Rundfunk:

„Hörfunk funktioniert wie vor Jahrzehnten“

von am 11.07.2016 in Allgemein, Archiv, Hörfunk, Interviews, Lokalfunk, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4>„Hörfunk funktioniert wie vor Jahrzehnten“
Dr. Matthias Knothe, Leiter der Stabstelle Medienpolitik der Staatskanzlei Schleswig-Holstein

Länder diskutieren Harmonisierung der Landesmediengesetze zum Hörfunk.

11.07.16 Interview mit Dr. Matthias Knothe, Leiter der Stabstelle Medienpolitik der Staatskanzlei Schleswig-Holstein

Mit der Debatte um die Zukunft von DAB+, die jüngst von NRW befördert worden ist, ist die Entwicklung des Hörfunks insgesamt wieder in die Aufmerksamkeit der Medienpolitik gerückt. In einem medienpolitik.net-Interview beschreibt Dr. Matthias Knothe, Leiter der Stabstelle Medienpolitik der Staatskanzlei Schleswig-Holstein und Vorsitzender AG Hörfunk der Rundfunkkommission der Länder, die Herausforderungen, vor denen die deutsche Radiolandschaft steht und skizziert den Handlungsbedarf bei den Radioveranstaltern und den Ländern. Regionale Veranstalter würden sich mehr und mehr auch überregional aufstellen, um wettbewerbsfähig zu bleiben. Dabei würden sich vierzehn verschiedene Landesmediengesetze oft als Investitionshemmnis erweisen. Neben finanziellen Subventionen für die Infrastruktur für den Einstieg in das Digitalradio diskutieren die Länder deshalb über eine zumindest „teilweise Harmonisierung der Landesmediengesetze“.

medienpolitik.net: Herr Dr. Matthias Knothe, auch die Debatte um DAB+ zeigt, dass der Hörfunkmarkt im Wandel ist. Die digitale Transformation verlangt von den Hörfunksendern erhebliche Investitionen, die Werbeumsätze sind rückläufig. Hat die Politik ein Interesse daran, die vor allem regional geprägte deutsche Radiolandschaft zu erhalten?

Dr. Matthias Knothe: Die Sicherung der Vielfalt von Angeboten und Anbietern bzw. der Erhalt der Vielfalt der Publizistik ist nicht nur eine verfassungsrechtliche Pflichtaufgabe der Länder, die durch geeignete regulatorische Maßnahmen umzusetzen ist, sondern auch Kernauftrag der Medienpolitik. Wir haben in Deutschland eine regional geprägte Radiolandschaft. Der private Hörfunk war in der Vergangenheit ein Garant für regionale Information und Meinungsvielfalt, dies muss auch so bleiben.
Der rasante digitale Wandel führt auch im Hörfunk zu einschneidenden Veränderungen, die sich unmittelbar auf den Hörermarkt auswirken, insbesondere auf die jungen Zielgruppen. Auch die Gewohnheiten der Hörerinnen und Hörer ändern sich. Das macht es den privaten Anbietern immer schwerer, passende Angebote zu entwickeln – und ihre Hörer damit zu erreichen.
Das Problem ist: Hörfunk funktioniert im Wesentlichen immer noch wie vor Jahrzehnten. Das gilt insbesondere für die UKW-Angebote. Gerade in diesem Bereich wünscht man sich mehr Innovationsfreude, Unterscheidbarkeit und endlich wieder Mut für mehr, auch mehr Inhalte. Denn was für das Fernsehen gilt, gilt auch für das Radio: Langfristig wird es immer unwesentlicher, über welche Technologie ein Programm übertragen wird – es sind die Inhalte, für die sich Nutzerinnen und Nutzer interessieren.
Wer als Veranstalter im UKW-Radio unverändert nur auf Musikmix und Servicefunktionen wie Verkehr und Wetter setzt verkennt, dass es hierfür inzwischen auf jedem Smartphone entsprechende Angebote gibt, die all dies mindestens genauso gut können – inclusive Personalisierung.

medienpolitik.net: Aber die privaten Veranstalter reagieren doch auf die Veränderungen des Marktes…

Dr. Matthias Knothe: Natürlich reagieren die Hörfunkveranstalter auf die technischen Entwicklungen. Die meisten setzen dabei auf eine Multichannel-Strategie, um über webbasierte Angebote ihre Hörer zu erreichen. Das macht die Refinanzierbarkeit der Angebote allerdings nicht einfacher, da die Werbebudgets limitiert sind und das Geld immer noch überwiegend über UKW verdient wird. Aber wie lange wird das noch funktionieren?
Zur Multichannel-Strategie privater Anbieter gehört bisher nur selten das Digitalradio. Befürworter und Kritiker von DAB+ haben in den letzten Wochen ein offenes Gefecht geführt. Es ist kein Geheimnis, dass DAB+ Investitionen in technische Infrastruktur und eine Simulcastphase erfordert – mit aktuell immer noch schwierigen Möglichkeiten der Refinanzierung. Natürlich haben die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten beim Umstieg auf DAB+ einen klaren Vorteil, weil die genannten Kosten aufgrund der entsprechenden Anerkennung durch die KEF über den Rundfunkbeitrag bezahlt wurden und werden. Die privaten Anbieter hingegen müssen eigenes Geld investieren, was ein wesentlicher Punkt für die geringe Investitionsfreude in DAB+ ist.
Viele private Anbieter argumentieren, dass sich DAB+ nicht rechnet. Sie fordern deshalb den fristlosen Erhalt der UKW-Landschaft, gegebenenfalls parallel zur DAB+ – Infrastruktur. Ob eine solche Strategie aber auch langfristig tragen würde, könnte heute niemand verbindlich sagen, denn am Ende entscheidet allein der Markt. Die Frage eines Abschaltzeitpunkts von UKW kann deshalb Existenzen und Vielfalt begründen, aber auch vernichten. Insoweit ist eine hohe politische Sensibilität und eine gründliche Anamnese erforderlich.
Dasselbe gilt für eine andere Forderung der privaten Anbieter, den Multichip auf Smartphones. Der soll es ermöglichen, dass sowohl UKW- als auch DAB+ – Angebote mit dem Smartphone empfangen werden können. Würde das wirklich langfristig helfen? Inzwischen hat der erste Smartphone-Hersteller ein DAB+ – fähiges Gerät auf den Markt gebracht. Dies ist u.a. mit einem DAB+ Chipset und einer exklusiven Digitalradio-App ausgestattet, mit der Kunden direkt nach Inbetriebnahme des Gerätes digitales Radio empfangen können. Der Hersteller hat die App auch mit einer Schnittstelle ausgestattet, die es Rundfunkanstalten ermöglicht, ihre eigenen Apps zu entwickeln, um Internetdienste ergänzend zum digitalen Radioprogramm zu liefern. So könnte das Smartphone zum ersten Digitalradio mit echtem Mehrwert werden.

medienpolitik.net: Das heißt, Sie wollen die regional geprägte deutsche Radiolandschaft erhalten…

Dr. Matthias Knothe: Ja, damit dies gelingt, müssen sich allerdings nicht nur die privaten Anbieter bewegen, sondern auch die Länder. So zeigt beispielsweise die Entwicklung, dass regionale Veranstalter sich mehr und mehr auch überregional aufstellen, um wettbewerbsfähig zu bleiben – wobei sich vierzehn verschiedene Landesmediengesetze oft als echtes Investitionshemmnis erweisen.
Es ist nicht nur ein besonderer Mehrwert des Radios in den Ländern, dass es so nah dran am regionalen Geschehen ist, es ist sein Markenkern. Um diesen zu erhalten, müssen private Anbieter und Länder aktiv werden. Die „AG Hörfunk“ unter Vorsitz von Schleswig-Holstein hat deshalb die hier aufgeworfenen Fragen in mehreren Sitzungen intensiv mit der privaten Branche diskutiert. Im Ergebnis hat sich gezeigt, dass die privaten Veranstalter Unterstützung benötigen. Neben finanziellen Subventionen für die Infrastruktur für den Einstieg in das Digitalradio wurde eine zumindest teilweise Harmonisierung der Landesmediengesetze diskutiert.

medienpolitik.net: Die Radiosender werden durch unregulierte Online-Konzerne und Musikplattformen bedrängt. Man hat den Eindruck, dass die deutschen Radioanbieter dem schutzlos ausgesetzt sind. Inwieweit findet hier noch ein fairer Wettbewerb statt?

Dr. Matthias Knothe: Die großen Onlineanbieter können das, was die terrestrischen Radioveranstalter kaum können: Onlineanbieter können den Werbekunden personalisierte Werbung fast ohne Streuverluste anbieten, und das faktisch unreguliert. Das ist im Radio so noch nicht möglich. Hier findet eine Verschiebung des Wettbewerbs statt, aus Sicht der Veranstalter ist das nicht fair. Sie setzen deshalb immer häufiger auf zusätzliche eigene Angebote im Internet und nutzen immer häufiger mehrere technische Wege, um zum Hörer zu gelangen – ohne dass sich der eigentliche Werbemarkt vergrößert. Das senkt die Gewinn-Margen erheblich. Media- und Data-Agenturen tun in diesem Zusammenhang ein Übriges.
Dies hat unmittelbare Auswirkungen auf die Möglichkeiten der Programmgestaltung, z.B. die regionale Berichterstattung. Auch wenn Radio häufig als „Nebenbei-Medium“ gilt, so hat es doch aufgrund der immer noch langen täglichen Nutzung eine unverändert hohe Meinungsrelevanz. Viele von uns werden schon vom frühen Morgen an vom Radio durch den Tag begleitet.
Aber der Radiomarkt wandelt sich und gerät zunehmend unter Druck. Da sind auf der einen Seite neue Inhalteanbieter wie Spotify und Apple Music, die mit Macht und großem Budget auf diesem Markt Fuß fassen wollen und zunehmend auch in redaktionelle Inhalte investieren. So hat zum Beispiel Amazon ganz aktuell die Netcast-Senderechte an der Fußball-Bundesliga erworben und will die Übertragungen ab der Saison 2017/2018 in seinen bereits bestehenden Streaming-Dienst Amazon Prime Music integrieren.
All dies kann und wird sich am Ende auch auf die Verringerung der regionalen Medienvielfalt auswirken. Das wiederum ist ein Alarmsignal für die Länder, deren Aufgabe die Sicherung der Meinungsvielfalt ist.
Diese wichtige Schnittstelle auszuloten und regulatorisch durch Bund und Länder abzusichern, hätte Gegenstand der „Bund-Länder-Kommission Medienkonvergenz“ sein können. Der Hörfunk stand aber nicht im Fokus. Dafür hat der Bund ganz aktuell eine neue Leidenschaft für diese Frage entdeckt und angekündigt, die Macht von Online-Konzernen wie Google und Facebook begrenzen zu wollen. Ein solches Engagement des Bundeswirtschaftsministeriums hätte man sich früher gewünscht, denn letztlich geht es nicht nur um den wirtschaftlichen, sondern auch den publizistischen Wettbewerb.
Eines darf man aber nicht verschweigen: Private Radioanbieter machen seit langem und immer noch Gewinne. Es liegt an ihnen selbst, wie alle anderen Unternehmen auch, rechtzeitig und ausreichend zu investieren, um sich für die Zukunft aufzustellen. Es steht zu vermuten, dass diese Gewinne in der Vergangenheit nicht hierfür, sondern für die Gewinnausschüttung genutzt wurden.

medienpolitik.net: Gegenwärtig wird der digitale Binnenmarkt von der EU geformt. Inwieweit sind dabei auch die Interessen der Radioanbieter berücksichtigt und sind durch die EU bessere Rahmenbedingungen für einen fairen Wettbewerb zu erwarten?

Dr. Matthias Knothe: Die AVMD-Richtlinie reguliert nur audiovisuelle Medien – und somit nicht den Hörfunkmarkt. Das hat einen ganz einfachen Grund: Radio ist – von regionalen Überstrahlungen abgesehen – kein grenzüberschreitendes Medium und betrifft somit nicht den EU-Binnenmarkt. Gleichwohl ist es zur Stärkung des Hörfunkmarktes Aufgabe der nationalen Politik, sich genau anzusehen, was die AVMD-Richtlinie auf europäischer Ebene für Fernsehanbieter bewirkt. Nachdem inzwischen der erste Entwurf aus Brüssel vorliegt, wird zum Beispiel deutlich, dass die bisherigen Werberichtlinien wohl liberalisiert werden, was die Fernsehanbieter schon lange und mit Nachdruck gefordert haben. Neben dem Einsatz der Länder auf europäischer Ebene noch weitere sinnvolle quantitative Werbeerleichterungen durchzusetzen sind sie gefordert, gegebenenfalls entsprechende Regelungen national auch für den privaten deutschen Hörfunkmarkt zu schaffen.

medienpolitik.net: In vielen Landesmediengesetzen existieren Regelungen, die teilweise Jahrzehnte alt sind und zum Beispiel Senderverbünde untersagen oder Beteiligungshöchstgrenzen festlegen. Sind solche Regelungen noch zeitgemäß?

Dr. Matthias Knothe: Mit genau diesen Fragen sind die privaten Veranstalter vor einiger Zeit auf die Länder zugekommen. Die Rundfunkkommission hat die Rundfunkreferenten deshalb beauftragt, sich zur Lösung dieser Probleme mit den privaten Veranstaltern zusammenzusetzen. Das haben wir im Rahmen der „AG Hörfunk“ mehrfach getan.
Die Landesmediengesetze sind nach jeweiligen regionalen Gegebenheiten historisch gewachsen. Die komplexen Vorschriften zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht für Hörfunkanbieter hatten seinerzeit ihre ausdrückliche Berechtigung, da es aufgrund knapper UKW-Frequenzen nur wenige Anbieter gab. Zudem waren (und sind) die meisten Hörfunkveranstalter in den Händen von Verlegern. Hieraus resultieren die regulatorischen Vorgaben. Diese Regelungen müssen im Umfeld der Konvergenz und einer Ausweitung der Verbreitungswege in Frage gestellt werden. Neben den Web-basierten Diensten wird die Einführung von DAB+ zu mehr Anbieter- und Angebotsvielfalt führen. Wenn aber die Voraussetzungen sich ändern, muss das Recht auf den Prüfstand. Angesichts der neuen Angebote muss bei der Beurteilung von vorherrschender Meinungsmacht eine Gesamtschau vorgenommen werden, denn nicht nur der private Hörfunkmarkt bietet regionale Angebote.
Bestehende Beteiligungs- und Senderzahlbegrenzungen könnten überprüft werden, denn unrentable Veranstalter, welche am Programm sparen müssen, bieten nicht mehr Vielfalt, sondern verhindern sie. Es bedarf der Balance zwischen Anbieter- und Angebotsvielfalt. Einige Länder sind schon zu dem Ergebnis gelangt, dass die bisherigen Grenzen relativiert werden können.

medienpolitik.net: Welche Behinderungen für die Radioanbieter könnten gestrichen werden, ohne auf Vielfalt zu verzichten oder eine vorherrschende Meinungsmacht zu fördern?

Dr. Matthias Knothe: Die Länder beschäftigen sich aktuell bei der möglichen Reform des Medienkonzentrationsrechts für den Fernsehbereich im Rundfunkstaatsvertrag mit ganz ähnlichen Problemen. Kernfrage ist auch hier: Welche Medien müssten angesichts der konvergenten Entwicklung und einer Änderung des Nutzungsverhaltens bei der Vermutung einer vorherrschenden Meinungsmacht berücksichtigt werden? Ausgangspunkt für eine Berücksichtigung einzubeziehender Akteure und Angebote bei der Frage einer vorherrschenden Meinungsmacht ist eigentlich die Meinungsrelevanz, d.h. ob der angebotene und/oder verbreitete Inhalt für den Prozess der öffentlichen Meinungsbildung von Bedeutung ist. Dieser Ansatz sollte auch im Hörfunkmarkt Berücksichtigung finden. Dies bedeutet insbesondere, dass bei Bewertung von Meinungsvielfalt das gesamte Medienangebot – inklusive der Online-Medien – in der Region in die Bewertung einbezogen werden muss, ggf. auch über Ländergrenzen hinweg. Genau hier stoßen die Länder mit ihren Landesmediengesetzen an Grenzen. Insoweit war und ist es Ziel der AG Hörfunk, nach Möglichkeiten der Harmonisierung bei den jeweiligen Landesgesetzen zu suchen.
Aufgrund der Vielfalt der medialen Angebote ist die Gefahr vorherrschender Meinungsmacht im Hörfunk allerdings deutlich geringer als bei anderen Medien. Deshalb sollte man das Problem der vorherrschenden Meinungsmacht beim Radio – anders als beim Fernsehen – mit etwas mehr Gelassenheit betrachten.
Die Flexibilität könnte am einfachsten über eine „Öffnungsklausel“ erreicht werden, welche in einigen Ländern bereits in Landesrecht umgesetzt ist. Dies bedeutet, dass die zuständige Landesmedienanstalt in jedem Einzelfall prüft, ob trotz Erreichens einer Höchstgrenze eine Gefährdung der Meinungsvielfalt nicht vorliegt und die Zuweisung von zusätzlichen Übertragungskapazitäten – ggf. unter Auflagen – erteilt werden kann. Hier kann die (insbesondere) regionale Kompetenz der Medienanstalt zum Zuge kommen. Vor dem Hintergrund, dass eine Veränderung der Grenzen für Beteiligungen an Sendern politisch nicht einfach ist, könnte dies der „Königsweg“ sein. Hierzu könnten Länder und Landesmedienanstalten abstrakt vereinbaren, welche Parameter hier eine Rolle spielen. Bei ansonsten festen gesetzlichen Vorgaben kann eine solche Verschiebung der Letztverantwortung auf die Landesmedienanstalt nicht nur rechtlich erfolgen, sondern ist zum Schutz der Meinungsvielfalt ggf. politisch auch geboten. In Fällen zu starker Ausweitung dieser Befugnis wäre es Aufgabe der Rechtsaufsicht, dies zu überprüfen.
Ein weiterer Ansatz könnte darin liegen, dass Änderungen der Beteiligungsverhältnisse zwar der Landesmedienanstalt gegenüber anzuzeigen, diese aber nur bei Überschreitung bestimmter Grenzen genehmigungspflichtig sind. Hierdurch könnten aufwändige Verfahren vermieden werden.
Radio ist immer noch regional verortet – und soll dies auch bleiben. Wir haben dafür vierzehn Landesmedienanstalten mit vierzehn verschiedenen Landesmediengesetzen. Aufgabe eines jeden Landes ist es aber auch, bestehende regulatorische Unwuchten zu erkennen und die Regelungen der konvergenten Medienentwicklung anzupassen. Dabei muss man inzwischen auch über Landesgrenzen hinaus schauen. Wir brauchen eine Novellierung der Konzentrationsbestimmungen im Rundfunk­recht.

medienpolitik.net: Welche Beispiele existieren in Landesmediengesetzen bereits für eine Verringerung der Radioregulierung?

Dr. Matthias Knothe: Der Staatsvertrag Berlin-Brandenburg sieht bereits liberalere Regelungen vor, insbesondere, weil es keine Senderzahl- und Beteiligungshöchstgrenzen gibt. Es ist dabei Aufgabe der mabb, dafür Sorge zu tragen, dass Meinungsvielfalt gegeben ist, aber eben nicht mit starren Vorgaben.
Nordrhein-Westfalen hat vor zwei Jahren das Mediengesetz geändert. Es bestand für Rundfunkveranstalter, die an einem bundesweitem TV beteiligt sind, eine starre Beschränkung auf 24,9% der Anteile an einem anderen Rundfunkveranstalter. Dies wurde dahin gehend liberalisiert, dass ein Veranstalter nun auch mehr Anteile halten könnte, sofern die LfM hier sicherstellt, dass keine vorherrschende Meinungsmacht eintritt.
Ein anderes Beispiel ist das gemeinsame Medienrecht von Hamburg und Schleswig-Holstein. Strenge, begrenzende Regeln zur Vielfaltssicherung gelten für analoge Hörfunkprogramme und für Antragsteller, die bei Tageszeitungen im Versorgungsgebiet des Programms eine marktbeherrschende Stellung haben. Aber selbst in diesen Fällen kann die Medienanstalt Ausnahmen zulassen, wenn durch geeignete Auflagen die Sicherung der Meinungsvielfalt gewährleistet wird. Entsprechendes gilt generell für digitale Hörfunkprogramme.
Im Übrigen übernimmt Bayern aktuell eine Vorreiterrolle. Der Entwurf zur Änderung des Bayerischen Mediengesetzes reformiert Vorschriften aus dem analogen Zeitalter. Bayern will Genehmigungsverfahren vereinfachen, Kooperationen unter Anbietern ermöglichen und Konzentrationsregeln flexibilisieren. Allerdings herrscht in Bayern die Besonderheit, dass die BLM alleiniger Rundfunkveranstalter ist, während die Radiosender nur die „Anbieter“ sind. Zudem stellt die Hörfunksatzung in Bayern eine zusätzliche Hürde da.
Fest steht: Dogmatische und veraltete Strukturen der Regulierung behindern die Meinungsvielfalt in einer konvergenten Welt. Die bisherigen Regelungen hatten früher ihre Daseinsberechtigung. Vor dem Hintergrund knapper Frequenzen war es Aufgabe der Länder, die Meinungsvielfalt auch im Hörfunk zu schützen. Inzwischen kommen die Inhalte bzw. Angebote auf den verschiedensten Wegen beim Hörer an. Wir dürfen das nicht länger ignorieren.

medienpolitik.net: Sollten die notwendigen Veränderungen weiter über Landesmediengesetze vollzogen werden, oder wäre nicht doch ein Hörfunkstaatsvertrag sinnvoller, der einen flexiblen Rahmen vorgibt?

Dr. Matthias Knothe: Hörfunk ist überwiegend regional aufgestellt, und die jeweiligen regionalen Gegebenheiten spiegeln sich auch in den jeweiligen Landesmediengesetzen wieder. Die Regulierung des privaten Hörfunks durch einen Hörfunkstaatsvertrag aller Länder würde an dieser Stelle nicht helfen, er würde die regionale Vielfalt eher schwächen und nicht zu angemessenen Ergebnissen führen.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 07/16 erstveröffentlicht. 

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