Plattformen und Aggregatoren:

Das Ende des Anfangs?

von am 12.02.2015 in Archiv, Plattformen und Aggregatoren

<h4>Plattformen und Aggregatoren: </h4>Das Ende des Anfangs?
Dr. Andrea Huber, Geschäftsführerin ANGA Verband Deutscher Kabelnetzbetreiber e.V.

Kabelnetzbetreiber fordern Reduzierung der Plattformregulierung

11.02.15 Von Dr. Andrea Huber, ANGA-Geschäftsführerin

2015 könnte ein spannendes Jahr für die Medienregulierung werden. Bund und Länder haben sich im Dezember 2014 darauf geeinigt, eine gemeinsame Steuerungsgruppe einzusetzen, um eine der Medienkonvergenz angemessene Medienordnung zu schaffen. Nach langem Warten ist damit der erste im Koalitionsvertrag vereinbarte Schritt getan.
Themen gibt es genug: Aus Sicht der Kabelnetzbetreiber sind vor allem zwei Themenkomplexe zu nennen, deren Diskussion erforderlich bleibt. Das sind zum einen die Anpassung der Plattformregulierung an die Wettbewerbsentwicklung und zum anderen die Behandlung von Schnittstellen zwischen Telekommunikations- und Medienrecht.

These 1: Das Paradigma der Knappheit verliert an Bedeutung

Audiovisuelle Medien – also klassisches Fernsehen und sonstige Telemedien – werden sowohl über die etablierten Verbreitungswege DVB-C/S/T als auch über das offene Internet verbreitet. Die Möglichkeit, „over the top“ (OTT) an Endkunden heranzutreten, nutzen nicht nur traditionelle Sendeunternehmen (z.B. in Form von Mediatheken), sondern auch neue nationale, europäische und sonstige internationale Anbieter. Diese Vermehrung von Inhalten, die Endnutzer heute empfangen bzw. abrufen können, ist zu begrüßen. Der Zuwachs an Inhalten und Verbreitungs- bzw. Empfangswegen steigert den Wettbewerb zwischen den Anbietern, was sich für die Endkunden positiv bei Produkt- und Preisgestaltung auswirkt.

Auch die Kabelnetzbetreiber entwickeln ihre Angebote weiter: Neben lineare Fernsehinhalte und eigene Abrufdienste tritt der Zugang zu App-basierten OTT-Angeboten auf den Portalen der Kabelnetzbetreiber. Auch Apps beispielsweise aus dem Social-Media-Bereich erweitern das Angebotsportfolio der Kabelunternehmen und verbessern das Erlebnis für den Kunden.

Durch die Vervielfältigung der Zugangswege von Content zum Endkunden ändert sich ein wichtiges Paradigma der Regulierung: Die Knappheit der Übertragungsfrequenzen als Herausforderung für die Sicherung von Meinungsvielfalt und Meinungsbildungsrelevanz verliert an Bedeutung. Daran schließt sich die Frage an, wie die Regulierung auf diese Entwicklung reagieren sollte – einer der wesentlichen Punkte bei der Weiterentwicklung der Plattformregulierung.

Gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleisten

Aus dieser Entwicklung folgt, dass bestehende Regelungen darauf überprüft werden müssen, ob sie in der aktuellen Form noch benötigt werden bzw. ob eine Gefährdung für die Sicherung der Angebotsvielfalt infolge der veränderten Marktsituation überhaupt noch besteht. Da die ursprüngliche Ratio der Rundfunkregulierung, nämlich die Sicherung medialer Angebots- und Meinungsvielfalt trotz knapper Übertragungsressourcen, aufgrund der Vervielfältigung der Plattformen zunehmend in den Hintergrund rückt, sollte eine Regulierung nur noch dann eingreifen, wenn Missbrauchspotenzial bei einzelnen Marktteilnehmern besteht. Berücksichtigt werden müssen hier nicht nur die traditionellen Player, sondern auch die neu in den Markt eingetretenen Anbieter. Dies betrifft Gerätehersteller ebenso wie die Anbieter von Internet- und mobilen Portalen. Ein Level Playing Field setzt voraus, dass für vergleichbare Inhalte bzw. Dienste auch die gleichen Regeln gelten müssen – und zwar unabhängig von der zugrundeliegenden Technologie.

Zur Schaffung gleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen den verschiedenen Akteuren sollte die Plattformregulierung perspektivisch zurückgeführt werden:

  • Da Übertragungsressourcen nicht mehr knapp sind, ist eine spezifische Zugangsregulierung für Sender und Inhalteanbieter nicht mehr erforderlich. Vielmehr sollte der Grundsatz der Vertragsfreiheit gelten bzw. eine generelle Befreiung von den heute bestehenden Restriktionen bei der Vermarktung von Programmen.
  • Zur Förderung des Wettbewerbs sollte eine Must-Offer-Verpflichtung für Premiuminhalte eingeführt werden. Sendeunternehmen, die über Premiuminhalte verfügen, dürfen ihre Machtposition nicht ausnutzen und mittels Exklusivvereinbarungen einzelnen Netzbetreibern eine bessere Stellung verschaffen.
  • Wenn der Mediengesetzgeber über diese Grundsätze hinaus bestimmte Angebote wegen eines besonderen Public Value z.B. mit einem Must-Carry-Status privilegieren will, sind entsprechende Kompensationsmechanismen zugunsten der Netzbetreiber festzuschreiben. Entsprechendes gilt für sonstige Anreizmechanismen, bei denen ebenfalls die Auswirkungen auf die Grundrechte der in Anspruch genommenen Dritten abzuwägen und auszugleichen sind.
  • Schließlich dürfte statt einer ex-ante Kontrolle eine ex-post Missbrauchsaufsicht in der gewachsenen Medienwelt ausreichen, um die Ziele der Medien- und Meinungsvielfalt zu sichern.

Eine Deregulierung erscheint letztlich auch deshalb angeraten, weil sich internationale Anbieter von Endgeräten und Online-Plattformen infolge des bei internationalen Sachverhalten oft anzutreffenden Vollzugsdefizits faktisch einer Regulierung leicht entziehen können. Die hierdurch entstehenden Wettbewerbsverzerrungen gilt es insbesondere im Interesse der Endkunden zu vermeiden.

These 2: Wertschöpfung in den Netzen muss möglich bleiben

Während die Debatte um den künftigen Regulierungsrahmen im Mediensektor zunächst eher unter dem Begriff „Connected TV“ geführt wurde, spielen mittlerweile auch zunächst fernsehfremd wirkende Aspekte eine Rolle. Zunehmend werden Mediendistribution und Vielfaltssicherung im Zusammenhang mit der Netzneutralität debattiert. Die Landesmedienanstalten erblicken neuerdings bei sich den Auftrag, die Übertragung von Fernsehinhalten über das Internet vor möglichen störenden Einflüssen zu schützen. Dahinter steht wiederum das alte Paradigma einer besonderen, weil auf einer Situation der Knappheit beruhenden Schutzwürdigkeit von Inhalteanbietern. Dieses Paradigma ist, wie bereits dargestellt, überholt. Die Diskussion macht vielmehr deutlich, wo die eigentliche Herausforderung im regulatorischen Bereich liegt: Die Konvergenz der Medien verschiebt die Macht- und Marktverhältnisse zwischen den Beteiligten. Regelungsbereiche, die bis vor kurzem sauber voneinander zu trennen waren, überlappen sich. Die Debatte über die Netzneutralität macht deutlich, wie eng die Regelungsgegenstände des Telekommunikations- und des Medienrechts mittlerweile verzahnt sind, soweit die Infrastrukturen betroffen sind. Vor diesem Hintergrund ist es umso wichtiger, dass die neue Bund-Länder-Kommission den geltenden Regulierungsrahmen ganzheitlich auf seine Tauglichkeit betrachtet.

Der Mediengesetzgeber muss sich fragen lassen, wie die Netze finanziert werden sollen, über die das immer wachsende Datenvolumen der Inhalte verbreitet wird. Um dem wachsenden Bandbreitenbedarf Rechnung zu tragen, müssen die Netzbetreiber in den kommenden Jahren weiterhin und in noch höherem Maße als bisher in den Ausbau der Netze investieren. Der Mediengesetzgeber muss das gesamtgesellschaftliche Interesse an möglichst flächendeckenden Hochgeschwindigkeitsnetzen berücksichtigen und mit den Interessen der Vielfaltssicherung in Einklang bringen. Es ist nicht nachvollziehbar, warum die Netzbetreiber alleine für Erhalt und Ausbau der Netze aufkommen sollen, während die Geschäftsmodelle von Sendern oder großen OTT-Unternehmen auf eben diesen Netzen florieren. Hier besteht die Chance, neue Produkte und Geschäftsmodelle zu entwickeln, die eine faire Verteilung der Wertschöpfung sicherstellen könnten. Wie neue Erlösquellen in der Netznutzung konkret aussehen könnten, ist heute weitgehend offen; Volumentarife sind eine denkbare Möglichkeit. Modelle für darüber hinausgehende Vereinbarungen der Netzbetreiber mit Nutzern oder Inhalteanbietern über qualitätsgesicherte Dienste haben sich bisher noch nicht etabliert. Inwieweit hierdurch Gefahren für die Netzneutralität entstehen könnten, ist ebenfalls vollkommen offen. Vor diesem Hintergrund besteht kein Bedarf für den Erlass bindender Regelungen vor dem Abschluss der Arbeit der Bund-Länder-Kommission. Sofern der Gesetzgeber überhaupt eine Regulierung der Netzneutralität für notwendig erachtet, sollte jedenfalls auch für die absehbare Zukunft die Entwicklung neuer Produkte und Geschäftsmodelle möglich bleiben, aus denen die Nutzer wählen können.

Ein weiterer wichtiger Aspekt im Zusammenhang mit der Wertschöpfung in den Netzen ist die Frage zusätzlicher Belastungen der Netzbetreiber. In diesem Jahr wird die Debatte zur Novellierung des Filmförderungsgesetzes Fahrt aufnehmen und voraussichtlich zu Forderungen nach einer stärkeren Inanspruchnahme der Internet-Zugangsanbieter führen. Eine Erweiterung der Abgabepflicht auf TK-Unternehmen in ihrer generellen Funktion als „Transportdienstleister“ wäre allerdings systemfremd: Das Filmförderungssystem in Deutschland beruht auf dem Gedanken, dass die Marktakteure, die Filme vermarkten und somit auf eine kontinuierliche Versorgung mit neuen Filmwerken angewiesen sind, zur finanziellen Förderung des deutschen Films beitragen. Dies ist bei TK-Unternehmen, die Netze betreiben und ihren Kunden Netzzugang gewähren, nicht der Fall. Soweit TK-Unternehmen auch Filme vermarkten, wie dies bei Kabelnetzbetreibern und IPTV-Anbietern im Zusammenhang mit Video-on-Demand oder Pay TV-Angeboten der Fall ist, leisten sie bereits heute Abgaben. Den Transport von Filmdateien über das offene Internet vermarktet aber nicht der TK-Anbieter, sondern der Inhalteanbieter, der den Film zum Abruf bereithält.

Fazit

Medienregulierung sollte zum Ziel haben, Endkunden das vielfältigste und beste Angebot zu ermöglichen. Dafür braucht es wirksamen Wettbewerb, der voraussetzt, dass die Interessen der Akteure auf Anbieter- und Netzbetreiberseite in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden.

Die Bund-Länder-Kommission hat eine spannende und herausfordernde Aufgabe, die, wie Carsten Brosda in Heft 1 der promedia richtig gesagt hat, das Bohren dicker Bretter erfordert. Jetzt ist zu hoffen, dass Bund und Länder zügig die Mitglieder der Steuerungsgruppe benennen, damit diese ihre Arbeit beginnen und die wichtige inhaltliche Diskussion aufnehmen kann.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 2/2015 erstveröffentlicht.

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