Medienordnung:
„Keine Rundfunkregulierung durch den Bund“
Digitale Medienordnung: Länder werden auf Kompetenzen nicht verzichten
27.08.14 Interview mit Axel Wintermeyer (CDU), Staatsminister und Chef der Hessischen Staatskanzlei
Die Länder beraten gegenwärtig intensiv über die Themen und rechtlichen Voraussetzungen für eine digitale Medienordnung. In einer Bund-Länder-Kommission, die sich aller Voraussicht nach im Frühjahr nächsten Jahres konstituieren wird, soll eine Rahmenvereinbarung für wichtige Felder beschlossen werden. Dazu sollen Prof. Dr. Winfried Kluth, Martin Luther Universität in Halle, und Prof. Dr. Wolfgang Schulz, Hans Bredow-Institut, bis September für die Länder die verfassungs- und medienrechtlichen Konsequenzen eines Bund-Länder-Medienstaatsvertrages sondieren. Nach Auffassung von Axel Wintermeyer, Chef der Hessischen Staatskanzlei, wird man bei den Schnittstellen Medienaufsicht, Telekommunikationsrecht und Wettbewerbsrecht in der Bund-Länder-Kommission in der Mehrzahl der Fälle zu Verfahrensabsprachen unterhalb der staatsvertraglichen Ebene kommen können.
medienpolitik.net: Herr Wintermeyer, die Länder bereiten sich auf die gemeinsame Bund/Länderkommission vor, die gemäß Koalitionsvertrag eingesetzt werden soll, um eine digitale Medienordnung zu erarbeiten. Wo sehen Sie die Notwendigkeit einer besseren Koordinierung der Medien- und Netzpolitik?
Axel Wintermeyer: Die Länder haben im März dieses Jahres ein Gutachten in Auftrag gegeben, das einzelne Problemfelder identifizieren soll, bei denen eine bessere Abstimmung oder Synchronisierung je eigener Regelungszuständigkeiten zwischen Bund und Ländern sinnvoll sein könnte. Das Gutachten liegt in der Endfassung noch nicht vor, so dass ich mich mit einer abschließenden Aussage zu konkreten Koordinierungs-Notwendigkeiten einstweilen noch zurückhalten möchte. Inhaltlich geht es um unterschiedliche Themen, z.B. um Fragen medienpolitisch erwünschter Kooperationen, die kartellrechtliche Probleme aufwerfen (z.B. die gescheiterten Vorhaben „Germany’s Gold“ und „Amazonas“), um Fragen der Abgrenzung von Rundfunk und Telemedien, um Fragen der Plattformregulierung, der Sicherung von Signalintegrität, der Gewährleistung von kommunikativer Chancengleichheit bei Suchmaschinen oder bestimmter Aspekte der Netzneutralität, soweit sie die Offenheit des Internets als Element der Vielfaltssicherung betreffen.
medienpolitik.net: Benötigt man dazu einen Staatsvertrag oder sehen Sie auch andere Möglichkeiten einer verbindlichen Absprache mit dem Bund?
Axel Wintermeyer: Meine Prognose geht dahin, dass man bezüglich der im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD explizit benannten Schnittstellen Medienaufsicht, Telekommunikationsrecht und Wettbewerbsrecht in der geplanten Bund-Länder-Kommission in der Mehrzahl der Fälle zu Verfahrens-Absprachen unterhalb der staatsvertraglichen Ebene wird kommen können. Ob es im Lichte der grundgesetzlich vorgegebenen Gesetzgebungskompetenzen am Ende tatsächlich konstitutiver Regelungen bedarf, die einen Bund-Länder Staatsvertrag sinnvoll erscheinen lassen oder gar erforderlich machen, bleibt abzuwarten. Ich sehe dafür bisher keinen zwingenden Bedarf.
medienpolitik.net: Werden die Länder Kompetenzen für die digitale Medien- und Rundfunkordnung abgeben müssen?
Axel Wintermeyer: Seit dem 1. Fernseh-Urteil des Jahres 1961 entspricht es ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für die Veranstaltung von Rundfunksendungen den Ländern zusteht. Im ZDF-Urteil vom März dieses Jahres wurde darüber hinaus nochmals hervorgehoben, dass sich auch durch die Ausdifferenzierung und Vergrößerung des Angebots, die neuen Verbreitungsformen und -wege und die neuartigen programmbezogenen Dienstleistungen hieran nichts geändert hat. Das Grundgesetz kennt keine Ermächtigung des Landesgesetzgebers, im Rahmen seiner ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz nach Art. 30, 70 GG dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse zu übertragen oder „abzugeben“. Eine Gesetzgebungskompetenz des Bundes, inhaltliche, auf eine positive Ordnung des Rundfunks gerichtete Regelungen zu treffen, kann es im Bereich der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz der Länder deshalb nicht geben.
medienpolitik.net: Was müsste Ihrer Meinung nach der Kern einer digitalen Medienordnung sein?
Axel Wintermeyer: Führt man sich vor Augen, dass die Verbreitung von Fernsehen über Terrestrik, Satellit, Internet oder Kabel schon seit Jahren weitgehend digitalisiert erfolgt, stellt sich zunächst die Frage, was mit dem Begriff der „digitalen Medienordnung“ konkret gemeint sein soll. Deutet man den Begriff so, dass er sich auf die Konvergenz der Medien im Sinne eines Zusammenwachsens von Rundfunk und Internet-Funktionalitäten bezieht, so wären als Kernpunkte einer digitalen Medienordnung aus meiner Sicht folgende Aspekte zu nennen:
- Das Kardinalziel, eine funktionsfähige duale Rundfunkordnung zu erhalten und Meinungsvielfalt zu gewährleisten, besteht technologie-neutral. Dieses Ziel wird nicht dadurch obsolet, dass sich die technischen Möglichkeiten der Rundfunkverbreitung vervielfacht haben und die Mediennutzung inzwischen verstärkt auch via Internet erfolgt. Eines gesetzlichen Ordnungsrahmens für den Rundfunk, wie ihn das Bundesverfassungsgericht mit dem Begriff der erforderlichen „positiven Ordnung“ umreißt, wird es weiterhin bedürfen. Ein Axiom, dass die Vervielfältigung der Rundfunkverbreitungswege eine zwingende Deregulierung des rundfunkrechtlichen Regelungsrahmens nach sich ziehen muss, sehe ich nicht.
- Veränderte Mediennutzungsmöglichkeiten geben allerdings sehr wohl Anlass, sich über einzelne Facetten der bisherigen Regulierung, etwa die Dienste-Abgrenzung zwischen Rundfunk und Telemedien und die Aktualisierungsbedürftigkeit der Plattformregulierung (z.B. hinsichtlich der Aspekte Auffindbarkeit von Programmen, Signal-Integrität, diskriminierungsfreier Zugang zu Distributionswegen, Netzneutralität etc.) Gedanken zu machen. Auch hinsichtlich spezifisch internet-bezogener Aspekte wie etwa der Suchmaschinen stellen sich Fragen der Sicherung kommunikativer Chancengerechtigkeit. Schließlich wird auch das fernseh-zentrierte aber auch heute schon crossmedial ausgerichtete Medienkonzentrationsrecht auf seine Tauglichkeit zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht in einer digitalisierten Welt in den Blick zu nehmen sein.
medienpolitik.net: Wie kann die Medienvielfalt auch in der Internet-Welt gesichert werden?
Axel Wintermeyer: Im Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD werden der Erhalt eines „offenen und freien Internets, die Sicherung von Teilhabe, Meinungsvielfalt, Innovation und fairer Wettbewerb“ zu Recht als zentrale Ziele einer Digitalen Agenda adressiert. Kern- Voraussetzung für die Erreichung dieser Ziele ist die Sicherung von Netzneutralität. Es gilt, ein „Zwei-Klassen-Internet“ nach Maßgabe wirtschaftlicher Leistungskraft des Dienste-Nachfragers zu verhindern. Netzneutralität ist als Regulierungsziel im Telekommunikationsgesetz des Bundes bereits verankert; aus Sicht der Länder besteht hinsichtlich der gesetzlichen Regelung allerdings noch Optimierungspotential. Eine nähere Ausformung der Netzneutralität auf europäischer Ebene steht gleichfalls noch aus. Wichtig wird sein, die Netzneutralität so zu definieren, dass nicht eine Vielzahl sog. managed services, – das sind Dienste, die eine bevorzugte Behandlung im Internet erfahren – zu einer Aushöhlung des eigentlichen Grundprinzips der Netzneutralität führen.
medienpolitik.net: Vielfach wird behauptet, das Internet an sich schafft bereits die Medienvielfalt, hier müsse der Staat nicht regulierend eingreifen. Teilen Sie diese Auffassung?
Axel Wintermeyer: Aktuelle Mediennutzungs-Studien belegen, dass in der Bundesrepublik Deutschland bezogen auf die Gesamtbevölkerung nach wie vor das Fernsehen das Leitmedium der Informationsbeschaffung bildet. Das Internet gewinnt zwar rasant an Bedeutung, führt bisher aber nicht zu einer Substituierung der Rundfunknutzung, sondern zu einer Ergänzung der Informationsmöglichkeiten. Ein offenes Internet birgt zweifellos einen hohen Mehrwert für die öffentliche Kommunikation.
Betrachtet man die Online-Nutzungsmöglichkeiten des Internets indessen isoliert, so weisen manche Medienwissenschaftler schon heute darauf hin, dass die Internet-Technologie trotz der gewaltigen Angebots- und Anbietervielfalt mit der Möglichkeit, sich Informationen nach eigener Präferenz zusammenzustellen, tendenziell die Gefahr berge, dass mit der Ausblendung nicht präferierter Meinungen eine Verengung des öffentlichen Meinungsbildungsprozesses stattfinde. Chancen und Risiken des Internets wird man insoweit insgesamt differenziert zu betrachten haben. Dass das bloße Vorhandensein des Internets die Rundfunk-Regulierung entbehrlich machen könnte, sehe ich nicht.
medienpolitik.net: Müssen Inhalte im Internet ebenso stark reguliert werden wie es z.B. beim Rundfunk üblich ist?
Axel Wintermeyer: Die rundfunkrechtliche Regulierung findet ihren Grund in der besonderen Aktualität, Suggestivkraft und Breitenwirkung des Rundfunks, die auch durch das Aufkommen des Internets nicht obsolet geworden ist. Via Internet verbreiteter Rundfunk bleibt Rundfunk und ist deshalb weiterhin der rundfunkrechtlichen Regulierung unterworfen. Die weit überwiegende Mehrzahl der Internet-Inhalte sind demgegenüber als Telemedien i.S.d. § 54 RStV einzustufen und unterliegen schon nach geltendem Recht wegen ihrer im Vergleich zum Rundfunk geringeren Meinungsbildungsrelevanz einer geringeren Regulierungsdichte. So ist z.B. anders als beim klassischen Rundfunk hier das einzelne Angebot nicht zur Wahrung eines Mindestmaßes an Ausgewogenheit verpflichtet; der Gesetzgeber geht vielmehr davon aus, dass die Ausgewogenheit durch das Gesamtbild der unterschiedlichen Meinungen hergestellt wird.
medienpolitik.net: Medienkonzerne wie Google verfügen über eine starke Marktmacht. Inwieweit bedeutet diese Marktmacht auch eine Bedrohung für die Meinungsvielfalt?
Axel Wintermeyer: Angesichts einer in den letzten Jahren exponentiell gestiegenen Zahl an Internet-Angeboten kommt Suchmaschinen-Betreibern – allen voran Google mit seinem über 90 {4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} liegenden Marktanteil in Deutschland – inzwischen eine überragend wichtige Gate-Keeper-Funktion zu. Es liegt auf der Hand, dass über das Ranking eines Angebots auf die Auffindbarkeit von Inhalten im Internet mittelbar erheblicher Einfluss genommen werden kann. Die Frage, ob und gegebenenfalls welcher Handlungsbedarf hier für die Mediengesetzgebung erwächst, wird die Länder in naher Zukunft sicher intensiv beschäftigen. Patentrezepte oder konsensfähige Handlungs- oder Lösungsvorschläge – ich nenne hier z.B. die Forderung nach Offenlegung der Such-Algorithmen – gibt es bisher noch nicht; hier wäre nach meiner Einschätzung im Übrigen auch eine Regelung auf europäischer Ebene im Rahmen der Novellierung der AVMD-Richtlinie in Erwägung zu ziehen. In jedem Fall wird die Politik nicht tatenlos zusehen, wie unkontrollierbare Internetmonopole entstehen. Selbst in der europäischen Rechtsprechung bewegt sich etwas. Ich erinnere nur an das kürzlich implantierte „Recht auf Vergessen“.
medienpolitik.net: Muss eine digitale Medienordnung die etablierten Medien wie etwa die Zeitungsverlage oder TV-Sender besonders schützen?
Axel Wintermeyer: Die Handlungsoptionen der Länder zur Sicherung der Rundfunkfreiheit und des Instituts „Freie Presse“ sind verfassungsrechtlich determiniert. Möglichkeiten, etablierte deutsche Rundfunkveranstalter oder die etablierte deutsche Presse gegenüber anderen im Internet verfügbaren Angeboten zu privilegieren, sehe ich aus verfassungsrechtlichen wie auch aus europarechtlichen Gründen nicht.
Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 9/2014 erstveröffentlicht.
