Netzpolitik:

„Liberalisierung“ in Chinas Telekom-Netzen

von am 23.07.2015 in Allgemein, Archiv, Gastbeiträge, Internet, Netzpolitik, Netzpolitik, Regulierung

<h4>Netzpolitik:</h4>„Liberalisierung“ in Chinas Telekom-Netzen
Dr. Thomas Hart, Politik- und Strategieberater in Peking, Senior Advisor der Chinese Academy for Telecommunications Research am MIIT (CATR)

Öffentliches Interesse + privates Kapital

23.07.15 Von Dr. Thomas Hart, Politik- und Strategieberater in Peking, Senior Advisor der Chinese Academy for Telecommunications Research am MIIT (CATR)

Made in China” lautet seit Mitte Mai das Motto der chinesischen Regierung: Bis zum Jahr 2025 soll sich das Land gemäß eines neuen Strategiepapiers des Staatsrats von einer Niedriglohn-Werkbank zu einer modernen Wirtschaftsmacht entwickeln. Im Mittelpunkt stehen neben bemannter Raumfahrt, Hochgeschwindigkeitszügen, Bioengineering, Material Sciences, Neuen und Grünen Energiequellen, auch drei Pfeiler der Informationsgesellschaft: E-Commerce, Big Data und das mobile Internet. Außerdem wird unter dem Schlagwort „Internet Plus“ ein Aktionsplan zur Integration des mobilen Internet, Cloud Computing, Big Data, Internet of Things und moderner Industrieproduktion entwickelt, nicht unähnlich der deutschen „Industrie 4.0“-Überschrift.

Das Thema Internet ist ein drängendes. Zwar verfügt China über die weltweit größte Online-Bevölkerung (etwa 650 Millionen zum Jahresende 2014). Trotzdem sind es erst knapp unter 50 Prozent der Bevölkerung, die über einen Festnetzanschluss online gehen, nur weniger als 20 Prozent verfügen über Breitbandzugang. Die vergleichsweise hohen Preise für Festnetzzugang verhinderten in den vergangnen Jahren ein stärkeres Wachstum – insgesamt war zuletzt sogar ein Nettorückgang der DSL-Anschlüsse zu verzeichnen. Viele Nutzer entschieden, anstatt eines teuren, langsamen und unzuverlässigen Festnetzzugangs lieber die passablen 3G-Netze für ihre Online-Aktivitäten zu verwenden. Im vergangenen Jahr übertraf entsprechend die Zahl der Nutzer, die in erster Linie mobil online gehen, die der Festnetznutzer.

Für eine Regierung, die am neuen China als globaler Innovationsmaschine arbeitet, ist dies ein gravierendes Problem, da die Breitbandinfrastruktur als Kernvoraussetzung des sich modernisierenden Landes gilt. Die Europäische Handelskammer in China stößt ins gleiche Horn, wenn sie in einer jüngst veröffentlichten Studie berichtet, dass nicht weniger als 86 Prozent ihrer Mitglieder ihre Geschäfte durch die mangelhafte Internet-Infrastruktur (dazu gehört in diesem Fall auch die Nichtverfügbarkeit einer Reihe von ausländischen Websites) negativ beeinträchtigt sehen.

Es fehlt an Wettbewerb

Das Problem ist hausgemacht. Die hohen Preise und die international unterdurchschnittliche Qualität sind Resultat einer sorgfältig durch den Staatsrat kreierten Marktstruktur, in der sich drei staatseigene Giganten die Kunden aufteilen und sich zu Preisen und Konditionen absprechen. Wenn es qualitätssteigernden Wettbewerb gibt, dann nur in den Ostküsten-Metropolen. Wie die Fläche mit hochwertigen Breitbandanschlüssen versorgt werden soll, ist unklar. Wie überall, so steht auch in China die Frage im Raum, wie sich die Investitionskosten zwischen öffentlichem und privatem Sektor aufteilen lassen. In der Vergangenheit wurde der Löwenanteil der Infrastrukturinvestitionen von den Netzbetreibern getragen. Einerseits geschah das aus den gleichen Überlegungen heraus wie in den europäischen liberalisierten Märkten (Präsenz, Kundenbindung), andererseits gab es für die Unternehmen nicht viele Wege, sich den Wünschen der politischen Entscheider zu entziehen. Seit Oktober 2014 hatten die Netzbetreiber beispielsweise etwa 3 000 Kilometer Glasfaserkabel verlegt und dafür fast drei Milliarden Yuan (ca. 430 Mrd. Euro) investiert. Schon vor der Verabschiedung der “Broadband China”-Regierungsstragie gab es aber zur Aufteilung derartiger Investitionskosten immer wieder Reibungspunkte, deren Kern in der Tatsache liegt, dass die Unternehmen zwei Herren dienen: der nationalen Verwaltung für staatseigene Betriebe einerseits, und dem Sektorregulierer MIIT andererseits. Der Wunsch des MIIT, die Staatsunternehmen für die Infrastrukturinvestitionen maßgeblich in die Pflicht zu nehmen, trifft damit im Staatsrat und in den Unternehmen auf Widerstände. Nun sind aber die Breitbandziele nationales Politikum, die nächste Netzausbaustufe trägt den kostspieligen politischen Wunsch der flächendeckenden Glasfaserversorgung in sich, die verbleibenden Versorgungslücken betreffen vor allem strukturschwache und nur defitzität zu erschliessende Problemregionen. Gleichzeitg geben die Netzbetreiber an, ihre Erlöse und Gewinne seien durch die Konkurrenz der OTT-Anbieter am Schwinden, gleichzeitig würden diese durch Messaging- und Video-Applikationen die Netze verstopfen. Die Debatte verschärft sich: „China“ will Breitband für alle, aber wer ist „China“, wenn es um die Rechnung geht?

Chinas Problemzone sind die ländlichen Regionen

Schon 2012 hatte das zuständige Ministerium (MIIT) angekündigt, mehr privatem Kapital den Weg in die Netzmärkte ermöglichen zu wollen, um so den Ausbau zu beschleunigen. Ein erster Schritt war die Öffnung der Mobilfunkmärkte für virtuelle Netzbetreiber aus der Privatwirtschaft. Es wurde keine Revolution, dafür waren die Lizenzbedingungen zu restriktiv, die ausgewählten Unternehmen bleiben durch komplizierte Vertragswerke langfristig an einen Netzbetreiber gefesselt. Nur sehr langsam begannen die Unternehmen (darunter immerhin einige Giganten aus dem E-Commerce-Bereich) ihre Endkundenpakete zu schnüren. Parallel wurde es in der Freihandeslzone Schanghai ausländischen Unternehmen erleichtert, Mehrwertdienste anzubieten. Sie können dort, anders als im Rest des Landes, Mehrheitsanteile an Serviceunternehmen erwerben.
Chinas Online-Problemzone ist aber das Festnetz-Breitband abseits der Ballungszentren, und das ist nun Gegenstand der nächsten vorsichtigen Liberalisierungsschritte. Ende 2014 kündigte das MIIT an, künftig auch privaten Unternehmen eingeschränkt zu erlauben, in Netzinfrastruktur zu investieren oder selbst Breitbandzugänge anzubieten, indem auf Kapaiztät der eingesessenen Netzbetreiber zugegriffen wird. Mit der Maßnahme wird nur ein wenig an der Vormachtstellung der drei staatseigenen Betriebe China Telecom, China Unicom und China Mobile gekratzt. Aber immerhin soll in den zunächst 16 Pilotstädten, in denen seit März diese Regelungen gelten, demonstriert werden, dass es gelingen kann, durch Infrastruktur- und Service-Wettbewerb Druck auf die staatseigenen Riesenkonzerne auszuüben.
Allerdings: Wie schon bei der Einführung der Lizenzen für mobile virtuelle Anbieter zwei Jahre zuvor ist klar, dass grundlegende Marktumwälzungen nicht zu erwarten sind. Zwar kann das Ministerium dank seiner starken Rolle in der Aufsicht über alle Marktteilnehmer durchaus politischen Druck ausüben, wenn die Staatskonzerne sich bei den Zusammenschaltungsabkommen mit den neuen Wettbewerbern sträuben sollten. Andererseits ist das Fehlen einer Preisregulierung beim Zugang der neuen Konkurrenten zu den existierenden Netzen wohl kein Zufall. Chinas Regulierungsrahmen ist weiterhin einer, der ad-hoc-Interventionen des Reguliers zulässt, der aber spezifische, regelorientierte Interventionstatbestände bewusst vermeidet.

Dämpfer für Liberalisierungshoffnung

Eine substantielle Bedrohung der Unternehmen, die immerhin als Garant einer sicheren und vollständig kontrollierbaren nationalen Netzinfrastruktur fungieren, ist keines der Ziele der Liberalisierung. Nachdem sowohl der Netzbetrieb als auch das Angebot von Breitbandzugang möglich ist, gilt es als wahrscheinlich, dass sich die meisten neuen Marktteilnehmer mit dem Betrieb eigener Netze in neu entwickelten und dicht besiedelten Gebieten, vor allem im Umland der Metropolen, bescheiden werden. Sich in profitablen Innenstadtgebieten auf unregulierte Verhandlungen mit portegierten Telekom-Riesen einzulassen, dürfte als Strategie nicht die erste Wahl sein. Es gab ähnliche Experimente auch schon in der Vergangenheit: Dr Peng, ein 2001 gestartetes Privatunternehmen, das heute in 53 Städten Internetzugang anbietet, gilt nach Analystenmeinung als kaum profitabel, da die Investitionskosten hoch, die Netzzugangskonditionen ungünstig und die politische Stellung schwach im Vergleich zu den Staatsbetrieben ist.
Ein weiterer Dämpfer der Liberalisierungshoffnung besteht darin, dass die Freiheit der Investition sich nicht auf die Backbone-Netze erstreckt, sondern lediglich auf die Konstruktion zwischen nutzerseitigen Endpunkten und Verbindungen auf Server-Ebene. Infrastruktur bleibt also weiterhin sicherheitskritischer heiliger Gral des chinesischen Systems. Nur wenige nicht-sicherheitsrelevante Strecken werden damit der wahrgenommenen Unkontrollierbarkeit des Privatsektors überlassen.

Reformpakete sind halbherzig

Das Thema ist ein Wichtiges für Chinas Führungsspitze. Premierminister Li Keqiang hatte im vergangenen Oktober die Zulassung von Privatkapital selbst angekündigt. Nachdem die Telekom-Netzbetreiber wenig Enthusiasmus bei der Erfüllung der Zielvorgaben des „Broadband China“-Plans erkennen ließen, schaltete er sich im März und April dieses Jahres erneut gleich mehrfach ein. Er hielt den Telekom-Riesen eine öffentliche Standpauke, kritisierte das langsame und kostspielige Internet, mit dem China sich nicht standesgemäß entwickeln könne. 80 Nationen im ITU-Ranking vor China, das sei nicht akzeptabel. Die Reaktion der Netzbetreiber kam postwendend: Alle Anbieter kündigten Preissenkungen bzw. die Verbesserung der Bandbreite an. Einen Monat später begannen die Staatsmedien allerdings bereits, die offenbar mangelnde Enrsthaftigkeit der Bemühungen zu bemäkeln, die Netzöffentlichkeit hatte sich schon unmittelbar kritisch über die halbherzigen und teils albernen „Reformpakete“ geäußert. Neue Paket-Angebote für mobile Datennutzung beispielsweise, deren großzügige Konditionen sich nur nachts realisieren lassen, wurden als besonders hinterlistig tituliert, da die meisten Nutzer sich nachts im Bereich ihres heimischen WiFis aufhielten.
Resultate der aufflammenden Netzbegeisterung sind eine erneute Modifikation des nationalen Breitbandplans, und tatsächlich auch die Reservierung öffentlicher Gelder: Bis Ende 2017 solle jedes Dorf (und 80 Prozent der Bevölkerung) über 4G-Abdeckung verfügen, jeder städtische Haushalt über Glasfaser mindestens 100-Mb erreichen. In den Metropolen und Provinzhauptstädten soll die Downstreamgeschwindigkeit auf durchschnittlich 30Mb steigen, im nationalen Durchschnitt von heute sieben auf dann 20 Mb. Die Zugangsanbieter wurden vom Staatsrat in die Pflicht genommen, Pläne vorzulegen, wie sie die Zugangsgeschwindigkeiten um 40 Prozent steigern werden. Mitte Juni vermerkte das MIIT, dass die Unternehmen solche Pläne noch nicht vorgelegt hätten. Die Konfrontation zwischen den Vertretern einer relativ rationalen Netzregulierung im Dienste der Netzmodernisierung und Qualitätssteigerung und den staatseigenen Betriebe samt ihren Bündnispartnern im Staatsrat geht in die nächste Runde.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 7/2015 erstveröffentlicht.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen