Medienpolitik:

Die Freiheit der Medien gehört zu unserem Wertekanon

von am 18.08.2014 in Archiv, Medienordnung, Medienpolitik

<h4>Medienpolitik: </h4>Die Freiheit der Medien gehört zu unserem Wertekanon
Prof. Dr. Bernd Holznagel, Direktor des ITM, Universität Münster

Messbarkeit von Medienfreiheit und Medienvielfalt

18.08.14 Von Prof. Dr. Bernd Holznagel, Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM) der Universität Münster

Der renommierte Historiker Heinrich August Winkler beschreibt in einem aktuellen Beitrag in der FAZ verschiedene Krisen des europäischen Einigungsprozesses.[1] Neben der Eurokrise und der „Legitimationskrise“ für das Projekt Europa sieht er eine Gefährdung der Demokratie in mehreren Mitgliedstaaten. In einigen osteuropäischen Ländern, wie zum Beispiel Ungarn, Rumänien oder Bulgarien, sei in den letzten Jahren ein besorgniserregender Abbau demokratischer Gepflogenheiten und Standards festzustellen.

Insbesondere die staatliche Einflussnahme auf das Mediensystem habe in erschreckendem Maße zugenommen. Die Spitzenpositionen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk und bei den Aufsichtsbehörden für den kommerziellen Rundfunk werden (wieder) mit regierungsnahen Personen besetzt. Mächtige Industriemagnaten, die den regierungstragenden Parteien nahestehen, erwerben bedeutende Anteile an Verlagen und TV-Anbietern. Auf diese Weise gelingt es ihnen, die Agenda der national diskutierten Themen zu beeinflussen. Dies birgt wiederum die Gefahr abnehmender medialer Kontrolle von Exekutive und Legislative. Internetangebote können hier selten ein Gegengewicht bilden, da die dort versammelten Öffentlichkeiten zu klein und thematisch zersplittert sind. Das Ausmaß dieser Bedrohung für den Zusammenhalt in Europa wird von Winkler ähnlich hoch eingeschätzt, wie dies bei der Finanzkrise inzwischen breit diskutiert wird.

Winkler macht damit auf das sogenannte „Kopenhagen-Dilemma“ aufmerksam, über das in der EU seit Jahren diskutiert wird. Bei den Kopenhagener Kriterien, die am 22. Juni 1993 vom Europäischen Rat beschlossen worden, handelt es sich um grundlegende Anforderungen, die Beitrittskandidaten erfüllen müssen, wenn sie Mitglied in der EU werden wollen. Hierzu zählen, wie es jetzt in dem 2009 in Kraft getretenen Lissaboner Vertrag heißt, „die Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtsstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenrechte einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören. Diese Werte sind allen Mitgliedstaaten in einer Gesellschaft gemeinsam, die sich durch Pluralismus, Nichtdiskriminierung, Toleranz, Gerechtigkeit, Solidarität und die Gleichheit von Frauen und Männern auszeichnet“. Medienfreiheit und Medienpluralismus gehören zu diesem Kopenhagener Wertekanon. Derzeit mangelt es aber an Sicherungsmechanismen zur Einhaltung dieser Anforderungen, sobald der Beitritt vollzogen ist.

Die Diskussion um das ungarische Mediengesetz von 2010 hat offenbart, dass es schwierig ist, das Ausmaß von Medienfreiheit und Medienpluralismus zu messen und zu bewerten.[2] So stellte sich u.a. die Frage, wie viele Staatsvertreter in die Aufsichtsorgane des öffentlich-rechtlichen und kommerziellen Rundfunks entsendet werden dürfen. Wird in die Rundfunkfreiheit übermäßig eingegriffen, wenn allein einem regierungskritischen Veranstalter eine besondere Steuer auf seine Werbeeinnahmen auferlegt wird? Wie ist es zu bewerten, wenn Internetangebote einer ex-ante-Genehmigungs- oder Registrierungspflicht unterworfen werden?

Rechtliche Standards für eine pluralistische Medienordnung sind in den letzten Jahren insbesondere vom Europarat entwickelt worden. Der Europäischen Menschenrechtskonvention kommt hier eine zentrale Bedeutung zu, da die dort verankerten Grundrechte als „allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts“ sind (Art. 6 Abs. 3 EUV). Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte bemüht sich in ständiger Rechtsprechung darum, die Rechte von Journalisten zu stärken. Da sie die Aufgabe von „public watchdogs“ wahrnehmen, müssten ihre Informanten vor staatlichen Zugriffen geschützt werden.[3] Eine Durchsuchung von Redaktionsräumen ist nur eingeschränkt möglich. Journalisten dürfen nicht bestraft werden, wenn sie sich kritisch über Personen oder Zustände in der Gesellschaft äußern.[4] Der Ehrschutz und die Meinungsfreiheit müssen sorgfältig balanciert werden.[5]

Der Gerichtshof begreift die Medienfreiheiten aber nicht nur als Abwehrrechte gegenüber dem Staat. Vielmehr sei der Staat aufgerufen, Vorkehrungen zum Schutz von Medienfreiheit und Medienpluralismus zu treffen. So sind Medienvertreter vor Gewalt durch Dritte zu schützen, damit sie ungehindert arbeiten können.[6] Weitreichend sind die Handlungspflichten im Bereich der audiovisuellen Medien. In der Manolo Entscheidung aus dem Jahre 2009 werden öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter dazu angehalten, ausgewogene, unabhängige und unparteiische Nachrichtensendungen zu verbreiten.[7] Ausdrücklich erkennt der Gerichtshof eine Reihe von Leitlinien an, die der Ministerrat des Europarats für die Ausgestaltung der Medienordnung aufgestellt hat. In der Resolution über die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus dem Jahre 1994[8] werden die Staaten verpflichtet, die editoriale und institutionelle Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten. Insbesondere soll es Ernennungsverfahren für das Leitungs- und Aufsichtspersonal geben, die das Risiko politischer und sonstiger Einflussnahme reduzieren.

Vorgaben für den kommerziellen Rundfunk lassen sich insbesondere in der Resolution 1636 (2008)[9] des Europarates finden. Der Rundfunkgesetzgeber muss hiernach wirksame Vorkehrungen gegen den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung und gegen die Entstehung von Monopolen treffen. Die Besitz- und Einflussverhältnisse sollen für die Mediennutzer transparent sein.

Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat frühzeitig anerkannt, dass die Public-Watchdog-Funktion von Journalisten auch im Internet wahrgenommen werden kann. Da das Grundrecht auf Meinungsfreiheit im Sinne von Art. 10 Abs. 1 EMRK anders als Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG nicht nach Medienarten differenziert, werden die für die traditionellen Medien entwickelten Grundsätze wie z.B. der Informanten- und Quellenschutz auf das Internet ausgedehnt. Offen ist noch, ob es wegen der Eigenarten des Internets wie der Rolle der Access Providers, der Verbreitung anonymer Kommunikation oder den Schwierigkeiten bei der Rechtsdurchsetzung, besonderer Vorkehrungen bedarf. In der im April 2014 vom Europarat verabschiedeten Empfehlung zu den Grundrechten für Internetnutzer[10] finden sich nur allgemeine Grundsätze, die einen weiten Gestaltungsspielraum für die nationalen Gesetzgeber eröffnen. Immerhin wird festgeschrieben, dass Beschränkungen der Internetkommunikation nur auf gesetzlicher Grundlage und unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsprinzips zulässig sind. Das Recht auf Zugang zum Internet wird als eine wichtige Voraussetzung der freien Meinungsäußerung gekennzeichnet,. Eine Kappung des Internetanschlusses gegen den Willen des Nutzers darf nur erfolgen, wenn dies gerichtlich angeordnet wird. Dies richtet sich gegen Bestrebungen, nach einer gewissen Anzahl von Verstößen gegen das Urheberrecht automatisch den Internetzugang zu sperren. Der Europarat mahnt zudem an, die Internetversorgung in ländlichen Regionen zu verbessern. Hierdurch soll die umfassende Teilhabe am demokratischen Willensbildungsprozess gewährleistet werden.

Es ist bemerkungswert, in welchem Umfang in Europa die Vorstellungen von Meinungsfreiheit und Meinungspluralismus konkretisiert sind. Dies bedeutet natürlich nicht, dass damit alle in einem Konfliktfall auftretenden Wertungsprobleme gelöst wären. Ein gefundener gemeinsamer Wertekanon muss immer auf die Besonderheiten des Einzelfalls angewandt werden. Darüber hinaus sind unterschiedliche nationale Traditionen zu berücksichtigen. Das Bundesverfassungsgericht hat kürzlich für die Bundesrepublik befunden, dass die „Staatsbank“ in den Gremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter nicht mehr als 30 Prozent der Mitglieder ausmachen dürfe.[11] In anderen Staaten kann dieser Maßstab für Staatsferne aber zu eng oder auch zu weit sein. Auch die Fragen nach einer ex-ante Genehmigung von Internetdiensten oder der Besteuerung von Werbeeinnahmen lässt sich nicht pauschal beantworten.

Es ist daher der Vorschlag zu unterstützen, dass die Einhaltung der Kopenhagener Kriterien durch die Agentur der Europäischen Union für Grundrechte oder durch eine neu zu errichtende „Kopenhagen Kommission“ überprüft werden sollte.[12] Das Gremium sollte auf Antrag der Europäischen Kommission oder einiger Mitgliedstaaten tätig werden können. Noch ungeklärt ist, welche Sanktionen bei einem gravierenden Verstoß gegen die Kriterien ergriffen werden können. Art. 7 EUV, der hierfür u.a. die Suspendierung von (Stimm)Rechten des betroffenen Mitgliedstaates vorsieht, ist in der Praxis nicht hinreichend flexibel handhabbar. Hier ist nach angemessenen Lösungen zu suchen.


[1]  Heinrich August Winkler, Was wir aus der deutschen Geschichte lernen könnten. FAZ vom 26.6.2014, abrufbar unter: http://www.faz.net/aktuell/feuilleton/debatten/die-zukunft-der-vergangenheit-was-wir-aus-der-deutschen-geschichte-lernen-koennten-13010248.html

[2]   Siehe zu diesem Thema auch den Kurzbericht zum Workshop „Messbarkeit von Meinungsvielfalt in Presse und Rundfunk“, abrufbar unter http://www.uni-muenster.de/Jura.tkr/oer/articles/2014/07/07/messbarkeit-von-meinungsvielfalt-in-presse-und-rundfunk/.

[3]   EGMR, Urt. v. 27.11.2007 – Nr. 20477/05, Rn. 65 –  Tillack/Belgien.

[4]   EGMR, Urt. v. 23.04.1992, Nr. 11798/85, Rn. 46 – Castells/ Spanien.

[5]   EGMR, Urt. v. 23.5.1991, Nr. 11662/85, Rn. 59 – Oberschlick/ Österreich.

[6]    EGMR, Urt. v. 14.09.2010, Nr. 2668/07, Rn. 137 – Dink/Türkei.

[7]    EGMR, Urt. v. 17.09.2009, Nr. 13936/02, Rn. 101 – Manole u.a./ Moldawien.

[8]    Wiedergegeben in EGMR, Urt. v. 17.09.2009, Nr. 13936/02, Rn. 51 – Manole u.a./ Moldawien.

[9]     Parlamentarische Versammlung des Europarats, Indicators for media in a democracy, Resolution 1636 (2008).

[10]    Ministerkomitee des Europarats, Recommendation CM/Rec (2014) 6 on a Guide to human rights for Internet users.

[11]    BVerfG, 1 BvF 1/11 vom 25.3.2014, Rn. 69 – ZDF.

[12]    Vgl. hierzu Entwurf einer Entschließung des Europäischen Parlaments über die Lage der Grundrechte: Standards und Praktiken in Ungarn, 2012/2130(INI), A7-0229/2013, Rn. 69.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 8/2014 erstveröffentlicht.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen