Medienpolitik:

„Unser Medienkonzentrationsrecht funktioniert nicht mehr“

von am 30.04.2015 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Internet, Interviews, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Netzpolitik, Netzpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung, Rundfunk

<h4>Medienpolitik:</h4>„Unser Medienkonzentrationsrecht funktioniert nicht mehr“
Thomas Losse-Müller, Chef der Staatskanzlei in Schleswig-Holstein

Das Medienkonzentrationsrecht ist zu Unrecht aus dem Blickfeld der Medienpolitik geraten

30.04.15 Interview mit Thomas Losse-Müller, Chef der Staatskanzlei in Schleswig-Holstein

Nach Auffassung des Chefs der Staatskanzlei in Schleswig-Holstein, Thomas Losse-Müller, könnten sowohl die RTL-Gruppe als auch die ProSiebenSat1-Gruppe nach der Auslegung des Bundesverwaltungsgerichts vom Januar 2014 weitgehend ungehindert expandieren, erst der Zusammenschluss beider Konzerne wäre konzentrationsrechtlich bedenklich. Deshalb sollten die Länder dem Vorschlag der KEK folgen und ein fernsehbasiertes Kontrollrecht beschließen. Losse-Müller beklagt in einem medienpolitik.net-Gespräch, dass wesentliche Fälle der Medienkonzentration, die im Zuständigkeitsbereich der Länder liegen, in den letzten Jahren allein vom Bundeskartellamt entschieden worden seien.

medienpolitik.net: Herr Losse-Müller, haben wir in Deutschland noch ein funktionierendes Medienkonzentrationsrecht?

Thomas Losse-Müller: Nein, zwar haben wir im Rundfunkstaatsvertrag Regelungen zur Sicherung der Meinungsvielfalt, die Auslegung dieser Bestimmungen durch das Bundesverwaltungsgericht im Verfahren der Axel Springer AG ./. MABB (BVerwG 6 C 2.13 vom 29.01.2014) haben diese Regelungen jedoch faktisch ins Leere laufen lassen. Sowohl die RTL-Gruppe als auch die ProSiebenSat1-Gruppe könnten nach der Auslegung des Gerichts weitgehend ungehindert expandieren, erst der Zusammenschluss beider Konzerne wäre konzentrationsrechtlich bedenklich. Die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) ist deshalb nicht in der Lage, die Meinungsvielfalt in Zukunft zuverlässig schützen zu können.

medienpolitik.net: Warum benötigen wir weiterhin ein Medienkonzentrationsrecht? Reicht das Kartellrecht nicht aus, zumal wichtige Fragen der Fusion, Übernahme und auch Kooperation von Medienunternehmen durch das Bundeskartellamt entschieden worden sind (Springer-ProSiebenSat.1, ProSieben.Sat.1-RTL-VoD-Portal)?

Thomas Losse-Müller: Wesentliche Fälle der Medienkonzentration im Zuständigkeitsbereich der Länder sind in den letzten Jahren aufgrund der zuvor beschriebenen Situation allein vom Bundeskartellamt entschieden worden, diesen Entscheidungen fehlte allerdings die Sensibilität für medienpolitische Fragen. Dies resultiert daraus, dass das Bundeskartellamt eine Kontrolle und Bewertung der Markt- und nicht der Meinungsmacht vornimmt. Es ist bisher nicht Aufgabe des Bundeskartellamtes, medienpolitische Implikationen in die Bewertung einzubeziehen. Dies führt dazu, dass aus medienpolitischer Sicht sinnvolle Entwicklungen (z.B. Germany‘s Gold oder Amazonas, zwei unterschiedliche VoD-Plattformen) kartellrechtlich verboten wurden. Damit hat die wettbewerbsrechtliche Prüfung nach dem GWB eine Ausübung der positiven Gestaltungskompetenz der Länder vorab verhindert. Das Bundesverfassungsgericht akzeptiert zwar die wettbewerbsrechtliche Fusionskontrolle auch im Medienbereich, sieht darin aber kein ausreichendes Mittel im Sinne der Sicherung der Meinungsvielfalt und fordert von den Ländern ein spezifisches Regelungsgefüge im gemeinsamen Länderrecht.
Ein funktionierendes Medienkonzentrationsrecht ist auch notwendig, um Gefährdungen der Meinungsvielfalt so früh wie möglich zu unterbinden, dies gilt insbesondere im Umfeld der Digitalisierung und der Konvergenz sowie der Globalisierung der Medien. Voraussetzung für eine offene und kontroverse Meinungsbildung ist, dass mehrere, voneinander unabhängige Medienunternehmen agieren und auch Minderheitenmeinungen die Chance eines Marktzutrittes haben. Reichte es vor zehn Jahren noch aus, den Focus des Konzentrationsrechtes hauptsächlich auf das Fernsehen zu lenken, müssen jetzt viel stärker die Telemedien und die Intermediäre mit in die Betrachtung einbezogen werden, d.h. künftig muss der Gesamtmeinungsmarkt stärker in den Vordergrund rücken.

medienpolitik.net: Es wird beklagt, dass die Meinungsvielfalt gefährdet sei. Woher droht diese Gefahr?

Thomas Losse-Müller: Zum einen stellen sich die nationalen Konzerne insgesamt viel breiter auf als früher. Neben den klassischen Fernsehangeboten, welche oligopolistische Marktverhältnisse aufweisen, sind diese Anbieter auf weiteren horizontalen Ebenen, wie dem Hörfunk, den Zeitungen und den Zeitschriften und insbesondere den internetbasierten Diensten aktiv. Hieraus resultierende crossmediale Verflechtungen, welche für die Rezipienten nicht immer erkennbar sind, können bei diesen zu einer einseitigen Meinungsbeeinflussung führen. Das konstituierende Element der Meinungsvielfalt ist jedoch der publizistische Wettbewerb, d.h. die Konkurrenz der Unternehmen im Bereich der redaktionellen Inhalte. Das zurzeit geltende Konzentrationsrecht begünstigt derartige Fehlentwicklungen dadurch, dass derartige Phänomene nur unzulänglich erfasst werden. Einmal eingetretene Gefährdungen sind jedoch nur schwer wieder rückgängig zu machen, deshalb sind präventive Maßnahmen weiterhin notwendig.
Zum anderen haben wir es immer mehr mit einer bisher nicht regulierten oder auch nur bedingt regulierbaren Spezies zu tun, nämlich den so genannten Intermediären, d.h. insbesondere den Suchmaschinen. Die Bedeutung dieser Suchmaschinen im Alltag ist unbestritten, eine regulatorische Einordnung bisher aber nicht erfolgt. Für das Konzentrationsrecht wäre dies so lange unschädlich, soweit ein Einfluss auf die Meinungsbildung ausgeschlossen wäre, dies ist allerdings zunehmend nicht mehr der Fall. Inwieweit das nationale Konzentrationsrecht in der Zukunft hierauf reagieren kann, ist Gegenstand der medienpolitischen Diskussion, welche noch ganz am Anfang steht.

medienpolitik.net: Die KEK schlägt vor, von einem fernsehzentrierten zu einem fernsehbasierten Medienkonzentrationsrecht zu gelangen. Ist das nur eine semantische Retusche oder wäre das eine signifikante Änderung?

Thomas Losse-Müller: Von einer semantischen Retusche wäre dann zu sprechen, wenn sich nur der Begriff, nicht aber auch die Bewertungskriterien ändern würden. Vor drei Jahren gab es Überlegungen einiger Länder, darunter Schleswig-Holstein, das Medienkonzentrationsrecht dahingehend zu ändern, die bisherige „Fernsehmarktbetrachtung“ zu relativieren. Die übrigen meinungsbildenden Märkte sollten in ein stärkeres Verhältnis zum TV-Markt gesetzt werden, d.h. dass zwar die Fernsehnutzung noch die „Grundwährung“ und damit Anknüpfungspunkt sein sollte, die übrigen Marktsegmente aber nicht mehr nur – wie bisher – medienverwandte Märkte sein sollten, sondern in der jeweiligen Bedeutung ihres Meinungsbeeinflussungs- und Nutzungsgrades in die Gesamtbewertung der Konzentrationskontrolle einbezogen werden sollten. Dieser fernsehbasierte Ansatz, der dem Grunde nach auch so von der KEK getragen wird, würde einen Paradigmenwechsel bedeuten und nicht nur Retusche sein. Die so an der Bedeutung des Fernsehens abgeleitete fernsehbasierte Gesamtmarktbetrachtung würde dann aber noch einen politischen Konsens darüber erfordern, ab welchem Schwellenwert eine Gefährdung der Meinungsvielfalt vermutet wird.

medienpolitik.net: Aber ist es angesichts der wachsenden Bedeutung des Internets noch richtig, dass das Medienkonzentrationsrecht erst dann angewendet werden soll, wenn weiterhin ein TV-Sender „im Spiel“ ist? Warum geht man nicht vom Bewegtbild aus, unabhängig vom Distributionskanal?

Thomas Losse-Müller: Das Fernsehen ist nach Ansicht der ganz überwiegenden Zahl der Medienwissenschaftler auf unbestimmte Zeit noch immer das Leitmedium, auch wenn Dienste des Internets einen erheblichen Bedeutungszuwachs erfahren haben. Insofern scheint es aus Sicht der Länder gerechtfertigt, als Ausgangspunkt einer konzentrationsrechtlichen Betrachtung das TV-Angebot eines Anbieters als Grundlage zu sehen. Würde man zum jetzigen Zeitpunkt hierauf verzichten, käme man zu keinem messbaren Ergebnis. Ein rein Inhalte bezogener Ansatz würde ferner zurzeit noch im Widerspruch zum geltenden europäischen Recht in der Audiovisuellen-Mediendienste-Richtlinie (AVMD) stehen, welche in lineare (Fernsehen) und nicht lineare (Telemedien) Verbreitung unterscheidet. Dies ist allerdings eine Festlegung, die die Länder bei der nächsten Überarbeitung der Richtlinie, welche Kommissar Oettinger für Anfang 2016 in Aussicht gestellt hat, in Frage stellen wollen. Dann könnte in der Tat, abhängig von der tatsächlichen Entwicklung, auch das Konzentrationsrecht bei der Bewertung der Gefährdung der Meinungsvielfalt auf die Art der Distribution verzichten. Dieser Schritt wäre aber jetzt noch zu früh. Mittelfristig ist dieser Schritt aber unvermeidbar.

medienpolitik.net: Welche Medien/Distributionswege sollten künftig bei der Vermutung einer vorherrschenden Meinungsmacht berücksichtigt werden?

Thomas Losse-Müller: Ausgangspunkt für eine Berücksichtigung einzubeziehender Akteure und Angebote bei der Frage einer vorherrschenden Meinungsmacht wäre die Medienrelevanz, d.h. ob der angebotene und/oder verbreitete Inhalt für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung von Bedeutung ist. Zurzeit wären dies neben dem Fernsehen der Hörfunk, die Tageszeitungen, die Zeitschriften (Publikums- und Programmzeitschriften) und die Telemedien. Der Begriff der Meinungsrelevanz ist jedoch entwicklungsoffen und dynamisch. Hierunter können auch die Verbreitungswege fallen, soweit sie z.B. über eine vertikale Verflechtung mit einem Medienunternehmen Meinungsbildungsprozesse steuern. Allerdings stellen derartige Tendenzen, im Gegensatz zu früher, aktuell keine Gefahr dar.

medienpolitik.net: Geht es bei einer zukunftsfähigen Regelung nur um Nachrichten und Informationen oder generell um redaktionell gestaltete Inhalte, also um alle Inhalte, die meinungsrelevant sein können, bis hin zu fiktionalen Produkten?

Thomas Losse-Müller: Meinungsrelevanz und Meinungsbildung lässt sich nicht an bestimmten Programmformen festmachen. Jedes fiktionale Programm kann genauso meinungsbeeinflussend sein wie ein Nachrichten- oder Informationsangebot. Zwar werden Nachrichtenangebote in bestimmten Regulierungsbereichen anders behandelt (z.B. beim Werbeverbot), dies hat aber keinen Einfluss bei der Frage der Verhinderung von vorherrschender Meinungsmacht. Gerade bestimmte fiktionale Angebote (Bildung von stereotypen Verhaltensweisen) haben einen starken Wirkungsgrad auf die Rezipienten. Die KEK spricht in diesen Fällen von der „subkutanen“, d.h. unterschwelligen und auch emotionalen Wirkung, welche wesentlich effektiver im Stande ist, Meinungen zu transportieren und zu verfestigen.

medienpolitik.net: Welchen „Grenzwert“ für vorherrschende Meinungsmacht sollte es dann künftig geben, wenn Online mit berücksichtigt wird?

Thomas Losse-Müller: Der „Grenzwert“ ist abhängig vom gewählten Modell. Eine Einschätzung, wie sie von der KEK mit einem „Sechstel“ vorgenommen wurde, erscheint mir verfrüht. Hierzu müssen zunächst alle maßgeblichen Parameter bekannt sein. Der Schutz der Meinungsvielfalt und das wirtschaftliche Interesse der Medienunternehmen müssen in ein vernünftiges Verhältnis gebracht werden. Hierzu gehört auch, dass nationale Unternehmen in der Lage sein müssen, Einflüssen ausländischer Anbieter etwas entgegen zu setzen.

medienpolitik.net: Vor zwei – drei Jahren wurde im Zusammenhang mit einer Novellierung des Medienkonzentrationsrechts über ein Anreizmodell für Public Value diskutiert. Ist ein solches Modell für Sie immer noch relevant?

Thomas Losse-Müller: Es ist schade, dass die Gedanken für Anreizmodelle bei den Ländern so wenig verfangen haben, vermutlich war die Angst vor dem Missbrauch zu groß. Vielleicht fehlte auch die Vorstellungskraft für die Anwendungsbereiche. Public Value wird in der Zukunft der multiplen Verbreitungswege und der darüber liegenden Such- und Navigationssysteme eine zentrale Bedeutung haben. Ausgehend von dem britischen Modell, das der Übernahme von Pflichten für die Gesellschaft schon Privilegien gegenüberstellt, können diese im Bereich der Auffindbarkeit und auch im Bereich der Konzentrationskontrolle Wirkung entfalten. Die Anreize dürfen aber keine zweckfremden Erwägungen und nicht solche sein, welche mit der Verfassung nicht im Einklang stehen. Public-Value-Angebote, welche die Meinungsvielfalt erweitern, können – wie bereits jetzt – berücksichtigt werden. Hierbei stellt sich dann zusätzlich die Frage, ob die zurzeit privilegierenden Tatbestände (wie z.B. die Drittsendezeiten) angesichts ihrer tatsächlichen Bedeutung überdacht werden müssen. Es sollte hier keine zu großen Denkschranken geben.

medienpolitik.net: Müssen deutsche und internationale Unternehmen dabei gleichermaßen berücksichtigt werden?

Thomas Losse-Müller: Die Anwendbarkeit des deutschen Rechts auf internationale Unternehmen ist eine der zentralen Fragen. Hier plädiere ich insbesondere für den Bereich der Intermediäre für einen mindestens europaweiten Ansatz. Hierzu bietet die Revision der AVMD-Richtlinie einen guten Ansatz.

medienpolitik.net: Bis wann könnte es einen neuen Medienkonzentrationsrechts-Staatsvertrag geben?

Thomas Losse-Müller: Das Medienkonzentrationsrecht ist ein wenig aus dem Blickfeld der Medienpolitik geraten. Anstatt nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes hier einen Schritt nach vorne zu machen, ist es eher zu einer Schockstarre gekommen. Die derzeit laufenden Überlegungen in der Bund-Länder-Kommission zur Konvergenz der Medien und die dortige Diskussion, das Handeln von Kartellamt und KEK zu harmonisieren, wären ein guter Ansatzpunkt für eine parallele Novellierung des Konzentrationsrechts durch die Länder. Die Reform seitens der Länder auf das Verfahrensrecht zu beschränken, ist kein ausreichender Ansatz. Ein „Weiter so“ wird dem Anspruch des Bundesverfassungsgerichtes an die Länder auf eine effektive Sicherung der Meinungsvielfalt im Anschluss an das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes nicht gerecht.

Der Beitrag ist eine Vorveröffentlichung aus der promedia-Ausgabe Nr. 5/2015.

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