Medienpolitik:

„Debatten in konkretes politisches Handeln umsetzen“

von am 22.06.2015 in Allgemein, Digitale Medien, Internet, Interviews, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung, Rundfunk

<h4>Medienpolitik:</h4>„Debatten in konkretes politisches Handeln umsetzen“
Torsten Albig, Ministerpräsident des Landes Schleswig-Holstein I © Olaf Bathke

Ministerpräsident Albig fordert Auflagen für Google zur Sicherung der Meinungsvielfalt

22.06.15 Interview mit Torsten Albig (SPD), Ministerpräsident des Landes Schleswig-Holstein

In einem medienpolitik.net-Gespräch verweist Torsten Albig, Ministerpräsident Schleswig-Holsteins, auf die hohe gesellschaftliche Relevanz der Google-Suchmaschine: „Googles Algorithmen bestimmen inzwischen unser Bild von der Wirklichkeit und beeinflussen unser Meinungsbild. Deshalb benötigen wir eine diskriminierungsfreie Anzeige von Suchergebnissen sowie Transparenzverpflichtungen für meinungsrelevante Algorithmen.“ In dem Interview sprach sich Albig aber gegen eine Zerschlagung oder Entflechtung des globalen Unternehmens aus. Der Ministerpräsident bestreitet, dass die Politik gegenüber internationalen Medienkonzernen machtlos sei: „Wir müssen Markt- und Meinungsmacht der Internetkonzerne regulatorisch in den Griff bekommen. Wir müssen europaweit für mehr Wettbewerb und Innovation auf den entsprechenden Märkten sorgen. Und wir müssen Mindeststandards für den Datenschutz in Europa entwickeln und so den Bürgerinnen und Bürgern die Kontrolle über ihre persönlichen Daten zurückgeben.“

medienpolitik.net: Herr Ministerpräsident, internationale Online-Konzerne stehen im Wettbewerb mit deutschen Medienunternehmen und haben Einfluss auf die Mediennutzung und die Medienangebote. Wo sehen Sie hier konkret eine Bedrohung der Medienvielfalt?

Torsten Albig: Pluralismus ist ein wesentliches Prinzip von Demokratie. Zu den Zielen einer demokratischen Gesellschaft gehört es daher, eine vorherrschende Meinungsmacht zu verhindern, denn sie beeinträchtigt die freie, individuelle Meinungsbildung der Bürger. Bislang hat sich diese Frage vorwiegend dann gestellt, wenn große meinungsstarke Medien in eine Hand gelegt wurden. Heute verändern sich die Medienmärkte aber immer schneller, vor allem durch die Digitalisierung aller Inhalte. Deshalb stellt sich diese Frage auf eine neue Weise.
Wir haben es auf internationaler Ebene immer mehr mit einer bisher nicht regulierten und auch nur bedingt regulierbaren Spezies zu tun, nämlich den so genannten „Intermediären“, zu denen insbesondere die Suchmaschinen gehören. Sie schieben sich zunehmend als eigene und eigenständig wahrnehmbare Medien zwischen die Inhalteanbieter und ihre Kunden. Durch ihre Vermittlungsfunktion zum Nutzer haben Intermediäre im Online-Bereich das Potenzial, den Meinungsbildungsprozess in verschiedener Weise zu beeinflussen, was zu einer Einschränkung von Meinungsbildung und Meinungsvielfalt führen kann.

Wir können getrost feststellen: Nirgendwo ist die Qualität und Vielfältigkeit der publizistischen Angebote so gut wie in Deutschland, und das ist gut so. Dieses Gut gilt es zu schützen. Das wesentliche Element der Meinungsvielfalt ist der publizistische Wettbewerb, d.h. die Konkurrenz der Unternehmen im Bereich der redaktionellen Inhalte. Eines der wesentlichen Ziele von Medienpolitik ist deshalb zu vermeiden, dass einzelne Unternehmen oder Konzerne einen zu großen Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung erlangen. Es ist unsere Aufgabe, die Vielfalt von Meinungsbildungsbildungsprozessen zu sichern und Konzentrationsprozesse im Medienbereich – national und international – nachhaltig regulatorisch zu begleiten.
Ein besonderes Beispiel für die publizistische Macht von Intermediären bietet aktuell Facebook: Facebook hat verschiedenen amerikanischen Medienunternehmen angeboten, Inhalte direkt auf seiner Plattform zu veröffentlichen – also nicht, wie bislang, nur in Form einer Verlinkung auf die jeweilige Website. Künftig ist es  bestimmten Partnern möglich, ihre Artikel und Videos in voller Länge direkt in den Neuigkeiten der Facebook-Nutzer anzeigen zu lassen. Facebook als direkte Plattform für redaktionelle Inhalte anderer Anbieter – diese Entwicklung lässt nicht nur aufhorchen, sie zeigt wie dringlich regulatorische Lösungen für solche Angebote sind.

Suchmaschinen und andere Intermediäre sind vor diesem Hintergrund weit mehr als bloße Informationsvermittler. Sie tragen ebenso wie der Rundfunk zur Meinungsbildung bei, werden aber von den geltenden Vielfaltssicherungsmechanismen des Rundfunkstaatsvertrages nicht erfasst.
Das Bundesverfassungsgericht hat in der Vergangenheit klare Vorgaben für die Sicherung von Meinungs- und Medienvielfalt gesetzt: Vorherrschende Meinungsmacht muss vermieden werden. Die freie Meinungsbildung in den Medien darf nicht allein dem freien Spiel wirtschaftlicher Interessen überlassen werden. Der Begriff der vorherrschenden Meinungsmacht findet sich in entsprechender Weise auch im Rundfunkstaatsvertrag wieder. Der Gesetzgeber greift auf diese Art und Weise auf dem Rundfunkmarkt stärker in das Marktgeschehen ein, als es auf anderen Märkten der Fall ist. Daran wird sichtbar, wie ernst die verfassungsrechtliche Sorge wegen einer möglicherweise entstehenden vorherrschenden Meinungsmacht zu nehmen ist.
Genau das ist auch der entscheidende Punkt: Der Erhalt von Meinungsvielfalt und kommunikativer Chancengleichheit – in einer konvergierenden Marktsituation.
Die Folgen der Medienkonzentration auf die Gesellschaft dürfen nicht unterschätzt werden. Das Funktionieren von Demokratie ist bedroht, wenn nur wenige Medienkonzerne – egal ob national oder international – am Markt bestehen. Aufgrund ihrer monopolartigen Stellung sind sie nicht nur in der Lage, Märkte zu kontrollieren, sondern auch politische Entscheidungen zu beeinflussen. Diese Tendenzen im Internet bedrohen die Meinungsvielfalt, die eines unserer höchsten Güter ist. Es ist  deshalb die Pflicht der Länder, gemeinsam mit dem Bund und der EU diese Entwicklung regulatorisch in den Griff zu bekommen.

medienpolitik.net: Inwieweit halten Sie eine Änderung des Kartellrechts für erforderlich, um die Medienvielfalt zu sichern?

Torsten Albig: Gefährdungen der Meinungsvielfalt müssen im Umfeld der Digitalisierung und der Konvergenz so früh wie möglich unterbunden werden. Voraussetzung für eine offene und kontroverse Meinungsbildung ist, dass mehrere, voneinander unabhängige Medienunternehmen agieren und auch Minderheitenmeinungen die Chance eines Marktzutrittes haben. Genau dafür müssen wir sorgen.
Angesichts einer stark veränderten Medienlandschaft  müssen sich deshalb auch die historisch gewachsenen Prüfsysteme angepasst werden. Die Länder tragen die Verantwortung für die publizistische Vielfalt, während der Bund die Gesetzgebungskompetenz für das allgemeine Wettbewerbsrecht hat, das auch für Medienunternehmen gilt. Wollen diese Unternehmen zusammenarbeiten oder fusionieren, kann es zu Situationen kommen, in denen sich die Grundsätze zur Sicherung von Medienvielfalt und des Kartellrechts in einem Zielkonflikt gegenüberstehen.

Während in der Vergangenheit die Entscheidungspraxis des Bundeskartellamtes und die Zielsetzungen des Medienkonzentrationsrechts eher gleichlaufend waren (wie bei der geplanten Fusion Pro7Sat.1/Springer), ist es in den letzten Jahren zu Divergenzen zwischen Kartellrecht und Medienpolitik gekommen. Das sieht man an den Untersagungsfällen „Amazonas“ und „Germany’s Gold“ des Bundeskartellamtes, die aus Ländersicht medienpolitisch erwünscht gewesen wären.
Das Bundeskartellamt ist in seinen Entscheidungen unabhängig, daran will auch niemand rütteln. Dennoch muss über neue Möglichkeiten nachgedacht werden, um sinnvolle unternehmerische Kooperationen im Medienbereich ggf. auch unter dem Gesichtspunkt langfristiger Medienvielfalt und Begrenzung von Meinungsmacht prüfen zu können. Hier müssen entsprechende Handlungsspielräume im Kartellrecht und insbesondere auch im europäischen Recht geschaffen werden.

Es ist Aufgabe des Bundes, für die Aufrechterhaltung des ökonomischen Wettbewerbs zu sorgen, während es Aufgabe der Länder ist und bleibt, publizistische Meinungsmacht zu beschränken oder zu verhindern. Vielfaltsicherung ist deshalb auch kein Prüfungspunkt im Kartellrecht – und kann es auch nicht werden. Hier macht das Grundgesetz klare Vorgaben hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern. Trotzdem muss es Ziel zukünftiger Regulierung sein, die Unterschiede zwischen ökonomischem und publizistischem Wettbewerb unter einen Hut zu bekommen.

Die seit Frühjahr 2015 arbeitende Bund-Länder-Kommission zur konvergenten Medienordnung hat sich des Themas Vielfaltssicherung und Kartellrecht in einer eigenen Arbeitsgruppe angenommen und will dort entsprechende kartellrechtliche Änderungsvorschläge erarbeiten. Denkbar ist eine Änderung des GWB im Sinne einer Bereichsausnahme zugunsten des Mediensektors oder einer Einbeziehung medienpolitischer Zielvorgaben in den Abwägungsprozess des Bundeskartellamtes. Auch eine Änderung des europäischen Wettbewerbsrechts soll geprüft werden. Auf jeden Fall müssen Bundes- und Länderbehörden besser miteinander kooperieren.

Die Änderung des Medienkonzentrationsrechts der Länder steht dabei derzeit noch nicht auf der Agenda. Aber die Frage eines Überarbeitungsbedarfs des Medienkonzentrationsrechts kann in der Diskussion um das Medienkartellrecht nicht ausgeklammert werden. Die Länder müssen zügig Lösungen finden, nachdem durch das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes in Sachen „Springer / MABB“ das geltende Recht faktisch außer Kraft gesetzt wurde. Ich kann das Verfahrensrecht nicht neu justieren, ohne auch das anachronistische materielle Recht anzupassen.
Es wird dabei nicht mehr ausreichen, den Fokus hauptsächlich auf das Fernsehen zu legen. Angesichts der MedienKonvergenz kann der fernsehkonzentrierte Ansatz des Medienkonzentrationsrechts auf Dauer nicht gehalten werden. Fernsehen bleibt zwar auf absehbare Zeit das zentrale Leitmedium. Aber zukünftig müssen auch Telemedien und Intermediäre mit in die Betrachtung einbezogen werden und der Gesamtmeinungsmarkt stärker in den Vordergrund rücken. Hiermit könnte dann auch die Schnittstelle zum Wettbewerbsrecht besser herausgearbeitet werden.
Es gibt also erheblichen gesetzgeberischen Änderungsbedarf, damit sich die mediale Vielfaltsicherung durch die Länder auch im Zusammenspiel mit dem Kartellrecht des Bundes stärker abbildet. Bund und Länder sind gehalten, ihre Regelungen aufeinander abzustimmen und eine Anwendung zu ermöglichen, die vielfaltsgefährdende Entwicklungen verhindert.

medienpolitik.net: Wiederholt wird eine „Zerschlagung“ von Google gefordert. Halten Sie das ebenfalls für notwendig und realisierbar?

Torsten Albig: Keiner will eine Zerschlagung von Google, auch ich nicht. Auch eine Entflechtung kann nur die „ultima ratio“ sein. Allerdings sehe ich auch keine gesetzliche Grundlage für eine solch schwerwiegende Maßnahme, weder auf Bundes- noch auf europäischer Ebene.
Die Konzentration wirtschaftlicher Macht und der Missbrauch marktbeherrschender Stellungen ist Gegenstand des Wettbewerbs- und insbesondere des Kartellrechts. Die Anwendbarkeit des deutschen Rechts auf internationale Unternehmen ist dabei ein besonders schwieriges Thema.
So prüft die Europäische Kommission seit 2010 mögliche Verstöße von Google gegen das Europäische Wettbewerbsrecht wegen mangelhafter Neutralität der Suchergebnisse. Bisher ohne Ergebnis. Das Europäische Parlament hat deshalb Ende November letzten Jahres einen Antrag beschlossen, in dem die EU-Kommission aufgefordert wird, die Wettbewerbsregeln „entschlossen durchzusetzen“ und „Vorschläge in Betracht zu ziehen, die darauf abzielen, Suchmaschinen von anderen kommerziellen Dienstleistungen abzukoppeln“.  Das klingt nach einem scharfen Schwert, ist es aber nicht. Der Beschluss ist rechtlich nicht bindend, da es allein in der Zuständigkeit der Kommission liegt, in diesen Fragen aktiv tätig zu werden. Immerhin: Der öffentliche und politische Druck auf die Europäische Kommission wurde erhöht.

Was können wir also zeitnah tun? Googles besondere Macht entsteht durch die enge Verknüpfung seiner Dienste. Wer mit seinem Android-Smartphone die Google-Suche nutzt, wird oft auf einen der vielen anderen Google-Dienste geleitet: YouTube, Gmail, Picasa, Google Map usw. Dies führt zu einer kaum vorstellbaren Anhäufung von personenbezogenen Daten bei Google. Genau diese Datenmacht ist Grundlage der besonderen Markt- und Meinungsmacht von Google. Losgelöst von der Frage der wirtschaftlichen Marktmacht, die Google zweifelsohne in verschiedenen Bereichen hat,  wäre es deshalb sinnvoll, wenn sich die Politik parallel um einen besseren Schutz der Privatsphäre der Nutzer im Netz kümmern würde. Googles Geschäftsmodell beruht in erster Linie auf der Anhäufung von personenbezogenen Daten, was Auswirkungen auf die informationelle Selbstbestimmung eines jeden Einzelnen hat. Hier könnten auf europäischer Ebene Regeln entwickelt werden, die den Nutzerinnen und Nutzern die Hoheit und Kontrolle über ihre persönlichen Daten zurückgeben.
Googles Algorithmen bestimmen inzwischen unser Bild von der Wirklichkeit und beeinflussen unser Meinungsbild. Deshalb benötigen wir eine diskriminierungsfreie Anzeige von Suchergebnissen sowie Transparenzverpflichtungen für meinungsrelevante Algorithmen. Es geht mir dabei nicht um die Offenlegung der gesamten Algorithmen von Google. Dies wäre auch kontraproduktiv, denn dadurch würde ein immenses Beeinflussungspotenzial geschaffen werden. Aber wir müssen wissen, wie transparent die Algorithmen sind, die Google benutzt, um seine Suchergebnisse zu sortieren. Die Manipulationsgefahr muss stärker in das Bewusstsein der Nutzer rücken. Warum steht ein Treffer ganz oben? Werden eigene Angebote oder zahlende Kunden bevorzugt?
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk ist ein Garant für Meinungsbildung und Meinungsvielfalt in unserer Medienlandschaft. Trotzdem käme niemand in Deutschland auf die Idee, eine öffentlich-rechtliche Suchmaschine zu installieren. Aber es müssen über die Suchmaschinen die Angebote gefunden werden, die für Meinungsbildung und für Meinungsvielfalt sorgen. Der Nutzer soll nicht gezwungen werden, diese Angebote zu nutzen. Das ist und bleibt seine ganz freie Entscheidung. Aber er muss journalistisch relevante Angebote finden können; diese müssen auch nicht zwingend öffentlich-rechtlich sein, sie sollten aber bei der Auffindbarkeit privilegiert werden.
Google auf nationaler Ebene regulieren zu wollen, ist wenig aussichtsreich. Diese Frage gehört auf die europäische Agenda. Es geht nicht nur um Wettbewerbs- und Kartellrecht, sondern auch um Meinungsmacht und um den Schutz personenbezogener Daten. Bund und Länder müssen in diesen Fragen an einem Strang ziehen, um auf europäischer Ebene etwas bewirken zu können.

medienpolitik.net: Aber ist die Politik nicht doch letztlich ohnmächtig gegenüber der Macht der Internetkonzerne, wenn man die jahrelangen Debatten über die mögliche Markmacht von Google sieht?

Torsten Albig: Das Internet hat unser aller Alltag in den letzten 20 Jahren grundlegend verändert und revolutioniert immer noch Tag für Tag unser Leben. Seien wir ehrlich: Die Möglichkeiten, die es uns gibt, sind faszinierend, und eigentlich möchte niemand mehr auf all diese Innovationen verzichten. Im Gegenteil, diese Entwicklung wird sich nicht nur fortsetzen, sie wird sich noch weiter beschleunigen. So werden das „Internet der Dinge“ und „Big Data“ in den kommenden Jahren für den nächsten Schub sorgen.
Das Problem dabei: Die digitale Revolution birgt auch erhebliche Gefahren, denen wir uns jetzt endlich stellen müssen. Dass das Internet jemals solche Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft haben könnte, hat niemand für möglich gehalten. Entsprechend schwer tut sich die Politik, mit dieser Entwicklung Schritt zu halten.
Das kommerzielle Internet wird mittlerweile zu einem großen Teil von einigen wenigen weltweit tätigen Konzernen beherrscht: Google, Facebook, Amazon, Apple und Microsoft, um nur die größten zu nennen. Wir dürfen und wir können nicht länger ignorieren, über welche Markt- und Meinungsmacht diese Internetkonzerne inzwischen verfügen. Unsere Aufgabe ist es deshalb, die Fehlentwicklungen konkret zu identifizieren und aktiv dagegen vorzugehen.
Wäre die Politik ohnmächtig, würden wir all diese Diskussionen über die Macht von Google nicht führen. Unsere Aufgabe ist es nun, diese Debatte in konkretes politisches Handeln umzusetzen. Ziel muss es dabei sein, den technologischen mit dem gesellschaftlichen und politischen Fortschritt in Einklang zu bringen. Der Erfolg ist dabei, wie so oft, abhängig von der Durchsetzungskraft der politischen Akteure.
Bei dieser Diskussion stehen wir nicht ohnmächtig am Ende, sondern eher unentschlossen am Anfang.  Die ersten Schritte sind – endlich – gemacht, zum Beispiel durch die Einsetzung der Bund-Länder-Kommission zur Reform der Medienordnung. Wir müssen Markt- und Meinungsmacht der Internetkonzerne regulatorisch in den Griff bekommen. Wir müssen europaweit für mehr Wettbewerb und Innovation auf den entsprechenden Märkten sorgen. Und wir müssen Mindeststandards für den Datenschutz in Europa entwickeln und so den Bürgerinnen und Bürgern die Kontrolle über ihre persönlichen Daten zurückgeben.

Die technische Entwicklung revolutioniert unser aller Leben dabei so grundlegend, dass politische Schnellschüsse sich verbieten. Trotzdem dürfen wir die Gefahren der digitalen Revolution nicht länger ignorieren. Letztlich geht es nicht nur um Markt- und Meinungsmacht internationaler Internetkonzerne, sondern um die Grundregeln, nach denen wir miteinander leben. Es liegt an uns, diese Regeln zu formulieren, bevor es die Internetkonzerne für uns tun.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 7/2015 erstveröffentlicht.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen