Netzpolitik:

Wer zahlt für den Breitbandausbau?

von am 17.03.2015 in Allgemein, Archiv, Internet, Netzpolitik, Netzpolitik, Rundfunk

<h4>Netzpolitik:</h4>Wer zahlt für den Breitbandausbau?
Dr. Christoph Wagner, Rechtsanwalt, Berlin

Telekom kann auf den Löwenanteil der Breitbandförderung hoffen

18.03.15 Von Rechtsanwalt Christoph Wagner, Berlin

Das von Minister Dobrindt so bezeichnetet „Breitbandjahr 2015“ ist noch nicht alt. Viel muss noch geschehen in diesem Jahr, wenn die Bundesregierung ihre Ausbauziele der Digitalen Agenda (flächendeckende Versorgung mit 50 MBit/2018) erreichen möchte. Die in der Netzallianz Digitales Deutschland vereinten TK-Anbieter sollen dabei eine maßgebliche Rolle spielen und allein in 2015 ca. 6 Mrd. Euro investieren, davon ca. 4 Mrd. Euro die Deutsche Telekom AG.

Diese Breitbandinvestitionen sind leider nicht umsonst zu haben. EU-Kommissar Oettinger erklärt unverblümt, die Zeit der günstigen Mobilfunkpreise sei nun vorbei. Jetzt stehe der Netzausbau im Vordergrund und dafür müssten die Telekommunikationsunternehmen passende Rahmenbedingungen erhalten. Dabei geht es um noch mehr als nur Geld, auch sehr grundsätzliches. Mit den Netzneutralitätsregeln in der DSM-Verordnung („Vernetzter Kontinent“) und dem Datenschutz-Niveau in der Datenschutz-Grundverordnung werden digitale Grundrechte und Grundrechtsschranken definiert, die das Zusammenleben in der digitalen Gesellschaft entscheidend prägen werden. Wenn all dies unter dem Primat eines schnellen Breitbandausbaus stehen soll, muss man genauer hinsehen.

Frequenzauktion und die Belange des Rundfunks

Die Bundesnetzagentur wird im Frühjahr 2015 Mobilfunkfrequenzen versteigern, einschließlich der 700 MHz Frequenzen, die bislang noch vom Rundfunk für DVBT genutzt werden. Die zunächst für 2016 geplante Frequenzversteigerung wird vorgezogen, damit die erhofften Milliarden-Erlöse möglichst bald für den Breitbandausbau zur Verfügung stehen. Spätestens ab dem Jahr 2018 sollen die Frequenzen dann für Mobilfunk und für die Breitband-Flächenversorgung genutzt werden. Ein erfolgreicher Umstieg von DVB-T auf DVBT2 setzt die Bereitschaft der Kunden zum Erwerb neuer Endgeräte voraus und eine kundenfreundliche Umstellung bräuchte mehr Zeit. Weil die nicht vorhanden ist, wird es harte Abschaltungen geben mit der Folge, dass DVB-T Haushalte an andere Übertragungswege verloren gehen. Ein besonders kundenfreundlicher Rundfunkübertragungsweg ist gefährdet und die rechtlich geschützten „Belange des Rundfunks“ werden unter dem Primat des schnellen Breitbandausbaus nicht gerade rücksichtsvoll behandelt. Zwar geht es bei der terrestrischen Versorgung für die ganz überwiegende Anzahl der Zuschauer nur um eine Zusatzversorgung, weil die Haushalte in der Regel Satellit oder Kabel haben und die Programme zunehmend über breitbandige Internetverbindungen empfangen können. Wenn nun die Umstellung auf DVB-T2 aus Zeitmangel viele Kunden nicht mitnimmt, werden die ohnehin hohen Verbreitungskosten pro Haushalt vielleicht untragbar. Die privaten Sendergruppen stellen die Wirtschaftlichkeit von DVB-T schon länger in Frage. Sie leisten sich diese Verbreitungsart nur in Ballungsräumen, und RTL wollte sie unlängst ganz aufgeben. Bei schwindender Kundenzahl müsste auch die KEF überlegen, ob sich die DVB-T Flächenverbreitung noch mit dem Wirtschaftlichkeitsgebot der öffentlich-rechtlichen Sender vereinbaren lässt. Darf die Politik hier auf Kosten des Rundfunks Prioritäten setzen und das Primat des Breitbandausbaus in den Vordergrund stellen? Immerhin: die Sender bekommen über Breitband einen zusätzlichen Rundfunkvertriebsweg und viele ländliche Haushalte eine zusätzliche Rundfunkempfangsmöglichkeit über das Internet.

Frequenzauktion und der Mobilfunk-Wettbewerb

Das Auktionsdesign der anstehenden Frequenzversteigerung wirft weitere Fragen auf: Die Mindestgebote sind 30-fach höher als bei der LTE-Auktion 2010, obwohl die Frequenzen technisch nicht besser sind. Außerdem können die bestehenden Anbieter fast beliebig viel Spektrum ersteigern und damit den Markt gegenüber Newcomern abschotten. Schließlich ist die sogenannte Diensteanbieter-Verpflichtung entfallen, die Günstig-Anbietern wie 1&1, Debitel usw. einen Zugang zu den Netzen der Mobilfunknetzbetreiber garantiert. All dies wird den Wettbewerb erkennbar abschwächen und die Mobilfunkpreise nach oben treiben. Im Ergebnis wird der Kunde dann die Frequenzausstattung der Oligopol-Anbieter finanzieren müssen. Das beschlossene Auktionsdesign dient erkennbar der Erlösmaximierung und damit dem Primat des Breitbandausbaus, und nimmt dafür eine Abschwächung des Wettbewerbs in Kauf. Die Politik hatte sich schon vehement für den Zusammenschluss zwischen Telefonica und E-Plus eingesetzt. Nun dienen die Auktionsregeln erkennbar den drei großen Anbietern und lassen keinen realistischen Spielraum für Neueinsteiger und Günstig-Anbieter. Die Zeit der günstigen Mobilfunkpreise ist damit endgültig vorbei (Oettinger).

Nur mit den Lobbybemühungen der TK-Unternehmen erklärbar ist schließlich, dass der BNetzA-Beirat die Versorgungsverpflichtung für die Frequenz-Ersteigerer der 700 MHz-Frequenzen auf 10 MBit reduziert hat. Dies macht eine Glasfaseranbindung der ländlichen Mobilfunkmasten entbehrlich und das Spektrum lässt sich nicht mehr für eine wirklich schnelle Breitbandversorgung in der Fläche einsetzen. Verliert die Bundesregierung hier sogar das 50 MBit-Ziel ihrer Digitalen Agenda aus den Augen? Fazit jedenfalls: die von Minister Dobrindt ins Leben gerufenen Netzallianz Digitales Deutschland hat schon einiges für die Telekommunikationsunternehmen erreicht. Ob die im Gegenzug zugesagten Breitbandinvestitionen wirklich fließen werden, bleibt abzuwarten.

Die Rolle der Deutschen Telekom AG

Mit Blick auf die Chancengleichheit der Auktion ist problematisch, dass der Bund als dominierender Gesellschafter Einfluss auf das Bieterverhalten der Deutschen Telekom AG hat und damit sein Ziel, den Auktionserlös im Interesse des schnellen Breitbandausbaus zu maximieren, selbst beeinflussen kann. Das ist schon seinerzeit bei der UMTS-Auktion kritisiert worden, allerdings im Ergebnis ohne Erfolg. Bei der anstehenden Auktion kommt nun erschwerend hinzu, dass die Telekom in der Hoffnung auf Rückflüsse aus den Auktionserlösen höhere Preise bieten kann als ihre Wettbewerber. In Brandenburg und Bayern hat sie 90 Prozent bzw. 70 Prozent aller Fördergelder für den Breitbandausbau erhalten und es ist nicht unwahrscheinlich, dass sich dieses in den übrigen Bundesländern ähnlich darstellen wird. Die Kommunen sind mit der Aufgabe des Breitbandausbaus überfordert und setzen aus Angst vor Fehlern gern auf den Ex-Monopolisten. Kürzlich ist auf Betreiben der Telekom auch die Kupfer-basierte Vektoring-Technologie in die Förderungsmöglichkeiten einbezogen worden. Das erhöht die Aussichten der Telekom auf den Löwenanteil der Breitbandförderung noch einmal deutlich.
Natürlich kann man einwenden, die anderen Bieter müssten sich von einem aggressiven Bieterverhalten der Telekom nicht provozieren lassen. Abgesehen von den hohen Mindestgeboten sind die Auktionsregeln allerdings auf Knappheit angelegt, weshalb die anderen Mobilfunkanbieter gar nicht anders können als Gegenzuhalten, um eine ausreichende Frequenzausstattung zu ersteigern. Weiter könnte man vorbringen, auch die anderen Bieter könnten Fördergelder für den Breitbandausbau beantragen und so Rückflüsse aus den Auktionserlösen in Form von Fördermitteln erhalten. Nur sind die kommunalen Vergaberegeln für Breitbandförderung oft zu genau auf die Bedürfnisse der Telekom mit ihrer schon vorhandenen Infrastruktur zugeschnitten, so das eine Chancengleichheit der anderen Auktionsteilnehmer hier von vornherein nicht gegeben ist. Der Vorwurf eines fast inzestösen Zusammenwirkens des staatlichen Regulierers mit dem staatlich dominierten Bieter, der wiederum von den Erlösen der Auktion profitiert, lässt sich also kaum ausräumen. Ist so viel „In-sich-Geschäft“ in einem Rechtstaat noch hinnehmbar, weil es mit dem Breitbandausbau ja einem guten Zweck dient? Immerhin geht es um sehr viel Geld, und diese Verfahrensweise könnte auch die europäischen Instanzen interessieren. Dort gibt es außer Herrn Oettinger auch noch andere Stakeholder, und nicht zuletzt den Europäischen Gerichtshof.
Die EU hatte seinerzeit die Trennung der Telekom von ihren Kabelnetzen durchgesetzt. Vielleicht ist es jetzt an der Zeit, über eine Trennung des Bundes von seiner Beteiligung an der Telekom nachzudenken? Durch eine Veräußerung der ca. 32 Prozent der Aktien könnten rund 20 Mrd. Euro erlöst werden, die in den Breitbandausbau reinvestiert werden könnten. Damit ließen sich die Ziele der digitalen Agenda erreichen und noch einiges mehr. Die Telekom könnte sich ohne Staatsbeteiligung aktiver an der überfälligen Konsolidierung des europäischen Telekommunikationsmarktes beteiligen und im Wettbewerb mit den Internet-Giganten des Sillicon Valley flexibler aufstellen. Warum sind wir eigentlich das letzte westliche Industrieland, in dem der Staat immer noch den Telekom Ex-Monopolisten dominiert? Fiskalisch mag die Veräußerung angesichts der komfortablen Haushaltslage nicht angezeigt sein, aber es gäbe viele andere gute Gründe dafür, nicht zuletzt ersparte man sich die Probleme bei der Versteigerung.

Sorgen um die Netzneutralität

Angesichts der Lobby-Erfolge der TK-Unternehmen, sich mit vagen Zusagen für Breitbandinvestitionen das regulatorische Umfeld auf Kosten des Wettbewerbs und der Kunden zurechtzulegen, muss man die anstehenden europäischen Regelwerke zu Grundsatzthemen wie Netzneutralität und Datenschutz sehr genau im Auge behalten. Die Gefahr, dass sich auch hier hinter vagen Formulierungen letztlich die Netzalliierten durchsetzen, liegt nicht fern. Interessant ist die gegenläufige Entwicklung in den USA, die den Netzbetreibern eine entgeltliche Priorisierung von Diensten verbieten will. So einen Vorschlag gab es im Netzneutralitäts-Verordnungsentwurf des BMWi vor zwei Jahren auch schon einmal. Davon ist allerdings aktuell keine Rede mehr, jedenfalls nicht für sogenannte Spezialdienste, was immer das sei. Diese Divergenz der Regelungsansätze dies- und jenseits des Atlantiks wird die TTIP Verhandlungen nicht leichter machen.

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