Medienpolitik:

Florett oder Keule?

von am 07.03.2016 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Dualer Rundfunk, Internet, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung, Rundfunk

<h4>Medienpolitik:</h4> Florett oder Keule?
  • Plattformregulierung: Kernthema der Bund-Länder-Kommission zum Medienkonvergenz

  • Notwendigkeit und Umfang einer Regulierung umstritten

07.03.16 Positionen der Vertreterinnen und Vertretern der Bund-Länder-Kommission sowie Fachleuten der Branche

  • Stefan Schnorr, Leiter der Abteilung Digital- und Innovationspolitik, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
  • Thomas Fuchs, Direktor der Medienanstalt Hamburg / Schleswig-Holstein und Koordinator des Fachausschusses „Netze, Technik, Konvergenz“ der Medienanstalten
  • Dr. Susanne Pfab, ARD-Generalsekretärin
  • Claus Grewenig, Geschäftsführer des VPRT
  • Heiko Zysk, Vice President Governmental Relations & Head of European Affairs,ProSiebenSat.1 Media AG
  • Dr. Andrea Huber, Geschäftsführerin der ANGA

Die Bund-Länder-Kommission zur MedienKonvergenz befindet sich in der Endphase. Bis Juni dieses Jahres soll der Abschlussbericht vorliegen. Zu den Themenfeldern gehört auch die Plattformregulierung. Im Zwischenbericht der Kommission vom Dezember 2015 wurde festgestellt, dass Anpassungsbedarf in mehreren Bereichen besteht (u. a. Klärung des Anwendungsbereichs, Transparenz für Nutzer, Inhalteschutz, Ausgestaltung des Aufsichtsverfahrens). In diesem Jahr werde über den weiteren Anpassungsbedarf beim Zugang zu Medienplattformen und über eine privilegierte Auffindbarkeit von Angeboten entschieden. Kernfrage ist hier, wie die rundfunkrechtliche Plattformregulierung im konvergenten Medienumfeld weiter entwickelt werden kann. Stichworte wie Smart TV, Inhalte-Portale und Transparenzvorgaben wie zum Beispiel Must-be-found-Regelungen werden eine Rolle spielen.
Bei einer Veranstaltung der SPD-Bundestagsfraktion zu dem Thema: „Reformansätze in der Plattformregulierung“ legten Vertreterinnen und Vertretern der Bund-Länder-Kommission sowie Fachleuten der Branche ihre Positionen dar.

Wir dokumentieren hier einige der mündlich vorgetragenen Positionen in Ausschnitten:


Stefan Schnorr, Leiter der Abteilung Digital- und Innovationspolitik, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

Zweifel, ob Notwendigkeit an mehr Regulierung besteht

Stefan Schnorr, Leiter der Abteilung Digital- und Innovationspolitik, Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

„Ursprünglich hatte die rundfunkrechtliche Plattformregulierung zum Ziel, angesichts damals „knapper Ressourcen“ und mit Blick auf die Vielfaltsicherung, die Verbreitung des Rundfunks im analogen Zeitalter sicherzustellen. Inzwischen sind einige Jahre vergangen und die Digitalisierung und damit einhergehend die zunehmende Medienkonvergenz haben zu neuen Herausforderungen für die Regulierung geführt. Der Mangel an Übertragungskapazitäten spielt nach unserer Auffassung jedenfalls nur noch eine Nebenrolle. Zunehmend verschwimmen die Unterschiede zwischen klassischem Fernsehen und Online-Angeboten. Das Regulierungsregime zur Vielfaltssicherung ist aber nach wie vor auf den Rundfunk ausgerichtet, da Fernsehen derzeit noch als Leitmedium mit dem größten Einfluss auf öffentliche Meinungsbildung gilt. Es ist vor dem beschriebenen Hintergrund allerdings eine vertiefte Analyse notwendig, ob und inwieweit wirklich ein Bedarf an einem „Mehr“ an Regulierung in diesem Bereich besteht. Dies gilt insbesondere für die diskutierten Auffindbarkeitsregeln. Zunächst darf nicht vergessen werden, dass nach bereits heute geltendem Rechtsrahmen die Medienanstalten die Listung von Sendern und die Auffindbarkeit für den Nutzer auf Plattformen überprüfen. Schwerwiegende Regulierungsdefizite bestehen hier nach unserem Kenntnisstand nicht. Uns ist daher wichtig, innovative Geschäftsmodelle von Internetwirtschaft und auch Rundfunk nicht durch Überregulierung abzuwürgen. Zugleich sollte die Souveränität des Verbrauchers mit Blick auf die erfreuliche Vielzahl neuer Geschäftsmodelle stets höchste Priorität genießen: Eine ausreichende Transparenz und Nutzerautonomie bei Listung und Sortierung audiovisueller Inhalte müssen daher sichergestellt werden können. Uns ist wichtig, dass die Nutzer Inhalte ihrer Wahl jederzeit leicht und diskriminierungsfrei auffinden können. Das heißt aber nicht im Umkehrschluss, dass bestimmte Sender zwangsläufig auf allen Plattformen immer ganz oben stehen müssen. Diese Entscheidung sollte dem Nutzer selbst überlassen bleiben.“


Thomas Fuchs, Direktor der Medienanstalt Hamburg / Schleswig-Holstein und Koordinator des Fachausschusses „Netze, Technik, Konvergenz“ der Medienanstalten

Keine Regulierungskeule, sondern ein Regulierungsflorett

Thomas Fuchs, Direktor der Medienanstalt Hamburg / Schleswig-Holstein und Koordinator des Fachausschusses „Netze, Technik, Konvergenz“ der Medienanstalten

„Es geht um die Frage, ob sich die Auffindbarkeit von Fernsehinhalten am Nutzer und an der Chancengleichheit orientiert, oder dem Wettbewerb überlassen wird. Dass letzteres marktmachtverstärkend und vielfaltseinschränkend ist, liegt aus meiner Sicht auf der Hand. Deswegen ist es besonders wichtig, zum einen weiter den chancengleichen Zugang zu Plattformen zu sichern, zum anderen die nichtdiskriminierende Auffindbarkeit von Inhalten bei allen Systemen, die vorrangig den Zugang zu Rundfunkprogrammen dienen, sicher zu stellen.
Dies geschieht im Wesentlichen dadurch, den Anwendungsbereich der jetzigen Plattformregulierung dergestalt auszuweiten, dass alle Benutzeroberflächen und Empfehlungssysteme umfasst werden, also auch Benutzeroberflächen von Endgeräteherstellern oder OTT-Anbietern. Aus meiner Sicht ist dies gesetzestechnisch gar nicht so schwierig. Entscheidend ist, dass die Ausgestaltung der Benutzeroberflächen und Plattformen durch die Medienanstalten anhand weniger klarer Kriterien überprüft werden kann.
Um es deutlich zu sagen: Es geht nicht darum, Listen, Systeme oder Platzierungen vorzugeben. Dies ist schon heute nicht so. Maßgeblich ist, dass der Plattformbetreiber bzw. der Anbieter einer Benutzeroberfläche ein nutzerfreundliches und an objektiven Kriterien orientiertes nichtdiskriminierendes Orientierungssystem bereit hält, dass der Überprüfung durch eine unabhängige Regulierungsbehörde zugänglich ist.
In einem zweiten Schritt wäre zu klären, ob bestimmte gesellschaftlich gewünschte oder beauftragte Angebote eine hervorgehobene Auffindbarkeit haben müssen. Hier scheint es mir zurzeit aber noch ausreichend, den Zugang für diese Angebote sicherzustellen. Die faktische zunehmende Kontrolle über den Zugang des Zuschauers zu TV-Inhalten ist nicht zu bestreiten. Deshalb ist es sowohl wichtig als auch praktisch sehr relevant, dieses Thema jetzt anzugehen. Dazu braucht es keine „Regulierungskeule“, es reichen wenige rechtliche Anpassungen, keinen „großen Wurf“, sondern behutsame Weiterentwicklung geltenden Rechts, quasi Regulierungsflorett.“


Dr. Susanne Pfab, ARD-Generalsekretärin I © ARD, Thorsten Eichhorst

Plattformbetreiber wollen mit den Oberflächen zusätzliche Einkünfte erzielen

Dr. Susanne Pfab, ARD-Generalsekretärin

„Die Geschäftsmodelle der Plattformbetreiber sind nicht auf Vielfaltssicherung gerichtet, sondern in nachvollziehbarer Weise darauf, mit den Oberflächen Einkünfte zu erzielen. In der Einführungsphase einer neuen Plattform sind Rundfunkangebote und bekannte TV-Marken gerne genommene „Zugpferde“. Zum Beispiel findet sich die ARD-Mediathek anfangs prominent in den Empfehlungskacheln. In der zweiten Phase rutschen Angebote des Rundfunk nach hinten. Bei meinem privaten Samsung-Gerät ist die ARD-Mediathek-App inzwischen auf der 5. Seite, tatsächlich am Ende aller verfügbaren Apps. Langfristig erzwingt das Geschäftsmodell, dass gut sichtbare Plätze gegen Entgelt vergeben werden. Die gute Perspektive dieser Einkunftserzielung hat z.B. Sony bei der IFA in einem Gespräch deutlich hervorgehoben. Anders kann ich mich mir kaum erklären, warum unter der Kategorie „sehr beliebt“ auf einem Samsung der neuesten Generation Angebote wie Wuaki.TV oder GLWiZ installiert sind, aber z.B. nicht die ZDF-Mediathek.
Der Nutzer muss nicht nur medial mündig, sondern auch zielstrebig, geduldig und technisch versiert sein, um eine Oberfläche auf seinem Gerät zu schaffen, die tatsächlich Präferenzen entspricht. Bei einem Samsung-Gerät der neuesten Generation sind in der Kategorie „Eigene Apps“ sind bereits 60 Prozent des verfügbaren Platzes mit vorinstallierten, nicht löschbaren Angeboten belegt (z.B. Amazon, Netflix, PupatTV, aber auch NTV). Ergänzbar ist der Bereich nur soweit die von mir gesuchte App irgendwo auf dem Gerät vorinstalliert ist. Ein Nachinstallieren ist nahezu unmöglich; Angebote des ZDF oder die App von Das Erste sind beispielsweise nicht zu finden.

Aus unserer Sicht müssen für drei Problemfelder verbindliche Vorgaben festgehalten werden:

  1. diskriminierungsfreier Zugang zur Benutzeroberfläche für Rundfunkprogramme und vergleichbare Telemedien.
  2. einfache Auffindbarkeit von Rundfunkangeboten und vergleichbaren Telemedien, u.a. durch Vorinstallation von gesetzlich beauftragten Angeboten; einhergehend mit Absicherung einer nicht nur theoretischen Nutzerautonomie.
  3. Verbot der Überblendung von Inhalten oder anderweitige Beeinträchtigung der Signalintegrität.“


Claus Grewenig, Geschäftsführer des Verbandes Privater Rundfunk und Telemedien e.V. (VPRT)

Die Regulierungstiefe sollte abgestuft sein

Claus Grewenig, Geschäftsführer des VPRT

„Der VPRT sieht Anpassungsbedarf besonders in den folgenden Punkten:
Beim Anwendungsbereich sollte aus Sicht der Inhalteanbieter im VPRT künftig keine zwingende Anknüpfung an den Zugang zur Infrastruktur, sondern vielmehr an den Grundsatz erfolgen: Wer AV-Angebote auch von Dritten bündelt, muss Zugang und Auffindbarkeit gewährleisten. Die Regulierungstiefe sollte abgestuft und bei kapazitätsknappen Plattformen intensiver sein, indem dort auch Belegungsvorgaben zugunsten der Anbieter- und Angebotsvielfalt vorgesehen werden. In nicht kapazitätsknappen Bereichen kommt der Auffindbarkeit besondere Bedeutung zu. Neben dem Grundsatz der Diskriminierungsfreiheit sind Regelungen zur strukturellen Auffindbarkeit (Vorhalten von mehreren Suchkriterien, z.B. Suchfunktion, Mehrlistenprinzip, Genreabbildung) und zu besonderen Auffindbarkeit (gesellschaftlich gewünschte Angebote) vorzusehen. Die Art und Weise der konkreten Umsetzung der Vorgaben kann dem Plattformanbieter überlassen bleiben.
Die Signalintegrität ist zu wahren und z.B. durch eine Anpassung des Veränderungs- und Vermarktungsverbotes umzusetzen – besonders in Fällen, in denen das Programm ohne Zustimmung des AV-Anbieters mit anderen Inhalten, z. B. Werbung, überblendet oder skaliert wird.
Die Transparenz soll insbesondere im Fall von Angebots- und Programmlisten z. B. bei EPGs erhöht werden. Dies gilt auch bei Empfehlungssystemen, deren Einsatz an Bedeutung gewinnt. Entscheidungen zu Listungen und Funktionsmechanismen sind anzuzeigen. Es gilt das Prinzip der ex-post-Kontrolle.
Für Radio muss es auf digitalen Plattformen Übertragungsverpflichtungen zugunsten der nach Landesrecht zugelassenen Programme und Angebote geben, wie dies für den analogen Hörfunk in den Landesmediengesetzen vorgesehen ist.“


Heiko Zysk, Vice President Governmental Relations & Head of European Affairs,ProSiebenSat.1 Media AG

Forderung nach bevorzugter Darstellung von Rundfunkangeboten ist fragwürdig

Heiko Zysk, Vice President Governmental Relations & Head of European Affairs,ProSiebenSat.1 Media AG

„Es ist nicht mehr nur ein Phänomen der jungen Zielgruppen, dass non-lineare Medieninhalte mehr und mehr gleich wie lineare Angebote auf denselben Endgeräten und Benutzeroberflächen wahrgenommen und konsumiert werden. Insofern erscheint die Forderung nach bevorzugter Darstellung von Rundfunkangeboten mit „besonderer Meinungsbildungsrelevanz“ in zweifacher Hinsicht fragwürdig als hier einerseits der historische Rundfunkbegriff perpetuiert wird und andererseits aus dem Vorhandensein einzelner gesellschaftlich relevanter Inhalte ein Vorrang für das gesamte Angebot abgeleitet werden soll.
Aber trotz dieser Fragen muss in vielen relevanten Themenfeldern nicht das Rad neu erfunden werden:
Der diskriminierungsfreie Zugang zu Plattformen wie auch die Garantie der Signalintegrität sowie eine robuste ex-post-Kontrolle und Verhinderung des Missbrauchs von Marktmacht durch kartellrechtliche Vorgaben sind und bleiben das Fundament zur Sicherstellung eines vielfältigen Medienangebots auf allen Verbreitungswegen gleichermaßen. Selbstverständlich sind wir als Anbieter von Maxdome nicht erfreut, wenn einige Gerätehersteller unserem Konkurrenten Netflix es ermöglichen, sich mit einer eigenen Taste auf der Fernbedienung sozusagen die Vorfahrt zum Endkunden zu erkaufen. Da kann man schon die Frage stellen, ob hier nicht die Netzneutralität durch die Hintertür ausgehebelt worden ist.
Fraglich ist auch, welchen Nutzen eine durchregulierte Auflistung von Medienangeboten für deren Auffindbarkeit bringt, wenn in Zukunft der tatsächliche Zugang zu audiovisuellen mehr und mehr über die Nutzung von Suchmaschinen erfolgt. Hier wäre es in der Tat hilfreicher, wenn sichergestellt wäre, dass legale Angebote vor illegalen „Mitschnitten“ gelistet werden. Ob dies zwingend durch eine gesetzliche Regulierung erreicht werden muss oder ob die Marktpartner hier im Sinne einer kooperativen Selbstregulierung gemeinsame Code of Conducts entwickeln können, wird die Zukunft zeigen.“


Dr. Andrea Huber, Geschäftsführerin ANGA Verband Deutscher Kabelnetzbetreiber e.V.

Plattformbetreiber dürfen nicht vom Zugang zu Inhalten abgeschnitten werden

Dr. Andrea Huber, Geschäftsführerin der ANGA

„Der intensive Wettbewerb zwischen den Übertragungsmöglichkeiten und die Vielzahl von Angeboten führen zu einer deutlich stärkeren Machtposition der Sender. Denn jede Plattform – und dabei meine ich jetzt nicht nur Plattformen im Sinne des Rundfunkstaatsvertrags in seiner jetzigen Fassung – ist auf ein möglichst vollständiges Produktportfolio angewiesen. Daher muss Medienpolitik künftig auch darauf achten, dass Plattformbetreiber nicht in diskriminierender Weise vom Zugang zu Inhalten abgeschnitten werden. Auch ist das Vermarktungsverbot zugunsten der Rundfunkveranstalter in § 52a RStV auf den Prüfstand zu stellen; es beruht auf einer einseitigen Verteilung von Rechten und Pflichten, die angesichts der gewachsenen Marktmacht der Sender nicht mehr gerechtfertigt ist. Im Augenblick haben wir leider den Eindruck, dass sich die Reformdebatte nur in Richtung einer Erweiterung der Regulierung bewegt. Das gilt sowohl hinsichtlich der geforderten Einbeziehung zusätzlicher Anbieter in den Anwendungsbereich als auch für die Regulierung generell, die um Vorgaben für die Auffindbarkeit ergänzt werden soll. Was fehlt, sind Ansätze für einen Abbau der Regulierung angesichts der gewachsenen Vielfalt und der größeren Wahlmöglichkeiten der Nutzer.

Wichtig bei einer Evaluierung der Plattformregulierung wäre eine Differenzierung zwischen infrastrukturbasierten Regelungen und allgemeinen Vorgaben für alle Anbieter. Zu ersteren zählt insbesondere der Must Carry-Grundsatz – wir begrüßen, dass nach dem Zwischenbericht der Bund-Länder-Kommission (BLK) die aus dem geltenden Must Carry-Regime (Must-Carry-Rules) folgenden Anforderungen zu überprüfen sind. An erster Stelle sehen wir hier Bedarf für eine Klarstellung, dass einer Übertragungspflicht des Netzbetreibers eine angemessene Kompensation gegenüberstehen muss.

Auf der Dienste-Ebene ist dem Grundsatz nach ein allgemeines Diskriminierungsverbot ausreichend; das gilt ausdrücklich auch für Fragen der Auffindbarkeit. Nutzern stehen heute zahlreiche Möglichkeiten zur Verfügung, gewünschte Inhalte aufzufinden: Sie sind z.B. nicht mehr alleine auf die Informationen ihres Kabelnetzbetreibers angewiesen, denn parallel stehen auf demselben Gerät das Portal des Geräteherstellers sowie zahlreiche onlinebasierte Angebote zur Verfügung. Für eine privilegierte Auffindbarkeit einzelner Angebote und die darin liegende Anreizregulierung zu Lasten Dritter besteht kein Anlass. Darüber hinaus steht einer privilegierten Auffindbarkeit bestimmter Angebote auch immer eine Diskriminierung der anderen Anbieter gegenüber.

Positiv ist zu bewerten, dass die BLK eine Verankerung des Must Offer-Prinzips in der Medienregulierung prüfen will. Angesichts der starken Marktposition der Sender besteht aus Sicht der Kabelnetzbetreiber erheblicher Bedarf für eine derartige Regelung; es ist zu hoffen, dass sich die BLK zu einer entsprechenden Empfehlung durchringt.“

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 3/2016 erstveröffentlicht.

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2 KommentareKommentieren

  • Netz-TV - 08.03.2016 Antworten

    Ein jeder betrachtet seine Marktposition und trägt dann seine Verbesserungswünsche sowie ein paar Behinderungswünsche für die Konkurrenz zum Regulierer. Dabei ist jetzt schon abzusehen, dass die Zeit der „Plattform“ längst vorbei ist und statt dessen die Suchmaschine kommt, oft sogar sprachgesteuert. Wenn „Rundfunk“ aber zu Ende ist- sollte man dann nicht eher fragen, ob auch die Regulierung zu Ende sein sollte? Denn eigentlich geht es „nur“ noch um Kartellrecht. Und dafür gibt es andere Zuständige.

  • Gustav Wall - 12.03.2016 Antworten

    > Wenn “Rundfunk” aber zu Ende ist- sollte man dann nicht eher fragen, ob auch die Regulierung zu Ende sein sollte? Denn eigentlich geht es “nur” noch um Kartellrecht. Und dafür gibt es andere Zuständige.

    das sehe ich ähnlich. Um die Sicherung der Meinungsvielfalt geht es in der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz gar nicht. Die Eliten in der Medienwirtschaft, in den öffentlich-rechtlichen Medien und in der Politik versuchen lediglich mit der neuen Medienordnung den Status quo zu zementieren – in den politischen Machtverhältnissen sowie im Verteilung des Medienkuchens.

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