Medienpolitik:

„Medienregulierung aus einem Guss ist möglich“

von am 25.03.2015 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Interviews, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung, Rundfunk

<h4>Medienpolitik:</h4>„Medienregulierung aus einem Guss ist möglich“
Dr. Bernhard Rohleder, Hauptgeschäftsführer des BITKOM

Bitkom fordert abgestufte Regulierung und mehr empirischen Belege für einen Regelungsbedarf

25.03.15 Interview mit Dr. Bernhard Rohleder, Hauptgeschäftsführer des Bitkom

Der Bitkom erwartet von den Verhandlungen des Bundes und der Länder über eine neue Medienordnung, dass es Interessen von Infrastruktur- oder Plattformanbietern besser Rechnung trägt. „Anpassungsbedarf“, so Dr. Bernhard Rohleder, Hauptgeschäftsführer des Bitkom,besteht vor allem in Bezug auf die Reform der Plattformregulierung und die technologieneutrale Ausgestaltung des Urheberrechts.“ Ein neuer Regulierungsrahmen für Medien solle sich, fordert Rohleder in einem medienpolitik.net-Gespräch, daher auf die Formulierung von konvergenten Regulierungszielen, die Bereitstellung von Förderungsinstrumenten und eine ex-post-Missbrauchsaufsicht nachweislich markt- und meinungskritischer Angebote fokussieren.

medienpolitik.net: Herr Rohleder, die Länder bereiten sich auf die gemeinsame Bund/Länderkommission vor, um eine digitale Medienordnung zu erarbeiten. In welchen Bereichen ist das vor allem erforderlich?

Dr. Bernhard Rohleder: Die derzeitige Medien- und Kommunikationsordnung berücksichtigt die aktuellen Technologie- und Marktentwicklungen in einer konvergenten Medienwelt nicht mehr ausreichend. Sie wird außerdem durch verschiedene Rechtsgebiete erfasst, welche unterschiedliche Regulierungsziele verfolgen und dafür unterschiedliche Instrumente einsetzen. Der Rundfunk unterliegt in seiner Doppelfunktion als Wirtschafts- und Kulturgut nicht rein ökonomischen Mechanismen. Da das geltende Medienrecht auf den Schutz der Meinungsvielfalt fokussiert, trägt es den schutzwürdigen Interessen von Infrastruktur- oder Plattformanbietern nicht hinreichend Rechnung. Dabei sollten Investitionsleistungen in Übertragungsnetze und Plattformen besser gewürdigt werden. Ein kohärenter Regelungsrahmen und eine bessere Abstimmung der betroffenen Gesetze wären insbesondere notwendig an den Schnittstellen von zwischen Telekommunikationsgesetz, Urheberrecht und Rundfunkstaatsvertrag. Anpassungsbedarf besteht vor allem in Bezug auf die Reform der Plattformregulierung und die technologieneutrale Ausgestaltung des Urheberrechts.

medienpolitik.net: Zu welche Nachteilen und Konflikten für die Wirtschaft hat die bisherige uneinheitliche Behandlung von netzpolitischen Themen zwischen Bund und Ländern geführt?

Dr. Bernhard Rohleder: Die unterschiedliche Zielausrichtung der Regulierungssysteme wird an der Schnittstelle zwischen Medien und Infrastrukturen besonders deutlich. Ein aktuelles Beispiel ist die Weigerung öffentlich-rechtlicher Programmveranstalter, weiter Einspeiseentgelte an die Kabelnetzbetreiber zu zahlen. Darin offenbart sich kein simpler „Streit ums Geld“ zwischen, sondern ein medienordnungsrechtliches Problem der Unausgewogenheit der wechselseitigen Rechte und Pflichten. Während das TKG auf die Förderung von Wettbewerb, Wachstum und Innovation auf dem Telekommunikationsmarkt angelegt ist, soll der Rundfunkstaatsvertrag im audiovisuellen Bereich die Medienvielfalt sichern. Ein anderes Beispiel ist die Freigabe von Rundfunkfrequenzen für den Mobilfunk, die aufgrund der Digitalisierung nicht mehr gebraucht werden. Die Abstimmung zwischen Bund und Ländern über die Freigabe der 700-Mhz-Frequenzen hat sich sehr zäh gestaltet. Eine Einigung über die Frequenzumwidmung und die Verteilung der Versteigerungserlöse wurde erst im Dezember 2014 erreicht. Die Vereinbarung ermöglicht nun die Änderung der Frequenzverordnung und somit die Versteigerung der Frequenzen im laufenden Jahr. Die Nutzung der Frequenzen ist allerdings erst 2017 möglich, wenn die Rundfunkanstalten diese räumen.

medienpolitik.net: Wo sehen Sie Konfliktpotenzial bei der Netz- und Medienpolitik zwischen Bund und Ländern?

Dr. Bernhard Rohleder: Es ist nicht stringent, dass Inhalteregulierung und Rechtsaufsicht für Mediendienste bei den Ländern liegen, während das Haftungsregime, Verbraucherrechte und wesentliche Teile des Datenschutzrechtes vom Bund reguliert werden. Darüber hinaus kann die Trennung der Zuständigkeiten zwischen Bund und Ländern nicht nur Abgrenzungsschwierigkeiten hervorbringen, sondern auch zu Doppelzuständigkeiten führen. Es bedarf eines verstärkten Austauschs zwischen Bund und Ländern zu den besonders betroffenen Querschnittsthemen Medienrecht, Kartellrecht und Infrastrukturregulierung.

medienpolitik.net: Müssen die Prinzipien und Grundsätze von Medien- und Netzpolitik vereinheitlicht werden?

Dr. Bernhard Rohleder: Grundsätzlich erscheint eine konvergente Medienregulierung nur aus einem Guss möglich zu sein. Die Definition gemeinsamer Regulierungsziele für die Medien- und Kommunikationsordnung würde insofern einen ersten Schritt in die richtige Richtung darstellen. Dabei sollten die von der Konvergenz ausgelösten technischen Entwicklungen und Marktveränderungen ganzheitlich betrachtet werden. So sollten die jeweiligen Beiträge von Infrastruktur-, Plattform-, Dienste- und Inhalteanbietern für das Gelingen privater und öffentlicher Kommunikation als Grundlage für eine prosperierende Medien- und Kommunikationswirtschaft anerkannt werden. Dabei sollte der Grundsatz der Technologieneutralität gelten und eine faire Balance zwischen Rechten und Pflichten von Infrastrukturen und Inhalten angestrebt werden. Wichtig ist zudem, dass sich neue Geschäftsmodelle auf Grundlage der Medien- und Kommunikationsordnung im digitalen Raum entfalten können.

medienpolitik.net: Was müsste Ihrer Meinung der Kern einer digitalen Medienordnung sein?

Dr. Bernhard Rohleder: Anknüpfungspunkte für einen Regulierungsrahmen, der sich mehr nach den Inhalten richtet, sind die zu schützenden Rechte der Bürger. Als Schutzgüter im Medienbereich sind im Wesentlichen die Menschenwürde, die Meinungsvielfalt und der Jugendschutz relevant. Aufgrund der zunehmenden Austauschbarkeit althergebrachter und neuartiger Verbreitungswege und Inhalteangebote ist eine umfassende medienrechtliche Regulierung im Sinne einer ex-ante-Aufsicht aller Verbreitungswege nicht mehr zielführend. Ein neuer Regulierungsrahmen für Medien sollte sich daher auf die Formulierung von konvergenten Regulierungszielen, die Bereitstellung von Förderungsinstrumenten und eine ex-post-Missbrauchsaufsicht nachweislich markt- und meinungskritischer Angebote fokussieren.

medienpolitik.net: Wie müssen die Interessen der Internetwirtschaft berücksichtigt werden?

Dr. Bernhard Rohleder: Eine pauschale Ausweitung der Regulierung von Medien und Telekommunikation sowie der urheberrechtlichen Regulierung ist weder sachgerecht noch gerechtfertigt. Wichtig ist: Die regulatorischen und rechtlichen Rahmenbedingungen für funktionsgleiche Kommunikationsdienste sollten über die gesamte Wertschöpfungskette im Internet hinweg einen chancengleichen Wettbewerb ermöglichen. Beispielsweise führte die Entwicklung einer konvergenten Medienwelt dazu, dass Netzbetreiber und Anbieter von Telemediendiensten inzwischen funktionsgleiche Services anbieten. Ein Beispiel dafür sind internetbasierte Messagingdienste, die im Wettbewerb zur SMS stehen. Allerdings werden diese Dienste zum Teil von unterschiedlichen Regulierungsregimen erfasst. Hier hilft nur eine Harmonisierung von Regulierungsmaßnahmen. Dies gilt für die Bereiche der Interoperabilität, der Datenportabilität sowie bei den Themen Datenschutz und IT-Sicherheit.

medienpolitik.net: Ist der alte Rundfunkbegriff überholt, geht es nur noch um Bewegtbild, egal über welchen Verbreitungsweg?

Dr. Bernhard Rohleder: Die Audiovisuelle Mediendienste-Richtlinie unterscheidet zwischen linearen und nicht-linearen Diensten, was sich im Rundfunkstaatsvertrag in der Differenzierung zwischen Rundfunk und Telemedien widerspiegelt. BITKOM ist der Auffassung, dass die Evaluierung des gegenwärtigen Regulierungsrahmens für Medien durch empirische Untersuchungen untermauert werden sollte. Diese Untersuchungen sollen erforschen, welche Auswirkungen diverse audiovisuelle Dienste auf die Gesellschaft haben und über welche Auswahl- und Steuerungsmöglichkeiten die Nutzer bezüglich dieser Dienste verfügen. Wenn sich Dienste hinsichtlich ihrer Funktionalität und ihrer Auswirkung auf die Gesellschaft als vergleichbar erweisen, sollten diese unter die gleichen regulatorischen Rahmenbedingungen fallen, unabhängig davon, ob sie derzeit als lineare oder nichtlineare Dienste klassifiziert sind.

medienpolitik.net: Müssen Inhalte im Internet ebenso stark reguliert werden wie es z.B. beim Rundfunk üblich ist?

Dr. Bernhard Rohleder: Ziel muss sein, den Grundsatz der Technologieneutralität konsequent anzuwenden und Asymmetrien zwischen den Marktteilnehmern zu verhindern, und zwar in Bezug auf die gesamte Wertschöpfungskette. Aus unserer Sicht sollte dies durch den Abbau der gegenwärtigen Regulierungsdichte und -tiefe im Mediensektor erfolgen. Regulatorische Maßnahmen sollten lediglich die Ausnahme bleiben. Je höher die Nutzerautonomie und je geringer die Auswirkung des Dienstes auf die Gesellschaft sind, desto niedriger sollte das Regulierungsniveau sein. Daraus folgt das Prinzip einer abgestuften Regulierung: Hierbei wird der Grad der Regulierung von der Relevanz eines Angebotes oder Dienstes für die Meinungsbildung abhängig gemacht.

medienpolitik.net: Welchen Sinn macht eine nationale digitale Medienordnung angesichts des globalen Agierens wichtiger Medienkonzerne, die vor allem im Internet aktiv sind?

Dr. Bernhard Rohleder: Medien sind gleichzeitig Wirtschafts- und Kulturgut. Insbesondere als Kulturgut unterliegen sie nationalen Besonderheiten. Für die Meinungsbildung und die demokratischen Willensbildung wichtige Angebote verdienen einen spezifischen Schutz. Die Meinungs-, Rundfunk- und Pressefreiheit ist nach Artikel 5 des Grundgesetzes verfassungsrechtlich geschützt. Das sind Grundwerte, die wir in einer nationalen Medienordnung festschreiben sollten.

medienpolitik.net: Eine wichtige Rolle soll die Plattformregulierung spielen. Wie weit sollen Plattformen reguliert werden?

Dr. Bernhard Rohleder: Der herkömmlichen Plattformregulierung liegt der Gedanke der Regulierungsbedürftigkeit von Rundfunk und vergleichbaren Telemedien aufgrund einer Knappheitssituation bei den Verbreitungswegen zugrunde. Dieser Ansatz verliert mit der Vervielfachung der Übertragungswege und der Möglichkeit der Verbreitung über das Internet seine Grundlage. Auch hier gilt, dass eine pauschale Ausweitung der Regulierung vermieden werden sollte. Online-Dienste wie Internetportale oder Social-Media-Angebote sind hinsichtlich ihres Einflusses auf Meinungsbildung, Marktzutrittsbarrieren und Knappheit der benötigten Kapazitäten nicht ohne weiteres vergleichbar mit den analogen Sendekapazitäten und Rundfunkübertragungssystemen, die den Ausgangspunkt der Rundfunkregulierung bildeten. Dennoch ist die Bedeutung von Online-Diensten für die Meinungsbildung und für die Vielfaltsicherung derzeit noch unklar.

medienpolitik.net: Viele Politiker sehen eine Gefahr, dass die Medienvielfalt gefährdet ist und fordern deshalb Regulierungen für Suchmaschinen und marktbeherrschende Unternehmen. Teilen Sie diese Auffassung?

Dr. Bernhard Rohleder: Gravierende regulatorische Eingriffe, wie im Bereich des Medienkonzentrationsrechts, erfordern zunächst den empirischen Beleg für einen Regelungsbedarf erfordern. Dabei ist die Meinungsbildungsrelevanz von Diensten wie Suchmaschinen nachzuweisen. Suchmaschinen erleichtern in erster Linie die Auffindbarkeit von Inhalten und stellen weniger eine Zugriffmöglichkeit auf diese Inhalte dar. Der Aufruf des Inhalts erfolgt nämlich erst auf der Webseite des Anbieters, der zum Beispiel eine eigene Mediathek anbietet. Eine medienspezifische Missbrauchskontrolle soll nur dann eingeführt werden, wenn die Meinungsbildungsrelevanz von Suchmaschinen nachgewiesen ist. Lediglich in diesem Fall wäre unter enger Fokussierung auf den „Ausschluss von bestimmten Inhalten“ ein Missbrauchstatbestand denkbar. Einen Eingriff in die Reihung der Suchergebnisse durch Regulierung lehnen wir nachdrücklich ab. Bessere Suchergebnisse können sinnvoller durch nicht-regulatorische Instrumente erzielt werden, wie etwa durch Hilfestellungen zur besseren Formulierung von Suchanfragen. Hier gilt es, die Medienkompetenz der Nutzer verbessern.

medienpolitik.net: Sollte eine digitale Medienordnung die etablierten Medien wie etwa die Zeitungsverlage oder TV-Sender besonders schützen?

Dr. Bernhard Rohleder: Die Unterscheidung nach Verbreitungswegen und zwischen Mediengattungen ist überholt. Besonderer Schutz soll nicht für bestimmte Akteure gelten, sondern für die Meinungsbildung besonders relevante Inhalte. BITKOM steht dem Leistungsschutzrecht für Presseverleger kritisch gegenüber. Das Gesetz in dieser Form ist weder rechtlich noch ökonomisch zu rechtfertigen und führt zu erheblichen Kollateralschäden.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 3/2015 erstveröffentlicht.

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