Medienpolitik:

Ordnungsrahmen für die digitalen Mittler

von am 13.04.2016 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Gastbeiträge, Internet, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung

<h4>Medienpolitik:</h4> Ordnungsrahmen für die digitalen Mittler
Carsten Brosda, Staatsrat für Kultur, Medien und Digitales der Freien und Hansestadt Hamburg

Zu den Verhandlungen der Bund-Länder-Kommission

13.04.16 Von Carsten Brosda, Staatsrat für Kultur, Medien und Digitales der Freien und Hansestadt Hamburg

Mit der Einrichtung der Bund-Länder-Kommission zur MedienKonvergenz haben die Länder gemeinsam mit der Bundesregierung bereits Ende 2014 ihren Willen zur bewussten Gestaltung einer digitalen Medienordnung zum Ausdruck gebracht. Mit Blick auf den Bericht der Kommission, der im Juni vorgelegt werden soll, geht die gemeinsame Arbeit nunmehr auf die Zielgerade. In den kommenden Wochen wird sich entscheiden, wie weit der vor anderthalb Jahren gemeinsam formulierte Wille zur Zusammenarbeit und zur Abstimmung der jeweiligen Regulierungsregime tatsächlich trägt.

Ein wesentliches Themenfeld der Arbeit in der Bund-Länder-Kommission ist der künftige Ordnungsrahmen für die neuen digitalen Mittler zwischen Inhalte-Anbietern und Publikum. Gleich zwei Arbeitsgruppen beschäftigen sich mit diesem Phänomen:

  • die AG Plattformen, die an die klassische Plattformregulierung des Rundfunkstaatsvertrages anknüpft und diese mit Blick auf neue Fragen modernisiert (und vor allem auf die b2b-Beziehung zwischen Inhalte-Anbieter und Mittler setzt), sowie
  • die AG Intermediäre, die einen völlig neuen Rahmen für die digitalen Vermittler (b2c-Beziehung zwischen Mittler und Nutzer) entwickeln muss und dabei vor allem auf jene Angebote fokussiert ist, die durch Aggregation, Selektion und Präsentation Aufmerksamkeit für Inhalte Dritter gewährleisten bzw. schaffen (u.a. Suchmaschinen, Soziale Netzwerke).

Zukünftig wird es darum gehen, diese Differenzierung in letzter Konsequenz weniger phänomenologisch als funktional anzuwenden. Auch wenn die Debatte immer wieder in diese Richtung driftet, geht es nicht so sehr darum zu klären, ob ein Angebot nun eher eine Plattform oder ein Intermediär ist, sondern vielmehr darum, jeweilige regulatorische Vorstellungen an konkreten Funktionalitäten eines Angebots festzumachen.
In diesem Zusammenhang fokussiert die Beschäftigung mit den Intermediären auf den neuen Umstand, das aktive Nutzerinnen und Nutzer Inhalte nach individuellen Relevanzvorstellungen suchen und aussuchen und folglich die klassisch-tradierten Maßstäbe der öffentlichen Relevanz in diesem Bereich zunehmend ins Leere laufen, obgleich die Aggregation individueller Meinungen und individueller Relevanzentscheidungen ebenfalls zu so etwas wie öffentlicher Relevanz verdichtet werden kann.

Aufgrund dieser Funktionalitäten geraten Intermediäre überhaupt erst in den Blick: Sie organisieren die Bedingungen für die Aufmerksamkeit für Medieninhalte im Digitalen. Und sie tun dies mittels algorithmischer Mechanismen, deren innere Logik sich dem Verständnis ihrer Nutzerinnen und Nutzer weitgehend entzieht. Während Rezipientinnen und Rezipienten klassischer redaktioneller Medien in der Regel in der Lage sind, die politische Färbung der Redaktion bzw. des Medienhauses hermeneutisch zu identifizieren, entzögen sich vergleichbare Neigungen in den Ergebnislisten eines Intermediärs schon deshalb einer vergleichenden Überprüfung, weil es durch die Personalisierung der Ergebnisse gar keinen Vergleichsmaßstab geben kann. Hier trotzdem zu erwartungsstabilisierenden Mechanismen zu gelangen, die die Grundlage für eine vertrauensvolle Nutzung berechtigterweise legen können, ist eine wesentliche Aufgabe mit Blick auf die Gestaltung des öffentlichen Rahmens unserer gesellschaftlichen demokratischen Kommunikationsbeziehungen.
Deshalb haben sich Bund und Länder in der AG darauf verständigt, dass Vorgaben zur Transparenz der Kriterien, nach denen ein Intermediär Inhalte selektiert, aggregiert und präsentiert, sinnvoll sein können. Hierbei geht es nicht um die teilweise geforderte Veröffentlichung des Algorithmus. Dieser ist ein Geschäftsgeheimnis und lebt in seiner Funktionalität ja nachgerade davon, dass er nicht in Gänze bekannt ist und entsprechend auch nicht manipuliert werden kann. Wäre der Algorithmus öffentlich, wären Fragen der Auffindbarkeit und des Rankings in erster Linie Fragen des zur Verfügung stehenden Budgets der algorithmusbezogenen Optimierung des eigenen Angebots und nicht mehr der nutzerbezogenen Relevanz des Suchergebnisses.

Im Vergleich zu dieser totalen Offenlegung sind aber transparente Informationen über Kernkriterien der Selektion, Aggregation und Präsentation sehr sinnvoll. Neben den vorwiegend auch wettbewerbsrechtlich relevanten Fragen nach dem Status der Inhalte bzw. Dienste (Werden etwa eigene Dienste systematisch bevorzugt?) und den dahinter liegenden Geschäftsbeziehungen geht es medienpolitisch insbesondere auch um die Kenntlichmachung, ob Inhalte aus weltanschaulicher, religiöser oder politischer Motivation heraus bevorzugt, nachgeordnet oder überhaupt nicht dargestellt werden. Eine entsprechende Aussage des Intermediärs ermöglicht Nutzerinnen und Nutzern besser einzuschätzen, welche Informationen sie auf welcher Grundlage zur Verfügung gestellt bekommen. Das Problem ist ja letztlich nicht, dass ein Intermediär Inhalte nach bestimmten Kriterien aufbereitet, sondern dass Nutzerinnen und Nutzer nicht erkennen können, welche das sein mögen. Um ein plakatives Beispiel zu zitieren: Die kreationistische Suchmaschine, die jegliche Information über den Darwinismus blockiert, muss nicht zu vermeintlicher Neutralität gezwungen werden, aber ihre Nutzerinnen und Nutzer sollten wissen, dass sie etwas verpassen. Entsprechende deklaratorische Hinweise im Angebot – vergleichbar einem Impressum oder in der Offline-Welt einem Beipackzettel – können da für mehr Durchblick sorgen.
Solche Selbstauskünfte oder Verpflichtungen auf abstrakte Kriterienkataloge bilden außerdem eine belastbare Grundlage für vermeintliche oder tatsächliche Problemfälle. Auf ihrer Grundlage ließen sich Verfahren entwickeln, in denen empirisch evidente Diskriminierung oder andere Verstöße gegen die offengelegten Kriterien verhandelt werden können. Ein klug formuliertes Recht auf Rechtfertigung, das in einem moderierten Dialog zwischen dem Intermediär und dem Beschwerdeführer eingefordert werden kann, könnte helfen, die Erwartungen an Suchmaschinen, Social Media-Netzwerke und vergleichbare digitale Mittler weiter zu schärfen. Für Intermediäre, deren potentieller Einfluss auf die Nutzung von meinungsrelevanten Inhalten besonders hoch ist – was sich etwa an Nutzeranteilen festmachen ließe –, bedarf es darüber hinaus der Sicherstellung, dass der Intermediär seine Machtstellung nicht ausnutzt. Dies können spezielle Diskriminierungsverbote im Medienrecht leisten.
Die bereits in der klassischen Plattformregulierung entwickelten Verfahren können hier durchaus Anregungen geben, wie sich die genannte Verständigung über die Akzeptabilität von Auswahl- und Präsentationskriterien organisieren ließe. Sie verdeutlichen aber zugleich, dass die bisherig regionalisierte Struktur der Landesmedienanstalten hier künftig noch stärker bundeseinheitlich – aber auf Grundlage von Länderkompetenzen – ausgerichtet werden müsste. Wenn es um Regelungen für einen einheitlichen demokratischen Kommunikationsraum geht, dann muss ein Regulierer auch in der Lage sein, diese verlässlich und umfassend zu formulieren. Nach der Einigung über die abstrakten Prinzipien wird uns daher medienpolitisch beinahe zwangsläufig auch die Frage nach der organisatorischen Struktur einer öffentlich-rechtlich staatsfern organisierten Medienaufsicht beschäftigen.

Die Debatte über die medienpolitische Berücksichtigung der Intermediäre zeigt deutlich, dass es hier nicht um aktionistische Schnellschüsse, sondern um gründliche Analyse und um die kreative Entwicklung neuer, passender Instrumente geht. Hierfür ist jetzt die richtige Zeit, gerade weil es in vielfaltsbezogener Hinsicht keine akuten Fälle von Diskriminierung oder Beeinträchtigung durch Intermediäre gibt. Anders als beispielsweise im Kartellrecht ist das Medienrecht ja darauf ausgelegt, dem Eintreten einer Vielfaltsbeeinträchtigung frühzeitig entgegenzuwirken, um umfassende Information und demokratische Verständigung zu gewährleisten – dazu bedarf es keiner ex-ante-Regulierung, aber sehr wohl einer rechtzeitigen Verständigung über Prinzipien und Mechanismen, mit denen wir sicherstellen, dass Vielfalt gewährleistet ist. Experimentelle Studien zeigen, dass Intermediäre meinungsrelevante Effekte haben können, und auch die in Befragungen und Nutzeranalysen zugeschriebene Relevanz deutet auf einen wachsenden Handlungsbedarf hin.
Da es sich im Falle der Intermediäre aber um Angebote handelt, die sich personalisiert an individuellen Relevanzbewertungen orientieren und nicht an gesellschaftlich vereinbarten Standards öffentlicher Relevanz, ist es hier geboten, neue, passende Mechanismen behutsam zu entwickeln und so zu implementieren, dass sie die zunächst unzweifelhaft gegebene vielfaltsfördernde Wirkung von Intermediären nicht beeinträchtigen, sondern zielgenau unterstützen.

Daran arbeitet die zuständige AG innerhalb der Bund-Länder-Kommission auch weiterhin. Beim Thema Transparenz ist vorgesehen, konkrete Eckpunkte an die EU-Kommission zu übermitteln, um einen europäischen Rahmen zu gewährleisten, der entsprechende Regelungen sowohl in medien- als auch in wettbewerbsrechtlicher Hinsicht zu einander passend ermöglicht. Zugleich aber müssen die Länder sich vorbehalten, vielfaltssichernde Regelungen auch unabhängig von diesen koordinierenden Erwägungen aus eigener Kompetenz heraus zu formulieren, um eine demokratische gesellschaftliche Öffentlichkeit auch in einer digitalen Medienwelt weiterhin zu gewährleisten. Dies gilt auch für das Thema spezieller Diskriminierungsverbote. Schließlich werden Intermediäre bei der Diskussion um die zukünftige Gestaltung des Medienkonzentrationsrechts eine wichtige Rolle spielen.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 4/2016 erstveröffentlicht.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen