Infrastruktur:

Netzausbau in China: Herausforderung ohne Königsweg

von am 19.11.2014 in Archiv, Infrastruktur

<h4>Infrastruktur: </h4>Netzausbau in China: Herausforderung ohne Königsweg
Dr. Thomas Hart, Politik- und Strategieberater in Peking, Senior Advisor der Chinese Academy for Telecommunications Research am MIIT (CATR)

Chinas Breitbandpolitik

19.11.14 Von Dr. Thomas Hart, Politik- und Strategieberater in Peking, VR China

Die reinen Zahlen hinter der Entwicklung von Chinas Telekommunikationsmärkten dürfen auf Beobachter atemberaubend wirken. Das Land hat bereits heute die weltgrößte Schar an Internet-Nutzern, deutlich über 600 Millionen. Es gibt etwa 1,2 Milliarden registrierte Mobilfunknutzer, 400 Millionen davon nutzen 3G.

Wie oft, wenn es um China geht, darf man sich von großen Zahlen nicht blenden lassen. Chinas Kommunikationsinfrastruktur ist alles andere als vorbildlich. Mitte 2014 verfügten lediglich 200 Millionen Chinesen über Zugang zu Breitband-Anschlüssen, was lediglich 30 Millionen mehr sind als zwei Jahre zuvor. Die Breitband-Durchdringung liegt damit bei nicht einmal 13%, gegenüber dem Durchschnitt der entwickelten Nationen von 25,7%. Vor allem die ländliche Versorgung mit Breitband-Internet liest sich noch als die eines Entwicklungslandes: fast 50% der Bevölkerung leben außerhalb der zunehmend infrastrukturell gut ausgestatteten Metropolen – und dort auf dem Land verfügen lediglich etwas über 6% der Bevölkerung über Breitband. Die Zahl der Nutzer von Festnetz-Breitbandzugängen ist insgesamt sogar rückläufig, da die Kunden infolge des langsamen Ausbaus außerhalb der Ballungszentren auf mobile Zugänge ausweichen.

Bandbreiten hinken internationalem Vergleich hinterher

Verfügbare Bandbreiten und Verbindungsgeschwindigkeiten hinken im internationalen Vergleich hinterher. Die Angaben schwanken ja nach Quelle für Mitte 2013 zwischen 1,8 Mbps und 2,9 Mbps – in jedem Fall kein Vergleich zu den 14,2 Mbps Süd-Koreas oder auch nur den 7,4 Mbps, die Forbes für die USA ermittelte.

Preise deutlich über internationalen Standards, irreführende Angaben zu verfügbaren Geschwindigkeiten, regelmäßige Netzausfälle und stagnierender Netzausbau vor allem im Festnetz bereiten der Führung in Peking Kopfschmerzen. Im jüngsten Global Information Technlogy Report des World Economic Forum rutschte China im Vergleich zum Vorjahr um sieben Plätze auf Rang 58 ab – der Bericht sieht in diesen Defiziten eine Bedrohung für Chinas Wachstumsmodell insgesamt.

Manch ein regulierungstheoretisch logischer Schritt steht China nicht zur Verfügung. Nachdem Telekommunikationsnetze aus Sicht der Regierung immer kritische Infrastruktur sind, kommen sowohl Privatisierung als auch umfassende Deregulierung nicht in Frage. Stattdessen gibt es einen arrangierten Wettbewerb zwischen den drei staatseigenen Betrieben China Mobile, China Telecom und China Unicom. Politisch gesteuert wird dieses Konstrukt durch nationale Strategie- und Zielpapiere nicht unähnlich den Digitalen Agenden und nationalen Breitbandplänen, an denen sich die EU-Mitglieder orientieren. Die “Förderung der Konstruktion einer breitbandigen, kompatiblen, sicheren und allgegenwärtigen nationalen Informationsinfrastruktur”ist Bestandteil des zwölften chinesischen Fünfjahresplans zur wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung. 2012 wurde dazu vom Staatsrat auch eine dezidierte “Breitbandstrategie China” initiiert. Publiziert im August 2013, betont die „Strategie“ die strategisch überragende Bedeutung einer hochwertigen Breitbandinfrastruktur und formuliert ambitionierte Ziele: Bis Ende 2013 sollten 40% der Haushalte mit Festnetz-Breitband versorgt werden (das Ziel wurde knapp verfehlt), und 25 % der Bevölkerung Zugang zu 3G oder 4G Mobilfverbindungen haben (knapp erfüllt). Bis 2015 sollen sich diese Werte auf 50% (Festnetz) bzw. 32,5% (Mobil) erhöhen. 2020 schließlich sollen alle chinesischen Nutzer über wenigstens 12Mbps (auf dem Land) verfügen, in den Städten über wenigstens 50Mbps. Dazu sollen über 100 Millionen Fiber-to-the-Home-Anschlüsse bereitgestellt werden. Als nachgelagerte Ziele sollen der internet-basierte Konsum angekurbelt werden und bis Ende 2015 jährlich um wenigstens 30 Prozent wachsen (auf dann 2,4 Billionen RMB); der Gesamtwert der durch IT unterstützen Industriezweige soll um 1,2 Billionen RMB wachsen.

Umsetzung des Ausbaus kostet 250 Mrd. Euro

An Plänen und Zielen fehlt es also mittlerweile nicht mehr. Unklar ist weiterhin, wie diese Ziele zu realisieren, vor allem zu finanzieren sind. Das MIIT schätzt, dass die Umsetzung der in der „Strategie“ formulierten Ziele Investionen in Höhe von 2 Billionen RMB (mehr als 250 Mrd. Euro) erfordert. Ob dies aus den Kassen der Netzbetreiber, der Gesellschaft insgesamt, oder einer Mischung von beiden kommen soll, bleibt offen. Der zuständige Vize-Minister ließ allerdings durchblicken, dass eine „Optimierung der Aufsicht über die Netzbetreiber“ Kern der Strategie sein würde. Um verschiedene Modelle zu testen, wurden zunächst 39 Städte ausgewählt, um als Modellstädte neue Formen des Netzausbaus zu entwickeln und zu testen. Dabei geht es auch um das Experimentieren mit der Öffnung des Netzausbaus für privatwirtschaftliche Investoren – ein Schritt, der im MIIT als unabdingbare Voraussetzung für die Finanzierung des Netzausbaus gesehen wird.

Dass es sich bei den betroffenen Unternehmen um staatseigene Betriebe handelt, bringt für die Umsetzung der Versorgungsziele kaum einen Vorteil. Die industriepolitischen Entscheidungsträger im MIIT haben keine Weisungsbefugnis gegenüber den Unternehmen. Diese unterstehen fiskalisch einer anderen Behörde, mit durchaus eigenständigen Zielvorstellungen und wenig Interesse an schrumpfenden Unternehmensgewinnen infolge strafferen Wettewerbs. MIIT tritt gegenüber den Unternehmen allein als Regulierer auf, und muss sich mit einem unzureichenden Sortiment an Regulierungsinstrumenten begnügen, da das seit fast 20 Jahren diskutierte Telekommunikationsgesetz noch immer zwischen den Entscheidungsgremien festhängt.

Gesteuert wird entsprechend mit Ermunterungen, glegentlichen finanziellen Anreizen, und regelmäßigen Rügen: etwa im Oktober 2013, als China Telecom und China Unicom öffentlich und zum wiederholten Mal aufgefordert wurden, ihr duopolistisches Gebahren und die Kollusion bei den Breitbandanschlüssen zu beenden. Zu diesem Zeitpunkt hatte der dritte Akteur, China Mobile, noch immer keine Lizenz zum Anbieten von Internetanschlüssen. Bei der letzten großen Reform der Mäkte 2008 waren die drei heute aktiven Gruppen mit der Perspektive etabliert worden, starke Akteure in allen drei Hauptsegmenten Festnetztelefonie, Mobilfunk und Internetverbindungen gegeneinander in Konkurrenz zu stellen. China Mobile wartete allerdings jahrelang vergeblich auf die entsprechende Genehmigung.

China Mobil ist weltweitgrößter Anbieter von Mobilfunkdiensten

Aufgrund seiner extremen Größe und Finanzstärke ist China Mobile eine Vielzweckwaffe für die Industriepolitiker des MIIT. Der weltweit größte Anbieter von Mobilfunkdiensten mit über 760 Millionen Kunden erwirtschaftete im ersten Halbjahr 2013 über 63 Milliarden RMB (8 Mrd. Euro) an Nettogewinnen. Das Unternehmen kann auch kostspielige Experimente oder nationale Prestigeprojekte überstehen. Ende 2013 machte sich das MIIT wieder zunutze: Der Druck auf die Regierung durch die in der „Breitbandstrategie“ formulierten Ziele stieg, der Geduldsfaden mit China Unicom und China Telecom wurde zunehmend dünn, und China Mobile sah sich im Zentrum von gleich zwei grundsätzlichen Reformmaßnahmen: zunächst wurde das Unternehmen in das Projekt der Vereinigung aller regionalen TV-Kabelnetzanbieter zu einem nationalen Anbieter integriert, um dort einen Akteur mit Telekommunikationskompetenz für die geplanten Breitband-Dienste vertreten zu haben. Fast gleichzeitig erhielt China Mobile dann auch selbst endlich die Lizenz, Festnetz-Breitbandzugänge anzubieten. Nachdem das Unternehmen jahrelang in den Startlöchern stand, unter anderem schon seit 2012 ein 100-Gbps-Glasfaser-Backbone-Netz betrieb und erheblich in FttH-„Pilotprojekte“ investiert hatte, konnte es sofort nach Erhalt der Lizenz Endkundenanschlüsse zu deutlich niedrigeren Preisen als die etablierte Konkurrenz anbieten. Mit China Mobile als Breitband-Anbieter und China Cable als künftiger Kabelanbieter mit Breitband-Lizenz verdoppelte wird sich die Zahl der Anbieter mittelfristig verdoppeln.

Aufbau eines 4G-Mobilnetzes

Ein wichtiger Baustein in Chinas Breitband-Strategie ist das 4G-Mobilnetz. Dienste sind seit Anfang des Jahres 2014 verfgügbar, sie gelten als unabdingbar für die Versorgung der Nutzer in der Fläche. Das MIIT kündigte an, dass bis Ende 2014 in mehr als 300 Städten kommerzielle 4G-Angebote verfügbar sein würden, und schätzte die Nutzerzahl bis dahin auf mehr als 30 Millionen. Die Zahl ist vergleichsweise niedrig, da die Lizenzvergabe gestaffelt und für zwei der drei Anbieter verzögert wurde. Alle drei Unternehmen erhielten zunächst Lizenzen zum Betrieb von Netzen nach dem von China mitentwickelten TD-LTE-Standard. Wie schon bei den 3G-Lizenzen war auch die 4G-Lizenzvergabe stark von politischen Überlegungen geprägt. Zwar kündigte das MIIT an, auch den international besser etablierten FDD-LTE-Standard mit seinen schon gut entwickelten

Wertschöpfungsketten und Gerätefamilien lizenzieren zu werden. China Mobile erhielt jedoch einige Monate Vorsprung, seine Netze auszubauen und Kunden für den heimischen Standard zu gewinnen, den das Unternehmen selbst gemeinsam mit Huawei, ZTE, Datang Telecom, Qualcomm und anderen entwickelt hatte.

China Mobile hat auch großes Interesse an rascher Ausweitung seiner Nutzerbasis, denn die in 3G-Netzen verwendete TD-SCDMA-Technologie gilt als schlecht ausgereifter und nur politisch motivierter Kundenschreck, der in den Jahren seit Lizenzvergabe trotz Wechselhürden wie fehlender Rufnummernmitnahme zahlreiche Kunden vor allem zum Hauptkonkurrent China Unicom hat fliehen lassen. China Mobile kam entsprechend sofort mit Endkundenangeboten auf den Markt, und kündigte an, möglichst preiswerte Endgeräte im Bereich um 1000 RMB (130 Euro) anzubieten,um die Wechselhürden möglichst niedrig zu halten.

Gleichzeitig mit der 4G-Vergabe wurde angekündigt, den Wettbewerb in den Mobilfunknetzen durch die Zulassung virtueller Anbieter (MVNOs) zu stärken. Die Lizenzbedingungen sind allerdings restriktiv: Lediglich inländische (chinesische) Unternehmen sind qualifizert, Kapazitäten von den drei Netzbetreibern zu kaufen und zu eigenen Endkundenpaketen zu schnüren. Die Lizenznehmer dürfen zudem explizit nicht selbst in Netzinfrastruktur investieren. Schließlich und am gravierendsten: die MVNOs sind vertraglich an einen bestimmten Netzbetreiber gebunden, flexibler Marktein- und  -austritt wie in den westlichen Wettbewerbsmärkten wird es nicht geben.

Es deutet sich an, dass sich die europäische Enttäuschung über das Versagen des rein marktgetriebenen Netzausbaus mit der chinesischen Abkehr von rein staatlich finanzierter und gesteuerter Infrastruktur gut vertragen wird. Beide extremen Formen der Infrastrukturentwicklung haben sich angesichts der hohen notwendigen Investitionen als untauglich erwiesen. Im Ringen zwischen industriepolitischen Philosophien und den Interessen potenter Akteure in den Arenen der Politik und der Märkte entstehen gute Gelegenheiten für Dialog  und Erfahrungsaustausch. Netzausbau ist schon heute eine Herausforderung ohne Königsweg, aber mit zahlreichen interessanten Experimenten sowohl in Europa als auch in China. Längst wird auch unter der Überschrift „5G“ weltweit an den Standards der nächsten Generation gearbeitet, und es gilt, sich nicht nur mit den technologischen Herausforderungen zu befassen, sondern auch bereits heute in globalen Foren zu diskutieren, welche Partnerschaften und welche Investitionsmodelle sich hierbei als zukunftsfest erweisen werden.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 11/2014 erstveröffentlicht.

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