehung europäischer Alternativen. Netzwerk-Märkte konvergieren automatisch zu Monopolen. Aus dem Wohlfahrtsgedanken folgt ganz unmittelbar, dass man Quasi-Monopolen untersagen muss, ihre Wettbewerber zu unterdrücken. Zu erörtern ist auch die Frage von Marktzuschnitten im Wettbewerbsrecht. Wenn wir weiter daran festhalten, kleinteilig abzugrenzen, digitale Märkte nicht mit einzubeziehen und viele Fälle auf nationaler Ebene entscheiden, dann schaffen wir damit selbst die Voraussetzungen für das Unterliegen im globalen Wettbewerb gegenüber Konkurrenten aus Märkten wie den USA und China, die schon qua Größe ihres Heimatmarktes einen Wettbewerbsvorteil genießen.

Die Folgen eines selbstbewussten Leitbilds bedürfen ausführlicher Debatte. Sie können hier nicht im Ansatz umrissen werden. Aufmachen sollten wir uns aber dazu, Sätze zu denken und auszusprechen wie: „Europa braucht starke Medienunternehmen, die global in der Spitzenliga mitspielen können.“ Und wenn wir diese Sätze proklamiert haben, sollten wir uns daran machen zu überlegen, wie wir diesem Ziel näher kommen können.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 8/2014 erstveröffentlicht.

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