Netzpolitik:

Eine europäische Lösung für Netzneutralität

von am 18.05.2015 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Internet, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Rede

<h4>Netzpolitik:</h4>Eine europäische Lösung für Netzneutralität
Dr. Wilhelm Eschweiler, Vizepräsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen I © Bundesnetzagentur 2014

Neutralität – Rechtliches Leitprinzip für Netze, Plattformen und Suchmaschinen?

18.05.15 Von Dr. Wilhelm Eschweiler, Vizepräsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen

Den Begriff Netzneutralität habe ich mal im Internet eingegeben. Angezeigt wurden über 400.000 Treffer. Schon daran wird deutlich, wieviel Aufmerksamkeit dieses Thema auf sich zieht. Die Diskussion um die Netzneutralität wird bisweilen sehr emotional geführt. Das sind meine Erfahrungen. Das ist nicht verwunderlich. Denn unterschiedliche Interessengruppen verbinden mit diesem Begriff unterschiedliche Erwartungen und Befürchtungen. Viele Nutzer verbinden damit Meinungsfreiheit, gleichberechtigte Teilhabe.

Viele Telekommunikations-Unternehmen befürchten, dass bestimmte Geschäftsmodelle verhindert werden, wenn Netzneutralität gesetzlich vorgeschrieben wird. Gerade kleinere Anbieter von Anwendungen und Inhalten befürchten, dass sie ohne Netzneutralität nicht mit großen, zahlungskräftigen Anbietern konkurrieren können. Widerstreitende Interessen müssen nun zu einem ausgewogenen Ausgleich gebracht werden. Das ist die Herausforderung.

Wie sieht das Gesetzgebungsverfahren in Brüssel aus?

Im Herbst 2013 hat die Europäische Kommission unter dem Titel „Vernetzter Kontinent“ den Entwurf einer Verordnung vorgelegt. Darin wird auch die Netzneutralität behandelt. Das Europäische Parlament hat Änderungsvorschläge dazu vorgelegt. Auch die dritte Institution, die sich mit dem Thema beschäftigt, der Ministerrat, hat viele Vorschläge gemacht. Die Bundesregierung hat dazu Ende 2014 einen eigenen Vorschlag in die Diskussion eingebracht, der zurzeit im Rat aber keine Mehrheit erhält. Zurzeit suchen Kommission, Parlament und Ministerrat im sogenannten Trilog nach einer Kompromisslösung zur Netzneutralität. In jedem Fall bin ich überzeugt: Für Netzneutralität brauchen wir eine europäische Lösung. Das Internet kennt keine geographischen Grenzen!

Was bedeutet Netzneutralität eigentlich, die da diskutiert wird?

Netzneutralität bedeutet, dass auf der Transportplattform des Internet alle Datenpakete unabhängig von Herkunft, Ziel, Inhalt, Anwendung oder Endgerät übertragen werden. Fest steht, dass das Internet bis heute sehr viele Innovationen hervorgebracht hat. Sie wirken sich auf alle Bereiche von Wirtschaft und Gesellschaft aus. Viele Innovationen haben mit einer drastischen Senkung der Suchkosten zu tun – dies hat zu einer nie gekannten Transparenz geführt. Aus einigen Garagen-Firmen sind inzwischen große Internet-Konzerne geworden. Niedrige Markteintrittsschranken haben die Innovationen ermöglicht. Denn das Internet funktioniert intrinsisch ohne Koordination zwischen Anwendung und dem Transport über das Netz.

Was hat es mit den Spezialdiensten auf sich, die es neben dem offenen Internet geben soll?

Bei diesen findet eine Koppelung von Inhalt und Transport statt. Der Transport kann durch Zugangskontrolle in gesicherter Qualität erfolgen. Beide – Internet und Spezialdienste – setzen auf der gleichen IP-Infrastruktur auf.

Welche Bezugspunkte werden für die Netzneutralität diskutiert?

Erstens: Netzneutralität kann sich auf alle Dienste beziehen, die über den Breitbandanschluss erbracht werden. Dann gäbe es nur einen neutralen Internetzugangsdienst – und daneben keine Spezialdienste. Zweitens – eine andere These: Eine mittlere Position bezieht Netzneutralität nur auf das Internet – Spezialdienste können und sollen parallel dazu erbracht werden. In diesem Fall kommt es wesentlich auf die Abgrenzung zwischen beiden Kategorien an. Drittens und am anderen Ende der Skala steht eine Position, bei der es keine Neutralität im Internet gibt – weil auch dort verschiedene Verkehrskategorien unterschiedlich behandelt werden können. Sowohl die Vorschläge der Kommission, des Europäischen Parlamentes als auch der Bundesregierung basieren auf einem Nebeneinander von „neutralem“ Internet und Spezialdiensten.

Dabei sind die wesentlichen Diskussionspunkte: Wie lassen sich Spezialdienste klar von Internetzugangsdiensten abgrenzen? Und in welchem Maß soll Verkehrsmanagement erlaubt sein? Einerseits muss ein Netzbetreiber auf lokale Staus im Netz reagieren können. Das ist plausibel. Andererseits kann Verkehrsmanagement auch dazu eingesetzt werden, die Inhalte eines konkurrierenden Anbieters zu verlangsamen. Wichtig ist daher, das Verkehrsmanagement diskriminierungsfrei und verhältnismäßig ausgestaltet wird. Ein wesentlicher Diskussionspunkt außerdem: Wie lässt sich eine Verschlechterung von Internetzugangsdiensten durch Spezialdienste verhindern? Hier halte ich es für notwendig, dass für Spezialdienste ausreichend Kapazitäten aufgebaut werden.

Aber wo liegen nun die inhaltlichen Unterschiede der verschiedenen Positionen? Die Europäische Kommission hat das Ziel, einerseits einen offenen Internetzugang sicherstellen und andererseits Spezialdienste zu ermöglichen. Die Kommission schlägt entsprechende Begriffsdefinitionen für den Internetzugang und Spezialdienste vor. Das Europäische Parlament fasst den Spielraum für das Angebot von Spezialdiensten enger und betont stärker den Ausnahmecharakter des Verkehrsmanagements. Welche drei Kernelemente betont die Bundesregierung? Erstens: Gleichbehandlung aller Datenpakete im offenen Internet. Zweitens: Spezialdienste dürfen nicht als Ersatz für den Internetzugang vertrieben werden. Drittens: Ausreichende Kapazitäten für Spezialdienste, damit Verfügbarkeit und Qualität von Internetzugangsdiensten nicht beeinträchtigt werden sowie Aufgaben zur Überwachung der Zugänge zu den Märkten durch die Regulierungsbehörden. Mit der Betonung dieses letzten Aspekts liegt der deutsche Vorschlag näher an der Position des Europäischen Parlaments als am Entwurf der Kommission.

Warum werden denn Spezialdienste von einigen Stimmen so kritisch gesehen? Befürchtet wird, dass auf Dauer die Qualität im Internet schlechter wird, eventuell sogar, um kostenpflichtige Spezialdienste attraktiver zu machen. Deshalb hat die Bundesnetzagentur immer wieder betont: Das Internet muss dynamisch weiterentwickelt werden!

Ein kurzer Blick auf die jüngste Entwicklung in Brüssel:

Letzte Woche hat die lettische Ratspräsidentschaft einen neuen Vorschlag zur Netzneutralität vorgelegt. Dieser würde auch unterschiedliche Verkehrskategorien im Internet erlauben. Damit bleibt er hinter der deutschen Position und dem ursprünglichen Vorschlag der Kommission zurück, die im Internet keine unterschiedlichen Kategorien vorsehen. Wie geht es auf EU-Ebene weiter? Die lettische Ratspräsidentschaft strebt an, dass sich Kommission, Parlament und Rat noch im April auf eine gemeinsame Position zur Netzneutralität verständigen. Im Juni-Rat soll eine Einigung verabschiedet werden.

Und wo stehen die USA zurzeit?

Auch in den USA hat es neue Entwicklungen gegeben: Die amerikanische Regulierungsbehörde FCC hat im Februar eine „Open Internet Order“ verabschiedet. Dazu gingen mehr als 3 Millionen Kommentare bei der FCC ein. Auch jenseits des Atlantiks wird die Debatte also intensiv geführt. Bemerkenswert ist, dass die neuen Regeln auf eine neue Rechtsgrundlage gestellt werden: Breitbandanschlüsse, die Internetzugangsdienste ermöglichen, sollen nicht länger als Informationsdienste, sondern als Telekommunikationsdienste eingestuft werden. Die FCC kann Verhaltensweisen von Breitbandanschlussanbietern untersuchen, die gegebenenfalls ungerechtfertigt und unangemessen („unjust and unreasonable“) sind. Eine Zugangs- und Entgeltregulierung ist jedoch explizit ausgeschlossen. Inhaltlich kreisen die Leitlinien der FCC auch darum, was als „vernünftiges Verkehrsmanagement“ angesehen werden soll. Das ist eine Parallele zur europäischen Diskussion. Einen wesentlichen Unterschied zwischen den USA und Europa möchte ich aber hervorheben: Im Vergleich zu den USA herrscht in Europa ein stärkerer Wettbewerb auf dem Breitbandanschlussmarkt mit niedrigeren Preisen. Dass die überwiegende Mehrheit der amerikanischen Bürger keine Auswahl beim Breitbandanbieter hat, wurde sogar jüngst vom Weißen Haus beklagt und eine Erleichterung regionaler Ausbauinitiativen angekündigt.

Netzneutralität ist ein Thema mit sehr vielen Facetten und Interessenlagen. Ungehinderter, freier Zugang zu Informationen und gesellschaftliche Teilhabe sind hohe Güter. Diese gilt es zu sichern. Daher brauchen wir ein offenes, neutrales Internet. Gleichzeitig soll Netzneutralität keine Geschäftsmodelle verhindern: Wir brauchen Spielräume für junge, kreative Start-up Unternehmen, genauso wie für die Ideen größerer Unternehmen. Ich hoffe, dass wir auch auf europäischer Ebene eine gute Lösung finden werden. Wichtig ist: Wettbewerb bleibt ein entscheidender Faktor zur Wahrung von Netzneutralität. Als Bundesnetzagentur wollen wir auch in Zukunft unseren Beitrag dazu leisten.

Aus der Rede von Dr. Wilhelm Eschweiler, Vizepräsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen beim kölner forum medienrecht e. V. am 16. April 2015

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