Netzpolitik:

Wir zahlen einen hohen Preis

von am 05.10.2015 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Gastbeiträge, Internet, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung

<h4>Netzpolitik:</h4>Wir zahlen einen hohen Preis
Petra Kammerevert (SPD), Mitglied des Europäischen Parlament I © FKPH

Roaming und Netzneutralität – beides am Ende?

05.10.15 Von Petra Kammerevert, SPD, Mitglied des Europaparlaments

Der Ratsausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten nahm am 8. Juli einen Kompromisstext zum Verordnungsentwurf für einen Europäischen Telekommunikationsbinnenmarkt an (1). Sollte, voraussichtlich in der letzten Oktoberwoche, das Plenum des Europäischen Parlaments ebenfalls zustimmen, wären die Verhandlungen über Netzneutralität und Roaming beendet. Das Verhandlungsergebnis zur Netzneutralität stößt aus mehreren Gründen auf große Skepsis.

Kurz vor dem Ende der lettischen Ratspräsidentschaft kam es am 30. Juni 2015 in den informellen Trilogverhandlungen zwischen Europäischem Parlament, EU-Kommission und Rat zum finalen Showdown zum „Telekom-Single-Market-Paket“, nachdem mehrere Verhandlungsrunden kaum Fortschritte gebracht hatten. Der Rat hatte sich zuvor nicht auf einen gemeinsamen Standpunkt einigen können und entsprechend wenig entgegenkommend zeigte sich auch die Ratspräsidentschaft. Ohnehin war schon zu Beginn der Verhandlungen Anfang April klar, dass lediglich über die Abschaffung des Roamings und über gesetzliche Regelungen zur Netzneutralität verhandelt werden würde. Verhandlungen über die Frequenzpolitik, dem dritten Teil des ursprünglichen Pakets, hatte der Rat von vorneherein kategorisch abgelehnt. Die insgesamt starre Haltung des Rates brachte die Berichterstatterin und das gesamte Verhandlungsteam des Europäischen Parlaments an ihre Grenzen. Am Ende kam man zu einem Abschluss über den legislativen Teil. Die sogenannten Erwägungsgründe, die von entscheidender Bedeutung bei der Auslegung des Rechtstextes sind, wurden später in einem „technical meeting“ unter den Mitarbeitern beraten. Parlamentsseitig war damit die Hoffnung verbunden, noch bestehende Rechtsunklarheiten über diese Erwägungsgründe zu beseitigen. Eine Hoffnung, die sich leider nicht erfüllt hat.

Was wurde erreicht – was bleibt offen?

Im Artikel 1 der Verordnung ist der allgemeine Grundsatz festgeschrieben, dass Datenverkehr nicht-diskriminierend zu behandeln ist. Zwar taucht der Begriff der Netzneutralität an keiner Stelle im Text auf. Was aber Netzneutralität meint, nämlich die Verpflichtung den gesamten Datenverkehrs ohne Rücksicht auf Sender, Empfänger, Inhalt und Art der Dienste und Applikationen gleich zu behandeln, wurde in der Formulierung des Parlaments vollumfänglich in den Text übernommen. (Art. 3 Abs. 3 S. 1)

Ein Datenverkehrsmanagement darf nur aus technischen Gründen erfolgen. Es muss transparent und nicht diskriminierend erfolgen und darf nicht länger als aus technischen Gründen notwendig dauern. Ein Verkehrsmanagement aus kommerziellen Gründen ist verboten (Art. 3 Abs. 3 S. 3)

Eine Inhaltskontrolle ist ausdrücklich untersagt. (Art. 3 Abs. 3 S. 4). Insbesondere ist es uns gelungen, „elterliche Kontrollmaßnahmen“ ebenso wie die Abwehr unerwünschter Nachrichten, was eine Inhaltskontrolle voraussetzen würde, die auf der Netzinfrastruktur also bei den Internetaccessanbietern aufsetzt, aus dem Text vollständig zu streichen (ehem. Art. 3 Abs. 3 S. 5 Buchst. d)). Dies ist besonders bemerkenswert, weil aus dem Rat immer wieder zu hören war, dass dies von einigen Mitgliedstaaten, insbesondere Großbritannien, zur Vorbedingung für eine Zustimmung zum Text gemacht wurde. Damit hätten wir die Tür für eine vollständige Kontrolle des Internets weit auf gemacht. Das haben wir verhindert!

Spezialdienste sind insoweit limitiert, dass zusätzlich zu angebotenen Internetzugangsdiensten ausreichend Kapazität für deren Betreiben vorhanden sein muss. Es ist darzulegen, warum eine Optimierung im Sinne einer besonderen Dienstqualität erforderlich ist, es ist nicht gestattet, Spezialdienste als Ersatz für Internetzugangsdienste anzubieten und sie dürfen die „generelle“ Qualität des Internetzugangsdienstes nicht beeinträchtigen (Art. 3 Abs. 5). Die nationalen Regulierungsbehörden müssen die Einhaltung der Netzneutralität aus Art. 3 Abs. 3 sowie die Einhaltung der Regeln für Verkehrsmanagementmaßnahmen überwachen und die Verfügbarkeit eines nicht diskriminierenden Internetzugangs sicherstellen. Hierfür können nationale Regulierer technische Qualitätskriterien festlegen (wie zum Beispiel Mindestübertragungsgeschwindigkeiten), die auch dem aktuellen Stand der Technik Rechnung tragen müssen (Art. 4, Abs. 1). Die Up- und Download-Geschwindigkeiten von Internetzugangsdiensten werden kontrolliert (Art. 4 Abs. 3 Buchst. d) und die Mitgliedstaaten sollen ein Strafregime bei Verstößen gegen diese Verpflichtungen etablieren (Art. 5).

Rechtsunklarheit an mehreren Stellen

Soweit klingt das alles ganz gut, aber der Verordnungsteil zur Netzneutralität lässt in seiner jetzigen Fassung mindestens an drei Stellen Rechtsunklarheiten bestehen, die auch durch die Erwägungsgründe nicht geschlossen werden konnten:

  1. Es wird in Art. 3 ein softes und ein hartes Management von Daten zugelassen. Im Rahmen des harten Managements ist auch ein Blockieren des Datenverkehrs statthaft. Ein derart schwerwiegender Eingriff in Kommunikationsfreiheiten sollte nur in einem klar und eng gezogenen Tatbestand zulässig sein – das hatte das Parlament gefordert. Jedoch erlaubt der Text in Art. 3 Abs. 3 Buchstabe c) auch dann ein hartes Verkehrsmanagement, wenn eine Netzwerk-Überlastung droht. Der englische Begriff „impending“ ist ein zeitlich weit fassbarer Begriff. Droht denn schon eine Netzwerküberlastung, falls jemand eine datenintensive App die zum Beispiel mobile Videos präsentiert einführen will, so dass Internetserviceprovider diese von vornherein ablehnen können? Es fehlt an einer hinreichend konkreten Eingrenzung des Begriffs, was auch unter dem Blickwinkel der Garantie kommunikativer Freiheiten nur schwer erträglich ist. Es bedarf hier einer Konkretisierung mittels objektiver, messbarer und damit nachprüfbarer technischer Kriterien, diese fehlen aber auch in den Erwägungsgründen.
  2. Zulassung von Spezialdiensten: In seiner ersten Lesung folgte das Plenum im Wesentlichen dem Kulturausschuss, Spezialdienste nur dort zuzulassen, wo es Dienste gibt, die technisch unbedingt eine bessere Qualitätsklasse erfordern, als sie das Best-Effort Internet bieten kann. Der Sinn dieser Regelung bestand gerade darin, einflussreichen Providern keinen wettbewerblichen Vorteil allein wegen ihrer Marktmacht einzuräumen. Nunmehr ist die in Art. 3 Abs. 5 Formulierung derart schwach, dass bei einer weitherzigen Auslegung alles möglich ist: Spezialdienste sind demnach überall zulässig, wo eine Optimierung notwendig ist, um den Anforderungen des Inhalts zu entsprechen – was immer eine solche unscharfe Formulierung heißen mag – von einer rein technischen Notwendigkeit oder gar Unabdingbarkeit ist keine Rede mehr. Gerade hier wäre es auf eine deutliche Konkretisierung in den Erwägungsgründen angekommen, die jedoch von Ratsseite partout nicht gewollt war und auch die Kommission war hierbei wenig hilfreich. Was wir jetzt an Zusicherungen haben ist ein Versprechen des Kommissars, man werde mit den nationalen Regierungsbehörden sowie BEREC?? darauf achten, dass Spezialdienste restriktiv zugelassen werden. Das Wort von Kommissar Oettinger in allen Ehren, ein klarer Verordnungstext wäre hier jedoch notwendig gewesen.
  3. Leider steht Internetserviceprovidern zudem die Möglichkeit offen, bereits im offenen Internet zwischen verschiedene Diensteklassen bezogen auf verschiedene Anwendungen zu differenzieren, ohne dass es überhaupt das Bemühen um einen Spezialdienst bedürfe. Folgendes Szenario wäre im offenen Internet nach dieser Verordnung legal: Online Telefonie und Online Spiele wird höchste Übertragungspriorität eingeräumt, dann folgen allgemeines Browsen im Netz und E-Mails, erst drittwichtig könnten Downloads sein, erst dann wird nicht weiter identifizierbarer Web Inhalt transportiert und Peer-to-Peer File-Sharing wird letztrangig behandelt. Das alles hat mit der Grundidee des Best-Effort nichts mehr zu tun.

Schließlich gab es erhebliche Auseinandersetzungen um das Verbot des Zero Rating. Richtig ist, dass das Problem des Zero Rating (die Nichtanrechnung bestimmter Dienste auf das vertraglich vereinbarte Datenvolumen) erst sehr spät erkannt wurde und daher ein entsprechender Änderungsantrag, im Plenum leider keine Mehrheit fand, weil es hierzu noch kein wirkliches Problembewusstsein gab. Das nunmehr kein ausdrückliches Verbot des Zero Ratings im Verordnungstext steht, heißt aber noch lange nicht, dass das EP diese Geschäftspraktik gut heißt. Insoweit stößt der Fact Sheet der Kommission schon bitter auf, in dem es heißt, Zero Rating blockiere ja keinen konkurrierenden Inhalt und könne eine breite Palette an Angeboten für preissensitive Nutzer ermöglichen. Allerdings müsse man schon irgendwie darauf achten, dass der Nutzer nicht in seiner Wahl eingeschränkt werde. Um es ganz klar zu sagen: Zero Rating wird sich als eine der schärfsten Formen der Verdrängung von Konkurrenten im digitalen Markt entpuppen, von der ausschließlich schon heute Marktmächtige profitieren können. Zu der seitens der Kommission befürchteten Auswahl-Einschränkung dürfte es schon deshalb nicht kommen, weil niemand mehr bereit ist, ein alternativ-Angebot zu schaffen, dass den Kampf gegen ein Zero Rating-Angebot aufnimmt. Schon das Angebot wird gar nicht erst entstehen, das ist das Problem. Wie ein solches Zero Rating mit den Regeln eines fairen und nicht verzerrenden Wettbewerbs vereinbar ist, hätte ich gern mal von der EU-Kommission erklärt.

Wir halten von Zero Rating nichts

Als Europäisches Parlament sind wir meines Erachtens gut beraten, in anderen Parlamentarischen Aktivitäten klarzustellen, dass wir von Zero Rating nichts halten. Jeder einzelne der genannten Punkte kann bereits für sich genommen vielfaltsgefährdend auf Inhalte im Netz wirken. Unter diesem Gedanken hatten wir als Kulturausschuss im Verfahren besondere Mitwirkungsrechte, wurden aber viel zu selten mit unseren Warnungen gehört. Es ist am Ende genau das eingetreten, was ich schon bei der Vorlage des Verordnungsentwurfs durch Neeli Kroes befürchtet habe: Für die Abschaffung des Roamings bezahlen wir einen zu hohen Preis – wenn auch nicht die Abschaffung der Netzneutralität, so aber doch zumindest deren völlige Aufweichung. Das erklärte Ziel des Europäischen Parlaments war jedoch die sichere gesetzliche Absicherung der Netzneutralität als ein wesentlicher Garant für Kommunikations- und Informationsfreiheit sowie Vielfaltssicherung. Wahre ich diese Perspektive, kann ich nicht empfehlen, dieser Verordnung in der Endabstimmung im Europäischen zuzustimmen.

(1) der angenommene Text:
http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/documents/itre/dv/tsm_st10409_re01_/tsm_st10409_re01_en.pdf

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