Netzpolitik:

Netzneutralität – unverzichtbar für ein demokratisches Netz

von am 29.06.2015 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Gastbeiträge, Internet, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung

<h4>Netzpolitik:</h4>Netzneutralität – unverzichtbar für ein demokratisches Netz
Malte Krückels, Staatssekretär für Medien und Bevollmächtigter beim Bund, Thüringer Staatskanzlei

Weshalb das freie Internet nicht den großen Marktplayern geopfert werden darf

29.06.15 Von Malte Krückels, Staatssekretär für Medien und Bevollmächtigter beim Bund, Thüringer Staatskanzlei

Seit etwa fünf Jahren wird in Deutschland und Europa intensiv über Netzneutralität diskutiert, also über das Prinzip der Gleichbehandlung aller Daten im Internet. Es handelt sich um eines der zentralen Konstruktionsprinzipien des Internet und wurde von den „Internet-Erfindern“ bewusst gewählt. Es verhilft den Grundrechten der Meinungs- und Informationsfreiheit zu einer ungeahnten grenzüberschreitenden Entfaltung, ganz abgesehen von den positiven Auswirkungen auf Wirtschaft, Innovation und Arbeitsplätze. Gesetzliche Bestimmungen zu diesem Prinzip gibt es erst vereinzelt, beispielsweise in den USA, Chile, den Niederlanden, Slowenien und in Thüringen. Nun schickt sich Europa an, die Netzneutralität umfassend zu regeln, und zwar gleich als unmittelbar in allen EU-Staaten geltende Rechtsverordnung. Zeit für eine Warnung.

Netzneutralität als zwischen Ländern und Bund geteilte Aufgabe

Weshalb beschäftigen sich Medienpolitiker der Länder überhaupt mit der Netzneutralität? Ist das nicht eine Frage des Telekommunikationsrechts und somit Angelegenheit des Bundes? – Ja und nein. Vereinfacht ausgedrückt ist der Bund zuständig für die Individualkommunikation und E-Commerce. In diesen Bereich fallen etwa Mobilfunktarife, die eine Nutzung von VoIP ausschließen. Andererseits sind die Länder zuständig, soweit es um die Mediendistribution im Internet geht, also um die Verbreitung von Rundfunk und Telemedien im Netz. Diese Zuständigkeitsverteilung hat der Bund im Grundsatz auch anerkannt, als er bei der Novellierung des Telekommunikationsgesetzes im Jahr 2012 im neuen § 41 a (TKG) festgelegt hat, dass eine Rechtsverordnung zur Netzneutralität der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Allerdings hat der Bund die schon weit vorangeschrittenen Arbeiten an einer solchen Verordnung nach der Bundestagswahl 2013 eingestellt.

Folgende Leitlinien müssen schon aus verfassungsrechtlicher Sicht für jedwede Regelung der Netzneutralität zwingend gelten:

  • Wahrung kommunikativer Chancengleichheit für jedermann,
  • keine Reduzierung der grenzüberschreitenden Informationsfreiheit nach Art. 5 GG,
  • keine Ermöglichung eines Zwei- oder Mehrklassennetzes, bei dem es die Nutzer je nach Provider und Vertrag mit unterschiedlichen „Internets“ zu tun bekämen.

So erscheint es geradezu grotesk, dass die neue Bund-Länder-Kommission „MedienKonvergenz“ eine eigene Arbeitsgruppe zum Thema „Intermediäre“ eingerichtet hat, das Thema Netzneutralität in der Kommission aber nicht behandelt werden soll – hier ist die in Debatte befindliche Ausweitung dringend notwendig. Denn Netzneutralität ist der Suchmaschinenneutralität vorgelagert: Zunächst muss die Gleichbehandlung aller Daten im Internet unabhängig von Inhalt, Dienst, Anwendung, Anbieter, Herkunft oder Ziel gesichert sein, bevor sich die Frage der Auffindbarkeit der Inhalte stellt.

Ein Mini-Internet „für Arme“?

Anders ausgedrückt: Was nützt eine neutrale Suchmaschine, deren Suchtreffer man nur zum Teil nutzen kann, weil der andere Teil gerade von einer Datendrossel abgewürgt wird oder von vornherein nicht im gebuchten „Teil-Internet-Anschluss“ enthalten ist?

Mit Recht hat es in Indien massiven Protest gegen internet.org gegeben, also die von Facebook offerierten kostenlosen Zugänge zu Facebook und einigen weiteren Internet-Angeboten. Denn so verlockend ein kostenloser (also werbe- und big data-finanzierter) Zugang zu winzigen Internet-Teilen auch erscheinen mag: Damit entsteht ein geschlossenes System neben dem Internet, in das nur aufgenommen wird, wer vor den Augen von Facebook Gnade findet. Internet.org ist keine Wohltat von Herrn Zuckerberg für Schwellenländer, sondern der Versuch, ein Alternativ-Angebot zum Internet aufzubauen, das dieses langfristig verdrängen soll, soweit es nicht von Facebook vereinnahmt werden kann. Ein legitimes Interesse, die kostenlosen Anschlüsse von internet.org auf bestimmte Angebote zu beschränken, vermag ich nicht zu erkennen. Um das übertragene Datenvolumen dieser Anschlüsse überschaubar zu halten – was vorgeblich der Grund für die Beschränkung auf bestimmte Angebote ist – könnte man auch schlicht eine netzneutrale Volumen- oder Nutzungsdauer-Grenze festsetzen.
Internet.org ist nicht das einzige Angebot dieser Art. In Entwicklungs- und Schwellenländern gibt es schon seit Jahren vergleichbare Offerten – ein Zeichen einer fatalen Entwicklung.

Problem Zero-Rating

Der Grundsatz der Netzneutralität muss und kann nicht ausnahmslos gelten. So wird man kaum in Abrede stellen können, dass für die Funktionsfähigkeit des Netzes wichtige Daten priorisiert übertragen werden dürfen. Kern des Streits ist, in welchem Maß und unter welchen genauen Bedingungen „Spezialdienste“ (Managed Services) angeboten werden dürfen.
Der zentrale Hebel zur Einhegung der Spezialdienste auf ein unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten verträgliches Maß ist das Verbot des Zero-Rating, also der Nicht-Anrechnung und der Nicht-Drosselung ausgewählter Dienste. Regelungen der Netzneutralität, die das Zero-Rating nicht verbieten, sind unbrauchbar.

Vermutlich wird es kaum möglich sein, Spezialdienste in Verbindung mit beschränktem Breitband-Volumen erfolgreich zu vermarkten. Denn ein Kunde, der einen Aufpreis für einen Spezialdienst zahlt, wird eine Drosselung auch dieses Spezialdienstes nach Verbrauch eines bestimmten Volumens kaum akzeptieren. Im Ergebnis dürfte ein Verbot des Zero-Rating, wie es im Thüringer Landesmediengesetz (ThürLMG) seit Juli 2014 enthalten ist, also darauf hinauslaufen, dass Spezialdienste nur in Verbindung mit einer ungedeckelten Flatrate vermarktet werden können. Das bedeutet nicht, dass Netzbetreiber kein Geld mehr verdienen können. So sind die Preise für mobile Internetzugänge nach der Fusion von O2 und E-Plus in bestimmten Tarifgruppen bereits deutlich gestiegen, und zwar bei allen drei in Deutschland verbliebenen Betreibern.

Zur Bewahrung des Internets, wie wir es kennen ist kein „milderes Mittel“ als das Verbot des Zero-Rating ersichtlich. Denn es liegt in der Natur der Sache, dass die TK-Unternehmen den Netzausbau künftig gern auf die lukrativeren Spezialdienste konzentrieren und das weniger lohnende „offene Internet“ verkümmern lassen würden. Die Auffassung, diese Entwicklung werde ohnehin nicht eintreten oder könne durch nachträgliche Verbote und Kontrollen verhindert werden, ist naiv.
Zero-Rating muss also immer unzulässig sein, gleichgültig, ob nun das eigene IPTV-Angebot des Netzbetreibers, ein Musikportal oder bestimmte Apps und der von ihnen verursachte Datenverkehr vom Zero-Rating profitieren sollen. Denn am Ende einer solchen Entwicklung stünde das Horrorszenario eines in einzeln kostenpflichtige Teile zerlegten Internets.

Wahrung der Informationsfreiheit

Netzneutralität ist ein Grundrechte-Verwirklichungsmotor. Am Beispiel der Informationsfreiheit – dem Recht, sich aus allgemein zugänglichen Quellen ungehindert zu informieren – wird das besonders deutlich: Internet-Inhalte sind solche allgemein zugänglichen Quellen. Der Marktfetischismus hat sich bereits so weit in unser Denken geschlichen, dass nur wenige dagegen aufbegehren, wenn Netzbetreiber aus kommerziellem Eigeninteresse den Zugang zu bestimmten Informationsquellen verteuern, drosseln oder gar verschließen wollen.
Eine gute und also vielfaltsorientierte Medienpolitik muss dafür einstehen, dass die internationale, prinzipiell unbegrenzte Vielfalt an Medienangeboten wie bisher über das Internet für jedermann ohne netzbetreiberseitige Zusatzkosten für die Aufnahme, Weiterleitung und Nutzung bestimmter Angebote zugänglich bleibt. Dieser Schutz gebührt Rundfunk und Verlagsangeboten gleichermaßen. Eine Differenzierung zwischen in- und ausländischen Angeboten ist nicht zulässig, sogar dann nicht, wenn bestimmte ausländische Sender haarsträubende Propaganda verbreiten.
„Freiheit ist immer die Freiheit des Andersdenkenden“, hier also desjenigen, der Informationsangebote nutzen möchte, die durchaus nicht mit dem gesellschaftlichen Mainstream in Deutschland kompatibel sein müssen. Hier lässt sich eine gedankliche Linie ziehen vom grenzüberschreitenden Rundfunk auf Kurz- und Mittelwelle – dessen Empfang von Diktaturen regelmäßig verboten wurde – bis zum Internet heutiger Prägung. Anders als beim Fernseh-Kabelanschluss mit seiner technisch begrenzten Kapazität genügt es beim Internetanschluss folglich nicht, wenn über einen Spezialdienst nur ausgewählte TV- und Hörfunkprogramme unbegrenzt zugänglich sind, während die Nutzung anderer Medienangebote mengenmäßig beschränkt oder/und höher bepreist wird.

Negative Informationsfreiheit

Zu den Kommunikationsgrundrechten in einer Demokratie gehört es auch, möglichst wenige oder nur bestimmte Informationen wahrzunehmen. Es gibt also keinen Zwang geben, bestimmte Informationen zur Kenntnis zu nehmen. Wer sich in seiner Filter Bubble wohl fühlt, muss sie nicht verlassen. Dieses Grundrecht der negativen Informationsfreiheit ist keine Erfindung des Internetzeitalters, sondern seit Jahrzehnten anerkannt.
Aber es muss die eigene Filter Bubble sein! Nicht eine des Netzbetreibers, natürlich auch keine eines Suchmaschinenbetreibers, eines Inhalte-Anbieters oder gar des Staates. Mit Blick auf Internet-Manipulationen in China und anderen Staaten frage ich mich, wie Spitzenpolitiker in Deutschland ernsthaft in Erwägung ziehen können, Suchmaschinen zu verpflichten, öffentliche Informationsangebote – was immer damit genau gemeint sein mag – bevorzugt anzuzeigen.
Andererseits mag man vertreten, das Verharren vieler Bürgerinnen und Bürger in ihrer jeweiligen Filter Bubble schade dem gesellschaftlichen Zusammenhalt, so dass es geboten sei, die Menschen daraus hervorzulocken. Das kann aber nur durch Anreize geschehen, niemals durch mediale Zwangsbeglückung.
Aber nicht nur aus Sicht der Grundrechte, sondern auch aus ökonomischer Perspektive wäre es falsch und auch dumm, würde Europa den Netzbetreibern erlauben, die Netzneutralität nach ihren Vorstellungen auszuhebeln: So würde Europa sich selbst und seinen proklamierten Zielen auch als Wirtschaftsstandort schaden. Denn wie sollten kleine und neue Unternehmen in Europa den US-Netzgiganten etwas entgegensetzen, wenn sie schon daran scheitern würden, sich in die Liste der von den europäischen Netzbetreibern priorisierten Angebote einzukaufen?

Netzneutralität und IPTV

IPTV-Angebote werden gelegentlich als nicht hinnehmbare Abweichungen von der Netzneutralität kritisiert. Denn IPTV arbeitet als wohl bedeutendster „Spezialdienst“ mit Datenpriorisierung, Zusatz-Entgelten und einer an TV-Kabelanschlüsse erinnernden beschränkten Programmauswahl. Aus diesem Grund unterfallen IPTV-Angebote auch der rundfunkstaatsvertraglichen Plattformregulierung. Allerdings hat der Bundesrat schon Ende 2013 in seinem wegweisenden Beschluss zur Netzneutralität ausgeführt, „dass Spezialdienste nur im Fall unabweisbarer technischer Notwendigkeiten angeboten werden dürfen [sollen], um echtzeitkritische Anwendungen in einer besonderen Qualität anbieten zu können.“ Bei dieser Formulierung hatten die Länder insbesondere IPTV im Blick, das in Deutschland zu einer Zeit gestartet wurde, als die Videoübertragung im Netz noch von unscharfen Bildern und Aussetzern geprägt war.

Der Beschluss des Bundesrates sagt damit auch, dass eine priorisierte Übertragung bestimmter Daten nicht mehr zulässig ist, sobald dadurch keine besondere Qualität mehr erreicht werden kann. So wäre beispielsweise vorstellbar, dass für eine zuverlässige Übertragung von Fernsehprogrammen in Standard-Auflösung eine Priorisierung dieser Daten irgendwann nicht mehr notwendig ist. Ein IPTV-Angebot in Form eines Spezialdienstes mit Priorisierung der zugehörigen Daten wäre dann nur noch für die jeweils höheren Qualitätsstufen (HD, UHD) zulässig, die ohne Priorisierung beim Nutzer nicht zufriedenstellend ankommen.

Fazit und Ausblick

Bei Abfassung dieses Beitrags in der zweiten Juniwoche 2015 waren die europäischen Trilog-Verhandlungen zu Netzneutralität und Roaming gerade ins Stocken geraten. Die Zeit sollte genutzt werden, sich auf solche Netzneutralitätsregeln zu einigen, die Meinungs- und Informationsfreiheit schützen. Will man das Internet nicht dem Diktat des Marktes und seiner Megaplayer ausliefern, ist unter anderem das Verhältnis von Spezialdiensten zum offenen Internet als klares Regel-Ausnahme-Verhältnis zugunsten des offenen Internets auszugestalten. Dabei ist – über die viel gelobten FCC-Regelungen hinaus – auch ein ausdrückliches Verbot des Zero Rating vorzusehen, wie es beispielsweise das Thüringer Landesmediengesetz bereits enthält. Schließlich müssen trojanische Pferde nach dem Muster von internet.org ausgesperrt werden, um die weltumspannende „Wundertüte Internet“ langfristig zu erhalten.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 7/2015 erstveröffentlicht.

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