Medienpolitik:

„Das Herzstück europäischer Medienregulierung“

von am 04.11.2015 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Internet, Interviews, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung

<h4>Medienpolitik:</h4>„Das Herzstück europäischer Medienregulierung“
Prof. Dr. Mark D. Cole, Wissenschaftlicher Direktor des EMR, Marlene Holzner, Mitglied des Kabinetts des EU-Kommissars Günther Oettingers, und Lars Klingbeil, MdB, Netzpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion

EU-Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste soll bis 2016 novelliert werden

04.11.15 Fragen an Prof. Dr. Mark D. Cole, Wissenschaftlicher Direktor des EMR, Marlene Holzner, Mitglied des Kabinetts des EU-Kommissars Günther Oettingers, und Lars Klingbeil, MdB, Netzpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion

Die Audiovisuelle Mediendiensterichtlinie (AVMD-RL) der EU, die neben Rundfunk auch nicht-lineare Dienste regelt, wurde 2010 in deutsches Recht umgesetzt. Zentrale Punkte dabei waren der Rundfunkbegriff, die Neuregelung von Produktplatzierungen und Regelungen zur Kurzberichterstattung. Die AVMD-Richtlinie soll 2016 vollständig überarbeitet werden. Die Anpassung der Richtlinie ist Teil der Strategie für einen gemeinsamen digitalen Binnenmarkt.
Bisher ist die AVMD-RL nur auf Fernsehen und sogenannte Abrufdienste (On-demand-Dienste) anwendbar. Nur fernsehähnliche Sendungen und Sendungen, für die die Anbieter die redaktionelle Verantwortung haben, fallen aktuell in den Anwendungsbereich. Für andere Inhalte, die z.B. auf Internet-Videoplattformen bereitgestellt werden, gilt die Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr (E-Commerce-Richtlinie). Die AVMD-RL basiert außerdem auf einem sogenannten „abgestuften Regelungsansatz“, der lineares Fernsehen einer strengeren Regulierung unterwirft als Abrufdienste. Davon ausgenommen ist nur eine Reihe grundsätzlicher Regelungen, die für alle Dienste gelten.

I. „Es spricht einiges dafür, von der Fernsehzentriertheit Abschied zu nehmen“, Fragen an Prof. Dr. Mark D. Cole

II. „Fernsehen ist nicht nur ein Wirtschaftsprodukt, sondern es ist auch Kultur“, Fragen an Marlene Holzner

III. „Ein abgestuftes Regulierungssystem ist sinnvoll“, Fragen an Lars Klingbeil

Prof. Dr. Mark D. Cole, Wissenschaftlicher Direktor des EMR

I. „Es spricht einiges dafür, von der Fernsehzentriertheit Abschied zu nehmen“

Fragen an Prof. Dr. Mark D. Cole, Wissenschaftlicher Direktor des EMR und Professor für Medien- und Telekommunikationsrecht an der Universität Luxemburg.

medienpolitik.net: Welcher Zusammenhang besteht zwischen der Schaffung eines digitalen Binnenmarktes und einer Novellierung der AVMD-Richtlinie?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Die AVMD-Richtlinie ist noch immer das Herzstück europäischer Medienregulierung. Sie ist das einzige EU-Regelungswerk im Bereich der Medien, das intensivere inhaltliche Vorgaben macht, wenn man es etwa vergleicht mit Regelungen für den herkömmlich so genannten E-Commerce-Bereich oder den (fehlenden) Bestimmungen zum Sektor Print. Noch viel detailliertere Vorgaben gibt es für den Bereich Netze, aber insoweit eben nicht inhaltsbezogen. Daher sehe ich die Novellierung der Richtlinie als zentralen Bestandteil der DSM (Digital Single Market)-Strategie, weil sie schon in ihrer ersten Fassung 1989 mit der Einführung des Herkunftslandprinzips einen entscheidenden Beitrag geleistet hat zu einem grenzüberschreitenden Empfang und Angebot von (damals) Fernsehinhalten. Dies gilt es jetzt im modernisierten Rahmen auch für andere Angebotstypen zu etablieren.

medienpolitik.net: Die aktuelle Richtlinie wurde 2007 verabschiedet und in Deutschland erst 2010 in Kraft gesetzt. Warum ist sie schon wieder „veraltet“?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Das mag auf den ersten Blick tatsächlich verwundern. Fairerweise muss man aber bei EU-Richtlinien den Entstehungsprozess mit einbeziehen, an dessen Ende typischerweise eine Kompromisslösung steht. Diese nimmt ihren Ursprung aber in öffentlichen Konsultationen, an denen neben den Institutionen aus den Mitgliedstaaten insbesondere auch die Industrieverbände und Unternehmen sich beteiligen, auf der Basis der Auswertung dieser Eingaben dann die Kommission einen Vorschlag unterbreitet. Dieser wiederum geht in die politische Beratung und gerade wenn wie im Fall der AVMD-Richtlinie durchaus erhebliche Uneinigkeit besteht zwischen dem Europäischen Parlament und der Ratsposition – wo wiederum sehr unterschiedliche Positionen zwischen den Mitgliedstaatsvertretern vorherrschten -, was man hier z.B. am Thema Produktplatzierung gut illustrieren kann, dann dauert die Phase der Lesungen und Kompromissfindung eben länger. Als dann 2007 der Text stand, basierte dieser eben auf ersten Überlegungen aus den frühen 2000er Jahren. Weitere 2 Jahre – oder im Fall von Verspätungen 3-4 – sind dann die Umsetzungen in den Mitgliedstaaten vollständig und dann kommt es ja auch noch zur Anwendung in der Praxis, die Probleme aufzeigen kann. So bekommen wir gerade in diesen Tagen weitere Orientierung durch den Gerichtshof der Europäischen Union über den Anwendungsbereich der Richtlinie, etwa ob sie sich erstreckt auf online-Angebote von (Tages-)Zeitungen, wenn diese auch Bereiche auf der Website mit Videoclips haben. Summa summarum bedeutet dies, dass das “Verfallsdatum” der Richtlinie im Grunde genommen schon bei der Verabschiedung mit eingraviert war – nach langem Ringen hatte man die gestufte Regulierungsdichte entwickelt und dabei v.a. unterschieden zwischen klassischem Fernsehen und on-demand-Diensten. Kurze Zeit später explodierten Youtube, Facebook u.a. und damit stellt sich heute die Frage des Anwendungsbereichs ganz neu. Eine so schnelle – die wie gezeigt gar nicht so schnell ist – Weiterentwicklung hat also auch mit der Dynamik des erfassten Regelungssektors zu tun.

medienpolitik.net: Anliegen der Novellierung ist die „Gewährleistung gleicher Ausgangsbedingungen für audiovisuelle Mediendienste“. Inwieweit gewährleistet das die aktuelle Version nicht?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Wie erwähnt, wurde mit der AVMD-Richtlinie der Anwendungsbereich der vorherigen Fernsehrichtlinie nur minimal erweitert. Ein „level playing field“ wurde insoweit nur zwischen herkömmlichen Fernsehangeboten und insbesondere Online-Mediatheken hergestellt und auch hier nur in Ansätzen, da ja für Letztere nur ein eingeschränkter Umfang der Regeln anwendbar ist. Auch bei der Frage, was ein non-lineares Angebot im Sinne der Richtlinie ist, blieb diese sehr der „Fernsehähnlichkeit“ verhaftet, wie es in einem der Erwägungsgründe heißt. Wie ähnlich das sein muss, welche Bedeutung die redaktionelle Verantwortung hat, all dies sind Kriterien, die erst langsam durch die Rechtsprechung konkretisiert werden. Fest steht, dass ein Großteil der online verfügbaren Bewegtbildangebote nach aktuellem Stand von der AVMD-Richtlinie nicht erfasst wird und zwar unabhängig von der Frage, ob sie überhaupt unter die Jurisdiktion eines der EU-Mitgliedstaaten fallen würden. Daher ist der Anwendungsbereich der Richtlinie aktuell im Blick auf das vorhanden Angebot nicht mehr modern, es sei denn man will weiterhin eine fernsehzentrierte spezifische (und nur auf diesem Medium beschränkte) Regulierung.

medienpolitik.net: Anliegen der Richtlinie für Audiovisuelle Mediendienste war es, dass Fernsehen und Fernsehähnliche Dienste als Kultur- und Wirtschaftsgut rechtlich festgeschrieben werden. Sollte diese Doppelfunktion auch weiterhin gesetzlich verankert werden?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Absolut. Weniger als gesetzliche Vorgabe, aber die gesetzlichen Rahmenbedingungen sollten anerkennen, dass es diese beiden Aspekte gibt und sie daher in ihrer Ausgestaltung respektieren. Regelungen sollten nicht so vorgesehen werden, dass die besondere Rolle audiovisueller Medienangebote nicht mehr erfüllt werden kann bzw. Mitgliedstaaten darin behindert werden, die für ihre jeweilige Bevölkerung relevante Ausgestaltung z.B. des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in diesem Bereich durchführen zu können. Und ja, es ist durchaus sinnvoll in den Erwägungsgründen der zukünftigen Richtlinie, nicht zuletzt weil der Gerichtshof der Europäischen Union regelmäßig intensiv bei der Auslegung auf diese rekurriert, auch weiterhin den Hintergrund zur Regelung dieser Dienste und ihre besondere Rolle im Blick auf die Meinungsbildung in der Demokratie festzuhalten. Auch wenn also etwa Meinungsvielfaltsregelungen nicht im materiellen Teil der Richtlinie verankert werden – und grundsätzlich im Blick auf die Kompetenzaufteilung zwischen EU und Mitgliedstaaten auch nicht können – ist es geboten, Hinweise aufzunehmen, dass die Ermöglichung eines vielfältigen Medienangebots auch eines der Ziele der Richtlinie ist.

medienpolitik.net: Mit der Richtlinie für audiovisuelle Mediendienste fallen alle elektronisch übertragenen bewegten Bilder, die redaktionell verantwortet und nach einem Programmschema an die Allgemeinheit ausgestrahlt werden, unabhängig von der Technologie unter den Begriff „Rundfunk“. Ist das noch zeitgemäß?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Das ist aus meiner Sicht nur eine Etikett-Frage. Wie es genannt wird, ist nicht die vornehmliche Frage, sondern welche Art Angebote unter eine einheitliche Regelung fallen. Es spricht einiges dafür, von der Fernsehzentriertheit langsam Abschied zu nehmen, und sich zu fragen, welche Angebote gemeinsame Mindeststandards erfüllen müssen und welche vielleicht darüber hinaus noch weitere, strengere Regelungen beachten müssen. Sicherlich wäre es ein großer Fortschritt, wenn es gelänge, bei der Reform den Anwendungsbereich so zu definieren, dass eine relativ große Rechtssicherheit besteht in dem Sinne, dass klar ist, welche Anwendungen darunter fallen, und zugleich so offen, dass nicht neue Phänomene von vornherein nicht unter die Richtlinie fallen können. Und im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass trotz der zunehmenden Nicht-Fernseh-Angebote im audiovisuellen Sektor und der zunehmenden Konsumveränderungen bei den Nutzern hat das Fernsehen noch immer eine zentrale Rolle und die Prognosen lassen erwarten, dass sich dies nicht kurzfristig verändern wird – jedenfalls dann, wenn weiterhin ausreichend Refinanzierungsmöglichkeiten bestehen.

medienpolitik.net: Welche Konsequenzen hätte es für die klassischen Rundfunkanbieter, wenn man sich vom Rundfunk-Begriff verabschieden würde?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Soweit man sich davon löst, dass der „Name“ des Etiketts entscheidend ist, kann die Auswirkungen von wenig bis gravierend sein. Die Frage wird sein, welchen Anwendungsbereich die neue Richtlinie bekommt und welche Regelungen auf welche Art Anbieter Anwendung finden. Insoweit könnte es sein, dass sich für den klassischen Rundfunkanbieter kaum etwas ändert, vielleicht einige Regelungen z.B. im Werbebereich aufgegeben werden, und ansonsten vor allem Konkurrenten aus dem Nicht-Fernsehbereich „näher“ an den Rundfunkanbieter rücken, was die Regelung betrifft. Es ist aber auch denkbar, dass mit der Loslösung der Fernsehausrichtung gravierende Veränderungen einhergehen, wenn etwa entschieden würde, insgesamt die Regelung auf ein Minimum zurück zu fahren, das dann auf möglichst viele unterschiedliche audiovisuelle Angebote Anwendung findet. Für Rundfunkanbieter in Deutschland ist aber noch eines zu bedenken: neben der einfachrechtlichen Definition aus dem Rundfunkstaatsvertrag, die sich auch auf die Vorgaben aus dem EU-Recht zurückführen lässt, besteht noch immer der vom Bundesverfassungsgericht geprägte verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff, der zunächst von einer Richtlinien-Definition nicht berührt wird.

medienpolitik.net: Die bisherige Richtlinie unterscheidet noch zwischen linearen und nicht-linearen audiovisuellen Mediendiensten. Ist diese Trennung noch sinnvoll und erforderlich?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Nach dem oben Gesagten, lautet auch hier die Antwort: eher nicht. Der Ansatz war bei Schaffung der Richtlinie sinnvoll und interessant, um eine abgestufte Regulierungsdichte zu ermöglichen und eine graduelle Erweiterung des Anwendungsbereichs politisch mehrheitsfähig zu machen. In der Zwischenzeit hat sich herausgestellt, dass die Erweiterung des Anwendungsbereichs im Vergleich zu den nicht erfassten vergleichbaren Angeboten so minimal war, dass im Blick auf die Ziele der Richtlinie es nicht sinnvoll erscheint, weiterhin einen so geringen Anwendungsbereich (über Fernsehen hinaus) festzulegen. Dazu ist es vermutlich einfacher, diese Unterscheidung aufzugeben und eine andere Art der Abstufung – ohne hier einen konkreten Vorschlag zu machen könnte dies z.B. eine Unterscheidung nach redaktionell verantwortete Angebote gegenüber nur zusammengestellten Angeboten oder meinungsrelevante gegenüber eher privaten Angeboten sein – einzuführen.

medienpolitik.net: In der AVMD-Richtlinie wird Werbung für lineare Medien reguliert, während sie für nicht-lineare Medien unreguliert ist. Damit wird u.a. das klassische Fernsehen benachteiligt. Sollte bei Bewegtbildangeboten generell auf eine Werberegulierung verzichtet werden?

Prof. Dr. Mark D. Cole: Ganz unreguliert ist Werbung in non-linearen Medien nicht. Immerhin gibt es einen Abschnitt in der Richtlinie, der für alle Anbieter audiovisueller Mediendienste, die unter die Richtlinie fallen, gilt. Dieser legt qualitative Grundsätze für die audiovisuelle kommerzielle Kommunikation fest, wie etwa das Verbot der Schleichwerbung, das Verbot menschenwürdeverletzender Werbung etc. Soweit es um quantitative Vorgaben geht, ist in der Tat der lineare Bereich isoliert, weil diese Vorgaben nur für ihn gelten. Daraus allein einen generellen Verzicht auf Werberegulierung abzuleiten, halte ich für den falschen Weg. Hingegen sollte schon – und dafür war im Grunde genommen schon 2007 die Zeit reif – die Regulierung auf ein notwendiges Maß zurück geschraubt werden. Dies bedeutet insbesondere, dass der Konsum kommerzieller Kommunikation (bzw. der Verzicht darauf) verstärkt in die Hände des Verbrauchers gelegt werden kann, also z.B. Mengenvorgaben aufgegeben werden – die berühmte 12-Minuten-Regel – weil Nutzer selbst entscheiden können, wann sie überflutet werden mit Werbung. Ein gewisses Risiko geht damit einher, dass die „Besonderheit“ europäischen Fernsehens, etwa im Vergleich zu den Angeboten in den USA, damit verloren gehen wird und Filme zukünftig deutlich häufiger unterbrochen werden, aber dies ist im Blick auf die unternehmerische Freiheit der Anbieter und deren Risikoabwägung bei der Entscheidung über den Umfang der Werbung hinzunehmen. Es sollte unbedingt der gesamte Bereich der Werberegulierung auf den Prüfstand gestellt werden, aber Grundbedingungen und insbesondere die Transparenz von (potentiellen) Werbeeinflüssen sind aus meiner Sicht auch in Zukunft essentiell.

Marlene Holzner, Mitglied des Kabinetts des EU-Kommissars Günther Oettingers

II. „Fernsehen ist nicht nur ein Wirtschaftsprodukt, sondern es ist auch Kultur“

Fragen an Marlene Holzner, Mitglied des Kabinetts des EU-Kommissars für Digitale Wirtschaft und Gesellschaft Günther Oettinger

medienpolitik.net: Welche Bedeutung hat die Novellierung der AVMD-Richtlinie für den Erhalt der Medien-und Meinungsvielfalt in Europa?

Marlene Holzner: Ein Ziel der bestehenden AVMD-Richtlinie ist es, die Meinungsvielfalt zu bewahren, da Medien in Demokratien wesentlich zur Bildung und Verbreitung von Meinungen beitragen. Basis für die Revision der Richtlinie ist die grundlegende Veränderung der Medienlandschaft, die positiv begleitet werden muss.

medienpolitik.net: Welche Veränderungen der Medien verlangen Ihre „Begleitung“?

Marlene Holzner: Wir haben neue Player, die es von einigen Jahren noch nicht gegeben hat. Denken Sie zum Beispiel an das Smart-TV, das von Fernsehherstellern betrieben wird, oder Internetunternehmen, die Video-on-Demand anbieten. Es gibt diese Angebote in einer Quantität, die es bisher nicht gegeben hat und zunehmend offerieren auch die sozialen Netzwerke fernsehähnliche Angebote. Die jungen Leute informieren sich fast nur noch über die sozialen Netzwerke oder schauen sich Filme auf YouTube an. Immer weniger Menschen nutzen ausschließlich die „normalen“ Fernsehangebote. Wenn sich diese Veränderungen in der Zukunft fortsetzen, dann werden große Umwälzungen auf uns zukommen. Da das bewegte Bild eine sehr große Wirkung auf die Meinungsbildung hat, reicht die bisherige Regulierung nicht aus.

medienpolitik.net: Die Beispiele die Sie nannten, sind Ergebnis der Digitalisierung der Medien. Eines Ihrer Ziele in dieser Legislaturperiode ist die Schaffung eines digitalen Binnenmarktes. Worin besteht der Zusammenhang zwischen der Novellierung der AVDM-Richtlinie und dem Ziel, einen digitalen Binnenmarkt zu schaffen?

Marlene Holzner: Die AVDM-Richtlinie ist sozusagen die „alte“ Fernsehrichtlinie, die die Bildung eines europäischen Fernsehmarktes und die Entstehung von privaten Fernsehsendern begleitet hat. Der wesentliche Grundsatz dieser Richtlinie ist das Herkunftsland-Prinzip, das heißt, wenn es nationale Regelungen gibt, dann gelten diese auch für Fernsehsender, die in ein anderes Land hinein senden. Zum Beispiel RTL, das früher in Luxemburg ansässig war, hat sich auf diese Richtlinie bezogen und konnte auf der Grundlage des luxemburgischen Gesetzes auch nach Deutschland senden. Dieses Prinzip besteht immer noch. Es ist das Gegenteil von einer Harmonisierung der europäischen Regelungen. Das Herkunftsland-Prinzip betrifft die gesamte europäische Union. Daneben existieren in einigen Bereichen aber auch gleiche Regelungen, wie beispielsweise bei den Werbeminuten, die ein Fernsehsender haben kann. Das sind überall in der EU zwölf Minuten pro Stunde.

medienpolitik.net: Soll dieses Prinzip, dass nationales Recht bei Bewegtbildangeboten Vorrang vor internationalen Regeln hat, aufgehoben werden?

Marlene Holzner: Das ist ein Gedanke, den einige Länder haben. Sie sagen nicht, dass man das Herkunftsland-Prinzip völlig aufgeben sollte, aber in bestimmten Bereichen sollten Ausnahmen zugelassen werden. Man kann aber feststellen, dass das bisherige Prinzip in vielen Bereichen sehr gut funktioniert hat. Wenn man das streicht, was kommt stattdessen? Es ist auch auf Grund kultureller Unterschiede schwierig einen gemeinsamen Konsens zu erreichen.

medienpolitik.net: Bei der AVMD-Richtlinie gab es bisher den „abgestuften Regelsatz“ für unterschiedliche Formen von Bewegtbild. Sollte es für Bewegtbild einheitliche Regeln geben?

Marlene Holzner: Das ist eine Frage, die wir in der öffentlichen Konsultation, die bereits abgeschlossen ist, gestellt haben. Diese Frage müssen wir beantworten. Noch haben wir ein wenig Zeit, weil wir den Gesetzesvorschlag erst im Juni des kommenden Jahres vorlegen wollen.

medienpolitik.net: Können Sie schon sagen, wohin die Mitgliedsländer tendieren. Aus der Diskussion in Deutschland kann ich entnehmen, dass die abgestufte Form nicht fortgeführt werden soll.

Marlene Holzner: Ich war kürzlich bei einer Veranstaltung wo verschiedene deutsche Interessenverbände, Politiker und Vertreter von Medienanstalten bei einer Podiumsdiskussion Präsent waren. Sie haben Recht, es gibt in Deutschland hier einen gewissen Konsens. Wir müssen aber beachten, dass in der EU 28 Mitgliedsländer sind. Es gibt Mitgliedsländer, die das ganz anders sehen. Und auch da können die Meinungen auseinandergehen. Frankreich zum Beispiel hat eher eine interventionistische Medienpolitik, mit hohen Abgaben, Steuern und Quoten im Fernsehen. Aber Groß-Britannien verfolgt eine ganz andere Politik. Das heißt, wenn wir einen Vorschlag machen, muss der ein bestimmtes Ziel erreichen. Wir haben verschiedene Interessen der Mitgliedsländer und Interessenverbände. Zum Beispiel von Verbraucherschutzverbänden oder Industrieverbänden. Bisher können wir keine einheitliche Tendenz, die man unter einen Hut bringen kann, feststellen.

medienpolitik.net: Anliegen der Richtlinie für Audiovisuelle Mediendienste war es, Fernsehen und fernsehähnliche Dienste gleichermaßen als Kultur-und Wirtschaftsgut festzuschreiben. Sollte diese Doppelfunktion weiter gesetzlich verankert werden?

Marlene Holzner: Ob es gesetzlich verankert wird, ist bisher nicht diskutiert. Richtig ist aber, dass wir Film und Fernsehen nicht als Wirtschaftsprodukte betrachten, sondern es ist uns bewusst, dass das auch Kultur ist. Das ist auch der Grund, warum es Quoten im Fernsehen gibt. Zum Beispiel dass die Hälfte der Fernsehzeiten mit europäischen Inhalten gefüllt sein sollen, weil wir überzeugt sind, das Filme und das Fernsehen zur Kultur gehören und wir wünschen, dass in Europa europäisches Fernsehen sattfindet.

medienpolitik.net: Sollte dieser Aspekt nicht doch gesetzlich verankert werden und nicht nur eine Absichtserklärung sein?

Marlene Holzner: Wir haben schon viel mehr getan. Wenn man Fernsehen nur als Wirtschaftgut betrachten würde, dann gäbe es keine Grundlage für eine „europäische Quote“. Die Quote zu europäischen Fernsehinhalten ist ein bindendes Gesetz und wird auch überprüft.

medienpolitik.net: Die Quote soll also auch künftig beibehalten werden?

Marlene Holzner: Die Quote gibt es im Bereich der Fernsehsender. Wir haben uns noch gar nicht entschieden in welche Richtung wir gehen wollen. Für die Fernsehsender der Länder besteht weitgehend Konsens darin, dass man hier keine Veränderungen vornehmen muss.

medienpolitik.net: Die bisherige Richtlinie unterscheidet zwischen linearen und nicht-linearen audiovisuellen Mediendiensten. Ist die Trennung noch sinnvoll und erforderlich?

Marlene Holzner: Auch das ist eine Frage, die wir uns stellen. Wie kann man eine Aufhebung der Trennung praktisch regeln? Es gibt immer noch grundsätzliche Unterschiede zwischen Fernsehen und non-linearen Mediendiensten. Wie kann man eine Übertragung der Quote beim Fernsehen auf Video-on-Demand, Netflix und Co. realisieren? Sollten ihre Videotheken 50 Prozent europäische Programme haben? Sollte man besondere Marketingstrategien vorschreiben, zum Beispiel auf den ersten Seiten die europäischen Angebote zeigen? Damit würde man in den Algorithmus eingreifen. Da die Technik eine andere ist, kann man nicht genauso vorgehen wie beim Fernsehen.

medienpolitik.net: Wie ist der weitere Verfahrensweg?

Marlene Holzner: Die Expertenrunde, die Herrn Oettinger zuarbeitet, erarbeitet auf der Basis der Konsultation einen Gesetzesentwurf. Danach wird der Entwurf einer größeren EU-Kommission vorgelegt. Wenn der Entwurf Zustimmung findet, wird daraus ein Vorschlag der gesamten europäischen Kommission. Das wird im Sommer nächsten Jahres sein und dieser Vorschlag wird den Kommissaren vorgelegt und verabschiedet.

medienpolitik.net: Wird der erste Entwurf öffentlich gemacht, bevor die Kommission eine Entscheidung trifft?

Marlene Holzner: Nein, das tun wir grundsätzlich nicht, weil der Kommissionsvorschlag nur der Anfang einer Prozedur ist. Denn dann geht der Entwurf in das europäische Parlament und den Rat der Minister. Damit ist der Vorschlag öffentlich und es gibt die Möglichkeit, dass zum Beispiel Deutschland über den eigenen Minister seine Interessen durchsetzt. Oder auch über die Parlamentarier, da er offen diskutiert wird. Im Rahmen dieser Prozedere kommt es immer zu Veränderungen. Dann wird man sehen, welcher Konsens oder welche Mehrheit im europäischen Parlament und im Europäischen Rat gefunden werden. Diese beiden Institutionen müssen sich auf einen gemeinsamen Text einigen. Es gibt somit ausreichend Möglichkeiten sich einzubringen. Was die einzelnen Länder wünschen, ist im Vorfeld unserer Kommission in der Public Consultation bereits mitgeteilt worden.

Lars Klingbeil, MdB und Netzpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion | Foto: Marco Urban

III. „Ein abgestuftes Regulierungssystem ist sinnvoll“

Fragen an Lars Klingbeil, MdB, Netzpolitischer Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion

medienpolitik.net: Welche Bedeutung hat die Novellierung der AVMD-Richtline für den Erhalt von Medien- und Meinungsvielfalt in Europa?

Lars Klingbeil: Ziel der Richtlinie ist es, den Rahmen für audiovisuelle Medien neu zu justieren, die einen erheblichen Einfluss auf die Meinungsbildung der Bürgerinnen und Bürger haben. Von daher wird sie einen erheblichen Beitrag zum Erhalt der Medien- und Meinungsvielfalt leisten. Sie ist auf europäischer Ebene das Instrument zur Vielfaltsicherung. Deswegen ist die Revision geboten, denn diese muss nachvollziehen, dass Medienregulierung sich nicht mehr aus Knappheit der Übertragungswege begründet, sondern aus der Notwendigkeit einer Vielfaltsicherung für professionell erstellte und qualitativ hochwertige journalistisch-redaktionelle Medieninhalte.

medienpolitik.net: Gegenwärtig beraten Bund und Länder über Grundfragen einer digitalen Medienordnung in Deutschland. Eine Arbeitsgruppe befasst sich auch mit der AVMD-Richtlinie. Warum?

Lars Klingbeil: Wir haben in der Koalitionsvereinbarung die Einrichtung einer Bund-Länder-Kommission zur Medien- und Kommunikationsordnung vereinbart, um Antworten auf die Fragen der Digitalisierung, Vernetzung und Konvergenz zu finden und um die Medien- und Kommunikationsordnung fit zu machen für das digitale Zeitalter. Eine dieser Arbeitsgruppen befasst sich auch mit der AVMD-Richtlinie und es ist nicht zuletzt das Ziel, eine abgestimmte deutsche Position zwischen Bund und Ländern für die Debatten auf europäischer Ebene zu erarbeiten. Dabei geht es vor allem um die Unterscheidung zwischen linearen und nicht-linearen Mediendiensten der alten AVMD-Richtlinie. Die Unterscheidung ist anachronistisch und führt beispielsweise beim Jugendmedienschutz oder auch bei Werberegulierung mittlerweile zu unbilligen Ergebnissen. Umso mehr rückt aber die Verbreitungsform online für audiovisuelle Mediendienste stärker in den Fokus. Auch wird zu Recht darüber nachgedacht, inwieweit Plattformen, Werkmittler und Benutzeroberflächen in Bezug auf die Verbreitung, diskriminierungsfreien Zugang und Auffindbarkeit audiovisueller Medien AVMD-Richtlinie zu adressieren sind, was Fragen der Vielfaltsicherung, Auffindbarkeit, Refinanzierung (beispielsweise die Einbeziehung von Plattformen in Filmabgabesysteme), des Jugendschutzes und der Werberegulierung.

medienpolitik.net: Welcher Zusammenhang besteht zwischen der Schaffung eines digitalen europäischen Binnenmarktes und einer Novellierung der AVMD-Richtlinie?

Lars Klingbeil: Die Revision der AVMD-Richtlinie ist Bestandteil der Strategie zur Schaffung eines digitalen Binnenmarktes. Es gibt viele Überschneidung, etwa wenn es um die Frage von Netzneutralität und Diskriminierungsfreiheit oder auch die Rolle und Verantwortlichkeiten von Plattformen und Intermediären geht. Gerade audiovisuelle Inhalte stellen neben vielen weiteren Diensten einen Goldschatz dar, der Werte schafft, zur Stärkung der Demokratie beiträgt und letztlich in der EU Wohlstand und Arbeitsplätze sichert. An diesen Schatz vielfältiger und hochwertiger Medien wollen wir möglichst viele teilhaben lassen. Die schönsten Binnenmarktregeln nutzen nichts, wenn der Marktplatz als solcher leer bleibt. Es ist unsere Aufgabe, den Zugang für Inhalteanbieter auf Plattformen und Benutzeroberflächen genauso weitestmöglich offen zu halten wie die Nachfrageseite. Hier sind wir sehr schnell bei Fragen der Netzneutralität und zum Beispiel einer nicht gewünschten Verlagerung audiovisueller Dienste in geschlossene Spezialdienste. Fehlen auf dem Markt Anbieter oder Nachfrager von Dingen, die auf ihm unter möglichst fairen Spielregeln verhandelt werden sollen, gibt es schlicht keinen Markt.

medienpolitik.net: Die aktuelle Richtlinie wurde 2007 verabschiedet und in Deutschland erst 2010 in Kraft gesetzt. Wo ist sie schon wieder „veraltet“?

Lars Klingbeil: Insbesondere die Unterscheidung zwischen linearen und nicht-linearen Angeboten ist nicht mehr zeitgemäß. Aber auch in anderen Bereichen gibt es so grundlegende auch technische Veränderungen, dass dringend über eine Revision gesprochen werden muss. Auch die quantitativen Werbebeschränkungen für lineare audiovisuelle Mediendienste sind nicht mehr zeitgemäß. Die qualitativen Werbeanforderungen sollten sich im Rahmen der Konvergenz der Medien für den Bereich Rundfunk und Abrufdienste (Telemedien) weiter angleichen. Der Grundsatz der Erkennbarkeit und Unterscheidbarkeit von Werbung sowie ggf. das Trennungs- und Kennzeichnungsgebot sollten für alle audiovisuellen Mediendienste gleichermaßen gelten. Ziel muss sein, dass dem Nutzer klar ist, dass eine ist Werbung, das andere Inhalt.
Was den Jugendmedienschutz anbelangt, so kann das deutsche System der „regulierten Selbstregulierung“ hier ein Modell für ein ausdifferenziertes System sein, welches die unterschiedlichen Gefährdungsstufen berücksichtigt. Und schließlich muss festgestellt werden, dass Verbreitung von Inhalten, die zu Hass aufrufen und mit denen extremistische Propaganda betrieben wird, zunehmend auf Plattformen und sozialen Netzwerken stattfindet. Wünschenswert wären hier Regelungen, die auf eine verstärkte Selbstverpflichtung der Plattformbetreiber abzielen.

medienpolitik.net: Anliegen der Richtlinie für Audiovisuelle Mediendienste war es, dass Fernsehen und fernsehähnliche Dienste auch in Zukunft nicht als reines Wirtschaftsgut, sondern gleichermaßen als Kultur- und Wirtschaftsgut rechtlich festgeschrieben werden. Sollte diese Doppelfunktion auch weiterhin gesetzlich verankert werden?

Lars Klingbeil: Ja, selbstverständlich sollte daran festgehalten werden, dass es nicht nur um Wirtschaft und den digitalen Binnenmarkt geht, sondern auch um ein Kulturgut. Zudem sind Deutschland und die EU der UNESCO Konvention zum Schutz und zur Sicherung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen beigetreten – wir sind daher auch rechtlich dazu verpflichtet.

medienpolitik.net: Die bisherige Richtlinie unterscheidet noch zwischen linearen und nicht-linearen audiovisuellen Mediendiensten. Ist diese Trennung noch sinnvoll und erforderlich?

Lars Klingbeil: Nein, das ist einer der zentralen Gründe der anstehenden Revision. Bewegte Bilder kombiniert mit Ton haben auch in der konvergenten Medienwelt eine herausragende Bedeutung dafür, wie Menschen aller sozialen Schichten die Wirklichkeit wahrnehmen. In der nicht-linearen Welt spielt der Begriff „fernsehähnlich“ beispielsweise keine Rolle mehr – das muss die Richtlinie nachvollziehen. Kurze Videos, möglichst mobil abrufbar, haben einen steigenden Einfluss auf die Meinungsbildung, aber zugleich nichts mehr mit einem Fernsehprogramm gemein. Wir brauchen daher Regelungen, die nicht mehr auf den Verbreitungsweg abstellen – die Unterscheidung linear versus nicht-linear ist anachronistisch.

medienpolitik.net: Plattformen oder Multi Channel Networks (YouTube) werden von der AVMD-Richtlinie nicht erfasst. Müssen diese künftig mit einbezogen werden?

Lars Klingbeil: Die konkrete Definition des Anwendungsbereichs und die Frage, welche Dienste von der Richtlinie über die journalistisch-redaktionellen Angebote hinaus erfasst werden, ist einer der zentralen Fragen der politischen Diskussion. Diese Positionsfindung ist noch nicht abgeschlossen. Die gegenwärtige Tendenz ist eher dahingehend, dass man ein abgestuftes Regulierungssystem braucht, versehen mit einen entsprechenden level playing field. So ist eine erste Stufe zur Sicherung der Menschenwürde und des Kinder- und Jugendmedienschutz oder auch zum Gegendarstellungsrecht entscheidend, die für alle audiovisuellen Mediendienste gelten muss. Eine zweite Stufe könnte die Vielfaltssicherung sein: je relevanter ein Angebot für die Meinungsbildung ist, umso eher muss es in die Regelung einbezogen werden. Und schließlich die dritte Stufe die Vorgaben zur Werbung. Diskutiert werden muss eine Ausweitung unter dem Aspekt, welche Regulierungsziele von gesellschaftlich herausragender Bedeutung sind, also etwa Jugend- oder Verbraucherschutz oder der Schutz der Menschenwürde. Die Diskussionen hierzu sind aber noch nicht abgeschlossen.

medienpolitik.net: In der AVMD-Richtlinie wird Werbung für lineare Medien reguliert, während sie für nicht-lineare Medien unreguliert ist. Damit wird u.a. das klassische Fernsehen benachteiligt. Sollte bei Bewegtbildangeboten generell auf eine Werberegulierung verzichtet werden?

Lars Klingbeil: Ein völliger Verzicht wäre sicher auch nicht angemessen. Diskutiert wird, ob und wie die quantitativen Werbebeschränkungen, die ja auch nur bedingt funktioniert haben, durch qualitative Regeln ersetzt werden sollten, um die Idee der Unterscheidbarkeit und Erkennbarkeit in den Mittelpunkt zu rücken. Dies halte ich auch für richtig.

medienpolitik.net: Nach der AVMD-RL ist es zulässig, dass die Mitgliedstaaten bei Ereignissen, denen sie eine erhebliche gesellschaftliche Bedeutung beimessen, die Übertragung auf Ausschließlichkeitsbasis untersagen können. Sind diese Bestimmungen der Richtlinie über Ereignisse von erheblicher gesellschaftlicher Bedeutung noch relevant?

Lars Klingbeil: Das Recht der Kurzberichterstattung, Art. 15, wird in seiner Bedeutung sogar eher steigen, da wir beim Rechteerwerb nicht mehr nur Fernsehanstalten als Bieter haben, sondern multinational agierende Großkonzerne, die im Zweifel sehr viel mehr Geld auf den Tisch legen können. Wenn dann noch nicht mal mehr Grundversorgung via Kurzberichterstattung eine gesicherte rechtliche Basis hätte, wäre der Premium Sport sehr schnell ein reiner Bezahlsport. Aus meiner Sicht muss es daher auch in Zukunft möglich sein, auf eine freie Empfangbarkeit im frei zugänglichen Fernsehen und auch in den anderen Medien bei Ereignissen von gesellschaftlichem Interesse zu bestehen.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 11/2015 erstveröffentlicht.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen