Öffentlich-rechtlicher Rundfunk:

Programmvielfalt und Filmförderung

von am 04.12.2014 in Archiv, Filmwirtschaft

<h4>Öffentlich-rechtlicher Rundfunk: </h4>Programmvielfalt und Filmförderung
Peter Weber, Justitiar des ZDF

Eine Vielfalt in der Produzentenlandschaft ist vorhanden und muss nicht erst hergestellt werden

04.12.14 Von Peter Weber, Justitiar des ZDF

Das ZDF steht für eine partnerschaftliche Zusammenarbeit mit den Produzenten. Wir engagieren uns in diesem Bereich am stärksten, mit über € 500 Mio. p.a. sind wir einer der größten Einzelauftraggeber der Auftragsproduzenten. Mehr als 2/3 dieser Aufträge werden dabei mit Firmen verwirklicht, die nicht mit dem ZDF verbunden sind. Maßgeblich für die Auftragsvergabe sind Qualität und Erfolg. Tochterunternehmen werden dabei weder bevorzugt noch benachteiligt. Dies wird im Übrigen von Gremien, Rechnungsprüfern und Rechnungshöfen überwacht und ist nach dem Brüsseler Beihilfekompromiss auch unabdingbar. Insgesamt werden im Auftragsproduktionsbereich ca. 500 Firmen beschäftigt. Auch in Zeiten der Wirtschaftskrise, in denen Private ihr Engagement massiv reduziert haben, blieb das ZDF ein verlässlicher Partner. Sie werden sagen, dank Rundfunkbeiträgen, ja, aber deswegen sollten wir dieses System auch nicht mit neuen, rechtlich fragwürdigen Forderungen gefährden!

Terms of Trade und Protokollnotiz zum 12. RÄndStV

Die sogenannten Terms of Trade wurden vom ZDF in den letzten Jahren kontinuierlich fortentwickelt. Die Eckpunkte der vertraglichen Zusammenarbeit bei ZDF-Auftragsproduktionen zwischen ZDF und der Allianz Deutscher Produzenten wurden im Juli 2013 auf vollfinanzierte Entertainment-Produktionen erweitert. Gleichzeitig wurden die bestehenden Terms of Trade mit einer Laufzeit bis zum 31.5.2015 fortgeschrieben. Eine Vereinbarung über angemessene Vertragsbedingungen wurde weiterhin auch für den Bereich der Dokumentationen abgeschlossen. Die Eckpunkte enthalten die Vertragsbedingungen und regeln die Aufteilung der Verwertungsrechte. Sie gelten für vollfinanzierte Auftragsproduktionen des ZDF im fiktionalen Bereich, einschließlich Doku-Drama und fast allen vollfinanzierten Entertainment Produktionen, mit Ausnahme von Talkshows. Die Vereinbarungen werden vom ZDF generell und unabhängig davon angewendet, ob der jeweilige Produzent Mitglied bei der Allianz Deutscher Produzenten ist. Verbesserungen der Vertragsbedingungen in den letzten Jahren betreffen den Ausbau der Erlösbeteiligungen, verstärkte Nutzungen von Produktionsvorbereitungsverträgen, die Anerkennung bestimmter zusätzlicher Berufsbilder in der Kalkulation, Bürgschaftsfreistellungen und die Verbesserung von Zahlungszielen. Weitere Beteiligungen wie beispielsweise bei der Verwertung von Video-on-Demand-Rechten wurden angeboten.

Neben den vereinbarten vertraglichen Rahmenbedingungen für Auftragsproduktionen hat das ZDF ein neues Abkommen über die Erhöhung der Transparenz bei der Auftragsvergabe abgeschlossen. Damit wird die angemessene Beteiligung von Produktionsfirmen am Wettbewerb um Programme verbessert, der inhaltliche Qualitätsstandard optimiert und den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit im Umgang mit Beitragsmitteln entsprochen. Format-Wettbewerben, wie das jährliche TV-Lab von ZDFneo, oder Ideenwettbewerbe für Unterhaltungssendungen stehen beispielhaft für die Transparenz bei der Auftragsvergabe.

Die getroffenen Vereinbarungen wurden zwischenzeitlich auch umgesetzt. Das ZDF veröffentlicht auf seiner Unternehmensseite im Internet  Basisinformationen zur Beschreibung benötigter Programmgenres und Konzeptionen aktueller Weberwerbssituationen. In jährlichen Briefings wird das ZDF interessierte Produzenten zu vorgenannten Fragen informieren. Das ZDF gewährleistet auf seinen Unternehmensseiten und durch spezielle Informationen der Produzentenverbände eine transparente Darstellung von Ansprechpartnern und Redaktionen für verschiedene Programmarten. Das Informationsportal des ZDF gibt einen Überblick über abgeschlossene Projekte und Informationen zu den Inhalten. Auf Verlangen des Auftragsproduzenten gibt das ZDF innerhalb von zwölf Wochen Auskunft über die Realisierung eingereichter Projekte. Das ZDF veröffentlicht jährlich Daten über die Programmvolumina in Geld und Menge nach Genres und Produktionsarten. Es sei jedem empfohlen, die entsprechenden Unternehmensseiten auf der ZDF-Webpage zu besuchen. Zusätzlich wurde ein Verhaltenskodex zwischen Produzenten und ZDF abgeschlossen, der auch Antikorruptionsregeln umfasst.

Stand der Vereinbarungen

Diese Vereinbarungen sind relativ neu und datieren zum Teil erst Ende 2013. Sie konnten damit jedenfalls teilweise ihre Wirkung noch gar nicht entfalten. Zusätzlich sind Evaluierungen vereinbart, die im Jahre 2015 beginnen werden. Eine Novellierung der Vereinbarungen zu Kino-Koproduktionen befindet sich in der Endphase der Verhandlungen. Auch hier werden weitere Verbesserungen der Vertragsbedingungen für den Produzenten realisiert werden.

Weitergehende Forderungen der Produzentenverbände: Das Lizenzmodell

Das ZDF wird fortlaufend mit zusätzlichen Forderungen der unterschiedlichen Interessenverbände der Film-und Fernsehwirtschaft konfrontiert. So strebt die Allianz Deutscher Produzenten einen Paradigmenwechsel bei der Auftragsproduktion an. Die Vertragsbedingungen für die Auftragsproduktionen sollen durch die Einführung eines Lizenzmodells strukturell grundlegend geändert werden. Dabei wird beabsichtigt, dem auftraggebenden Sender nur räumlich, zeitlich und inhaltlich begrenzte Rechte einzuräumen. Verwertungserlöse sollen geteilt werden, wobei die Verwertungsrechte beim Produzenten verbleiben sollen. Das ZDF hat hierzu erste Gespräche mit der Allianz Deutscher Produzenten und regionalen Filmverbänden, zuletzt vergangene Woche beispielsweise mit dem Produzentenverband NRW geführt. Dabei wurde verdeutlicht, dass man sich einem solchen Vertragsmodell als eine Möglichkeit unterschiedlicher Vertragsgestaltungen neben der Vollfinanzierung einer Produktion nicht verweigern wird. Allerdings können sich die vom ZDF zu zahlenden Preise in einem Lizenzmodell nicht an den Herstellungskosten zuzüglich Unkosten und Gewinnaufschlag orientieren. Vielmehr muss das ZDF bei zeitlich und inhaltlich beschränktem Erwerb von Nutzungsrechten eine wirtschaftliche Bewertung der konkret eingeräumten Sende- und Onlinerechte anhand von Marktpreisen vornehmen. Ein Lizenzpreis für solche Teilrechte  kann dann aber nur unterhalb der Herstellungskosten liegen. Das führt notwendigerweise weg von einer Vollfinanzierung von Auftragsproduktionen. Damit müsste der Auftragsproduzent nach diesen Modellen wesentlich stärker unternehmerisch auftreten und selbst investieren. Risiken der Verwertbarkeit der Produktion bleiben damit teilweise bei ihm selbst. Dies würde aber zu einer weiteren Konzentration des Produzentenmarktes führen, da nur große, kapitalstarke und oft konzerngebundene Produzenten einen entsprechenden Vertrieb aufbauen können und zur Mitfinanzierung von Auftragsproduktionen in der Lage sind. Entsprechende Entwicklungen können am Beispiel des englischen Produzentenmarktes abgelesen werden. Entstandene Finanzierungslücken sind dort insbesondere von amerikanischen Majors dazu genutzt worden, unabhängige Produzenten aufzukaufen und damit die Verwertungsketten zu kontrollieren. Die Zahl der sogenannten „True Indies“, d. h. Produzenten die nicht zu einer Unternehmensgruppe gehören, hat in England mit Einführung der dortigen Terms of Trade drastisch abgenommen. Ich kann mir nicht vorstellen, dass eine solche Entwicklung für Deutschland gewünscht wird.

Rechtliche Rahmenbedingungen, das Gutachten von Herrn Prof. Eifert:

Das im Auftrag des Bundeslandes Berlin erstellte Gutachten von Herrn Professor Eifert thematisiert unter verfassungsrechtlichen, rundfunkrechtlichen, finanzverfassungsrechtlichen und europarechtlichen Aspekten die Möglichkeit einer finanziellen Förderung von Produzenten aus dem Rundfunkbeitrag. Dabei wird der Prüfung kein konkretes Modell zugrunde gelegt. Die Notwendigkeit gesetzlicher Maßnahmen zur weiteren Förderung eines vielfältigen Programmangebots wird nicht untersucht, sondern vorausgesetzt, ohne die diesbezügliche Situation auf dem deutschen Produzentenmarkt zu analysieren oder diese Handlungsnotwendigkeiten näher zu begründen. Es fehlt damit bisher an rechtstatsächlichen Erhebungen, die die Erforderlichkeit gesetzgeberischen Handelns im Sinne einer Belastung des Rundfunkbeitragszahlers mit zusätzlichen Finanzierungsaufgaben belegen. Soweit mit diesen Forderungen nach gesetzlichem Handeln Lizenzmodelle wie vorstehend beschrieben, begünstigt werden sollen, führt dies, wie dargelegt, zu einer Konzentration der Auftragsproduzentenlandschaft zu Lasten kleinerer Produktionsfirmen. Entsprechende Forderungen würden sich damit gerade nicht vielfaltsfördernd auswirken. Nur am Rande sei bemerkt, dass einige der sogenannten unabhängigen Produzenten große Produktionsfirmen sind, die teilweise ihren Sitz im Ausland haben und dort ihre Steuern abführen.

1. a.     Programmhoheit der Rundfunkanstalt

Modelle einer unmittelbaren Förderung unabhängiger Produzenten aus dem Rundfunkbeitrag würden in die ungeteilte Programmautonomie der Rundfunkanstalten eingreifen und wären bereits unter diesem Aspekt zu hinterfragen. Hierzu stellten unlängst Herr Professor Hain und Thomas Wierny in einem Aufsatz zur Filmförderung vor dem Hintergrund der Programmautonomie folgendes fest: „Die vom Wortlaut her weit gefasste Ermächtigung für derartige Zweckbestimmungen (§ 40 Abs. 3 S. 2 RStV) hinsichtlich der Verausgabung von immerhin den Landesrundfunkanstalten zustehenden Mitteln (§ 40 Abs. 3 S. 1 RStV) ist – nicht zuletzt wegen der durch sie betroffenen Programmautonomie der Anstalten, die den Kern ihrer subjektiven Berechtigungen ausmacht – restriktiv auszulegen. Die primäre Verfolgung ökonomischer und/oder kultureller Zwecke des Landes ohne hinreichende Rückbindung an den spezifischen Programmauftrag der jeweiligen Anstalt und ohne Nutzungseffekte, die vor allem dieser Anstalt zugutekommen, ist verfassungsrechtlich unzulässig.“ (Hain/Wierny, Filmförderung, K&R, 7/8/2013, S. 452)

Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass die aus § 40 RStV i. V. m. § 10 RFinStV entnommenen Film-Fördermittel systemwidrig bisher allein den Landesrundfunkanstalten als Förderbetrag in der Filmförderung zugewiesen werden. Sie müssten jedenfalls anteilig entsprechend der Systematik des Rundfunkbeitrags auch dem ZDF zugerechnet werden.

1. b.     Finanzverfassungsrechtliche Rahmenbedingungen

In finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht darf das System des Rundfunkbeitrages nicht überstrapaziert werden. Auch wenn von den Landesverfassungsgerichten in Bayern und Rheinland-Pfalz in zwei grundlegenden Entscheidungen aus dem Jahr 2014 der Rundfunkbeitrag in seiner verfassungsrechtlichen Begründung abgesichert worden ist, wird aus diesen Entscheidungen doch gleichzeitig deutlich, dass es eines Konnexes zwischen dem Vorteil der Beitragspflichtigen und einer Produzentenförderung bedürfe, der wenn überhaupt, nur mit erheblichem Begründungsaufwand herzustellen wäre. Vielmehr könnte je nach Ausgestaltung zusätzlicher Förderungsmodelle argumentiert werden, dass es sich in Wahrheit um eine Wirtschaftsförderung handele, für die zum einen die Gesetzgebungskompetenz der Länder nicht gegeben wäre, die zum anderen aber die Gefahr begründen könnte, dass der Rundfunkbeitrag als Steuer einzustufen wäre. Die erfolgreichen Anstrengungen der Länder bei der Einführung des Rundfunkbeitrages dürfen durch solche Modelle nicht gefährdet werden.

So hebt Prof. Eifert selbst in seinem Gutachten in finanzverfassungsrechtlicher Hinsicht die Tatsache hervor, dass eine Förderung von Produktionen unabhängiger Produzenten nur in dem Umfang als zulässig erachtet wird, als marktgerechte Vergütungen nicht überschritten werden. Dies bestätigt unsere Auffassung, dass eine Vollfinanzierung von Produktionen einschließlich von Aufschlägen für Handlungskosten und Gewinn mit einer Rechteeinschränkung im Rahmen von Lizenzmodellen unvereinbar wäre.

1. c.     Beihilferechtliche Rahmenbedingungen

Weiterhin sind beihilferechtliche Vorgaben zu beachten. Die Förderung von Produzenten aus Mitteln des Rundfunkbeitrages stellt im Verhältnis zu diesen einen Beihilfetatbestand dar, jedenfalls sofern er durch die Förderung mehr Geld oder Rechte als marktüblich erhält. Gleiches gilt, wenn ARD und ZDF nach bestimmten Vorgaben Mittel an Produzenten vergeben sollen, ohne dafür nach Marktbedingungen Produktionen und die Rechte daran zu erhalten. Dabei wäre eine Förderung nur deutscher Produzenten ohnehin beihilfenrechtlich unzulässig. Auch ist fraglich, ob eine unmittelbare Förderung von Produzenten aus dem Rundfunkbeitrag als sogenannte Altbeihilfe lediglich der Überwachung durch die EU-Kommission unterläge. Denn bislang stand der Rundfunkbeitrag bzw. die Rundfunkgebühr für die unmittelbare Produzentenförderung nicht zur Verfügung. Es könnte sich daher um eine strukturell so bedeutende Umgestaltung der Beihilfemaßnahme „Rundfunkbeitrag“ handeln, dass das betreffende Element als Neubeihilfe einzuordnen wäre. Dies hätte weitgehende Konsequenzen und würde eine Notifizierung bei der EU-Kommission voraussetzen.

Verhältnismäßigkeit weiterer gesetzlicher Maßnahmen

Schließlich müssten weitere gesetzgeberischer Maßnahmen dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügen, das heißt erforderlich, geeignet, verhältnismäßig im engeren Sinne sein. Mangels konkreter Gesetzesmodelle kann hierzu derzeit nicht abschließend Stellung genommen werden. Aber schon die Erforderlichkeit ist, wie dargelegt, mangels Begründung eines Vielfaltsdefizits nicht gegeben. Selbstverständlich wird das ZDF auch in der Zukunft die Gespräche mit den Produzentenverbänden fortsetzen und bestehende Vereinbarungen evaluieren. Allerdings können dabei die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen für Auftragsproduktionen auch angesichts der politischen Zielsetzung einer möglichst weitgehenden Beitragsstabilität nicht beliebig verschoben werden. Notwendigkeiten für ein gesetzliches Einschreiten sind vor diesem Hintergrund nicht erkennbar.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 12/2014 erstveröffentlicht.

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