Medienpolitik:

„Die Medien haben weiterhin eine Kontrollfunktion“

von am 25.08.2016 in Allgemein, Archiv, Interviews, Journalismus, Medienethik, Medienpolitik, Medienrecht, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

<h4>Medienpolitik: </h4>„Die Medien haben weiterhin eine Kontrollfunktion“
Prof. Dr. Matthias Cornils, Lehrstuhl für Medienrecht, Kulturrecht und öffentliches Recht der Johannes Gutenberg-Universität Mainz

Eine „Integrationspflicht“ von Medien zu fordern, ist verfassungsrechtlich bedenklich

25.08.16 Interview Prof. Dr. Matthias Cornils, Lehrstuhl für Medienrecht, Kulturrecht und öffentliches Recht der Johannes Gutenberg-Universität Mainz

Die Mehrheit der Deutschen hat Umfragen zufolge wenig oder gar kein Vertrauen in die Medien. Große Teile der Bevölkerung beklagen Einseitigkeit und fehlende Objektivität in der medialen Berichterstattung. Umgekehrt treibt beispielsweise die polnische Regierung den Umbau der öffentlich-rechtlichen Medien zu „nationalen Kulturinstituten“ voran, mit dem Ziel, eine patriotische Haltung in der Bevölkerung zu stärken. Und auch in Deutschland fordern Parteien, wie die Alternative für Deutschland (AfD), eine stärkere Befassung mit „positiven, identitätsstiftenden Aspekten deutscher Geschichte“. Im Spannungsfeld dieser Pole entwickelt sich eine Debatte zu den Ansprüchen und Erwartungen an den gesellschaftlichen Auftrag der Medien: Wenn die Medien – und hier besonders der öffentlich-rechtliche Rundfunk – gehalten sind, den integrativen Rahmen für eine gesellschaftliche Debatte zu schaffen, ist dann nicht die Vermittlung eines gemeinsamen Wertefundaments, einer Art „Verfassungsidentität“, zwingender Teil ihres Auftrags? Fragen dazu an den Mainzer Medienrechtler Prof. Dr. Matthias Cornils.

medienpolitik.net: Herr Cornils, im Zusammenhang mit der Flüchtlingskrise haben Politiker den öffentlich-rechtlichen Sendern Empfehlungen für die Berichterstattung gegeben und auf deren Integrationspflicht verwiesen. Besteht verfassungsrechtlich eine solche Pflicht?

Prof. Dr. Matthias Cornils: „Integration“ im Sinne gesellschaftlicher Einheitsbildung (im Staat, durch den Staat, über den Staat hinaus?) gehört zu den schwierigsten staatsphilosophischen Fragestellungen, die „Integrationsfunktion des Rundfunks“ in einer pluralistisch-freiheitlichen Verfassungsordnung zu den am wenigsten geklärten oder anerkannten Facetten seiner demokratischen Funktion und also seiner „öffentlichen Aufgabe“. Das BVerfG hat die „integrierende Funktion“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks „für das Staatsganze“ ausdrücklich nur in wenigen älteren Entscheidungen, zudem ganz beiläufig und im Kontext bestimmter Fragen der Einbindung der Anstalten in den Bereich „öffentlicher Verwaltung“ (Umsatzsteuerfreiheit, Wahlkampfwerbung der Parteien) erwähnt; der Rundfunkstaatsvertrag erfasst ebenso wie einige Anstaltsgesetze die Förderung des „gesellschaftlichen Zusammenhalts“ (§ 11 Abs. 1 Satz 3, s. auch zB § 5 Abs. 3 Satz 4 ZDF-StV) immerhin im Programmauftrag für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Trotz dieser gesetzlichen Soll-Bestimmungen spricht einiges dafür, die gesellschaftliche „Integration“ nicht als juristisch verbindlichen Auftragsinhalt der Anstalten mit deren Ergebnisverantwortung, sondern allenfalls als erhofften faktischen Seiteneffekt (als „Verfassungserwartung“) ihrer Tätigkeit zu begreifen: Sozialer Zusammenhalt, Bürgersinn, Bewusstsein eigener demokratischer Verantwortung usw. sind danach in pluralen Gesellschaften bestenfalls – wenn die Dinge gut gehen, eine Garantie dafür gibt es nicht – Folge offener Kommunikation über alle möglichen Lebensentwürfe, Anschauungen, Positionen usw., nicht aber einer staatlich veranlassten Einschwörung auf ein bestimmtes Sozialverhalten durch Massenmedien. Der Rundfunk der freiheitlichen Ordnung kann niemals von Rechts wegen ein Propagandainstrument sein – auch nicht für die „Werte der Verfassung“. Das herrschende rundfunkverfassungsrechtliche Konzept der „dienenden Rundfunkfreiheit“, wie es in der Rechtsprechung des BVerfG und der überwiegenden rundfunkverfassungsrechtlichen Lehre seit einem halben Jahrhundert zugrunde gelegt wird, geht zwar bekanntlich davon aus, dass diese Freiheit nicht um individuell-persönlicher Selbstverwirklichungsinteressen der Veranstalter willen gewährleistet ist, sondern um der Funktion des Rundfunks für eine möglichst offene und vielfältige Information und Kommunikation der Bevölkerung willen, damit also gleichsam treuhänderisch für diese schlechthin elementare Voraussetzung egalitärer Demokratie. Daraus ergibt sich aber nur die verfassungsrechtliche Legitimation für eine (über die allgemeinen Gesetze hinausgehende) rechtliche Bindung des Rundfunks hinsichtlich dieser demokratischen Grundvoraussetzungen: Die Anstalten (und abgeschwächt auch die privaten Veranstalter) haben möglichst vielfältige Kommunikationsangebote zu machen und sie müssen dazu unabhängig sein vom Staat und anderen Machtträgern. Im Übrigen aber setzt die Verfassung auch beim Rundfunk – gerade um seiner Funktion willen – auf (Programm-) Freiheit, steht daher inhaltlich-programmatischen Verengungen auf bestimmte Ziele und Werte, so „gut“ diese sein mögen, geradezu entgegen.
Wenn den Rundfunkanstalten nun auch sogar eine „Integrationspflicht“, also offenbar eine Rechtspflicht zur Unterstützung der Integration der Migranten angesonnen wird, erscheint dies daher als eine gedanklich unterkomplexe, allzu schlichte und verfassungsrechtlich fragwürdige Ableitung aus dem funktionalen Verständnis der Rundfunkfreiheit. Das gilt nicht nur für einschlägige Politiker-Äußerungen, sondern auch für die bedenklich weitgehende programmatische Festlegung in § 3 Radio-Bremen-Gesetz vom März dieses Jahres („Die Integration von Menschen mit Migrationshintergrund und Flüchtlingen ist nachhaltig zu unterstützen“), welche zu Recht auf deutliche Kritik gestoßen ist. Das Beispiel angeleiteter Berichterstattung über die Flüchtlingskrise mahnt im Übrigen besonders deutlich zur Vorsicht im Umgang mit der diffusen Integrations-Vokabel, wenn daraus inhaltliche Orientierungen für die Programmgestaltung gewonnen werden sollen: Eine bestimmte Einstellungen zur Migration herausstellende, andere ausblendende Berichterstattung mag einerseits (bei einer Teilklasse von Rezipienten) gewünschte positive Effekte verstärken oder sogar begründen; sie kann aber andererseits bei anderen Personen oder Gruppen Gründe oder zumindest Vorwände liefern für Misstrauen in diese Informationsquelle und daraus genährt die Kultivierung von Gegenerzählungen begünstigen: Sie kann also gesamtgesellschaftlich auch geradezu desintegrative Wirkungen entfalten.

medienpolitik.net: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat einen Programmauftrag durch die Länder erhalten. Welche gesellschaftspolitische Rolle soll und muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk spielen?

Prof. Dr. Matthias Cornils: Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sind aus öffentlichen Mitteln finanzierte, gesetzlich begründete und notwendig – auch, aber nicht erst aus europarechtlichen Gründen – funktional gebundene public-service-Einrichtungen, für die an sich schon kraft dieser Verfasstheit weitergehende Bindungen ihrer Tätigkeit greifen können als für privatwirtschaftliche Medienunternehmen. Dementsprechend benennen die Rundfunkgesetze bekanntlich in ihren Bestimmungen über den Programmauftrag die zu veranstaltenden Programme und umreißen darüber hinaus in den Programmgrundsätzen Inhalt und Ziele der Sendetätigkeit. Allerdings geschieht dies aus gutem Grund – mit Rücksicht auf die schon angesprochene, verfassungsrechtliche Programmfreiheit – auch für die öffentlich-rechtlichen Anstalten doch nur mit wenigen Worten und in sehr groben Zügen. Außerhalb jeglicher rechtlicher Zweifel steht der Vielfaltssicherungsauftrag, aufgefächert in die vier thematischen Großbereiche Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung mit besonderer Betonung des Kulturellen. In dieser informationellen und kulturellen Angebotsleistung liegt auch heute noch die zentrale gesellschaftspolitische, indessen auch verfassungsrechtlich unterfangene Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Sogar schon in ihrer Vagheit nicht unproblematisch sind die Programmgrundsätze hingegen, soweit sie sich auf für gesellschaftspolitische Ziele bezogene Förderaufträge aussprechen, etwa jenen schon angesprochenen Integrationsauftrag. Natürlich sind Massenmedien in ihrer sozialen Wirksamkeit immer starke gesellschaftspolitische Input-Faktoren. Allerdings bleiben sie zugleich selbst als Produkte menschlicher Redaktionen wiederum nicht unbeeinflusst von gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozessen von „außen“ – heute dürften diese Interdependenzen in der Konkurrenz und im Austausch mit den rasant sich formierenden Netz-Öffentlichkeiten sogar deutlich stärker sein als früher. Die unhintergehbare gesellschaftspolitische Rolle des Rundfunks sollte jedoch nicht zu seiner politischen Mobilisierung und Instrumentalisierung durch Gesetz oder von anderer Seite auferlegte Agenda verführen, auch nicht in Zeiten wachsender Unsicherheit und – möglicher oder behaupteter – gesellschaftlicher Fragmentierung. Eher sollte es darum gehen, möglichst gute, wohl auch noch bessere institutionelle Bedingungen für professionelle Unabhängigkeit, kritisch-distanzierte Eigenständigkeit, vielleicht auch politische oder weltanschauliche Heterogenität der Journalisten in den Rundfunkredaktionen zu schaffen.

medienpolitik.net: Unter Verweis auf die manchmal negative Rolle sozialer Medien für die Meinungsbildung wird immer häufiger von Politikern der „gesellschaftliche Auftrag“ der klassischen Medien für die Demokratie betont. Worin besteht der Auftrag konkret?

Prof. Dr. Matthias Cornils: Dass nicht nur der Rundfunk, sondern auch die Presse – letztere wird gelegentlich bei zu sehr auf das Fernsehen verengtem Blick übersehen – gleichermaßen überragende funktionale Bedeutung für die Demokratie haben, kann wohl als unbestritten gelten; dieser Zusammenhang entspricht auch seit langem europäischem Rechtsverständnis (Europarat, EU). Allerdings sollte diese Funktion nicht als bei den „klassischen Medien“ monopolisiert angesehen werden. Auch die alte Formel des BVerfG von der „schlechthin konstituierenden Bedeutung der Meinungsfreiheit für die freiheitliche Demokratie“ bezieht sich tatsächlich nicht nur auf die Massenmedien, sondern allgemeiner auf die Meinungsfreiheit, schließt also die Individualkommunikation schon ein. Es kann für die Demokratievoraussetzung einer informierten Öffentlichkeit heute nicht mehr, erst recht aber in absehbarer Zukunft nicht ausreichen, die herkömmlichen massenmedialen Vermittlungsformate (Print-Presse und linearer Rundfunk) in den Blick zu nehmen; das ist aber ja auch längst erkannt, sowohl in der Rundfunkgesetzgebung, die den Auftrag in das Internet hinein erweitert hat und die rechtliche Unterscheidung von linearen und nichtlinearen audiovisuellen Angeboten aller Voraussicht nach in Bälde relativieren wird, als auch natürlich bei den Textmedien, bei denen die online-Vermarktung das Papierformat über kurz oder lang zumindest überrunden, wenn nicht überhaupt ersetzen wird. Richtig bleibt an der Forderung nach einer starken Position der „klassischen Medien“ allerdings die Einsicht, dass auch unter Internetbedingungen die besondere Kulturleistung eines professionellen Journalismus unverzichtbar sein wird – und aus Sicht des verfassungsrechtlichen Gewährleistungsauftrags sorgfältiger Beobachtung und ziemlich sicher auch weiterer Überlegungen bedarf, wie sie wirtschaftlich tragfähig erhalten werden kann (ohne in den Reflexen der Übertragung tradierter öffentlich-rechtlicher Strukturen in die Kommunikationswelt der Zukunft zu verharren). Die content-Leistungen ausgebildeter, intellektuell hochkarätig besetzter Redaktionen ebenso wie die von Medienunternehmen finanzierten Filme, Shows, Dokumentationen, Gesprächsrunden und Orchester (um nur einige Formate zu nennen) sind durch Blogs und social media nicht annähernd zu ersetzen und es wird eine der wichtigsten medienpolitischen Herausforderungen, wenn nicht überhaupt die wichtigste, der nahen Zukunft sein, diesen Reichtum zu erhalten, gerade auch als wichtigen Inputfaktor für die Netzkommunikation. Gehalt- und niveauvolle Diskurse, strukturiert, angeleitet und argumentativ unterstützt durch Qualitätsmedien haben, das dürfte kaum zu bestreiten sein, in der Tat auch eine mäßigende, ausgleichende, korrigierende Bedeutung gegenüber den schädlichen Wirkungen desinformierender oder verrohender Internetkommunikation. Insofern sollte man auch nicht infolge von Enttäuschungserfahrungen hinsichtlich medial anscheinend nicht mehr erreichbarer Personenkreise voreilig in Resignation versinken. Unmittelbare und zumindest mittelbare Wirkungen gegenhaltender Argumentation und Information behalten eine kaum zu überschätzende Bedeutung.

medienpolitik.net: Welche Rolle können Medien heute noch für eine Diskussion und Popularisierung gesellschaftlicher Werte spielen?

Prof. Dr. Matthias Cornils: Aus rechtswissenschaftlicher Sicht – für die ich hier nur stehen kann – ist bei solchen Einschätzungen, die primär anderen Disziplinen zusteht, Zurückhaltung geboten. Aus den schon genannten Gründen scheint aber doch einiges dafür zu sprechen, dass professionalisierte Medien mit ihrer nicht substituierbaren Informationsleistung ihre wichtige Medium-und-Faktor-Rolle auch in einer deutlich komplexer strukturierten Kommunikationslandschaft schon der Gegenwart und erst recht der Zukunft nicht verlieren werden. Das gilt auch für „die gesellschaftlichen Werte“, die ja, abgesehen von essentiellen Kernstandards (etwa: Schutz der Menschenwürde und körperlichen Integrität), kaum unverrückbar feststehen, vielmehr immerwährender Diskussion unterworfen, nicht selten einem Wandel ausgesetzt, wenn nicht überhaupt umstritten sind, als allgemein anerkannte Güter, Ziele oder Moralnormen mithin insoweit gar nicht existieren. Findet dieser permanente Such- und Vergewisserungsprozess heute auch – häufig kohortenbezogen ausdifferenziert (etwa nach Generationen) – in den Kommunikationsräumen sozialer Medien statt, so bleibt doch auch hier der Einfluss gehaltvoller und aufwändiger Angebote von Expertenwissen, exemplarischen Argumentationen relevanter Vertreter oder eindrucksvollen Orientierungsmustern, wie sie vor allem durch Presse und Rundfunk bereitgestellt werden, allem Anschein nach bedeutend.

medienpolitik.net: Ist die Funktion der Presse als der vierten Gewalt heute, auch angesichts einer veränderten Mediennutzung, noch gegeben und erforderlich?

Prof. Dr. Matthias Cornils: Die Rede von den Medien als der „vierten Gewalt“ ist in den Medienwissenschaften, jedenfalls in ihrer juristischen Richtung, seit Jahrzehnten außer Gebrauch geraten – allzu sehr schwingen in diesem anachronistischen Ausdruck staatsrechtliche Konnotationen mit, die die verfassungsrechtliche Stellung der Medien, die grundrechtsgeschützt der gesellschaftlichen Sphäre zugehören, verfälschen. Nicht nur bei der Presse, vielmehr auch beim Rundfunk ist über die Jahrzehnte die früher noch stärker von der objektiven Funktion her geprägte, institutionelle Sicht auf die Massenmedien mit ihrer damals – seit den 1930er Jahren – ganz im Vordergrund stehenden „öffentlichen Aufgabe“ einer differenzierteren Anschauung gewichen, die trotz Aufrechterhaltung der medienverfassungsrechtlichen Grundaussagen der individuellen Entfaltungsfreiheit der Unternehmen und dem Wettbewerbsgedanken mehr Raum einräumt; natürlich sind das auch Folgen der mit früheren Zeiten überhaupt nicht mehr vergleichbaren Ausdifferenzierung der Medienlandschaft. Die Funktionsbeschreibung, die mit dem Wort von der „vierten Gewalt“ gemeint ist, ist in der Sache indes auch heute noch zutreffend: Insbesondere professionalisierte Medien können – kraft ihrer überlegenen investigativen Möglichkeiten – Fehler oder Missbräuche bei der Ausübung hoheitlicher Ämter aufklären und damit Staatsmacht kontrollieren helfen („public watchdog“). Sie sichern etwa in der Gerichtsberichterstattung auch die Rechtsstaatlichkeit der justiziellen Verfahren ab – eine noch kürzlich vom BVerfG ausdrücklich anerkannte Leistung, die dazu führt, dass auch der rechtsstaatliche Nutzen der Medienöffentlichkeit von Strafprozessen bei sitzungspolizeilichen Einschränkungen berücksichtigt werden muss. Diese hier nur angerissenen Beispiele machen schon deutlich, dass auch diese Kontrollfunktion der Medien nicht durch eine interaktive Netzöffentlichkeit bedeutungslos wird. Ihnen kommt sogar als Korrektiv und ordnende Kraft gegenüber nicht selten halb- oder unwahren (Des-)Informationskaskaden im Netz eine wichtige zusätzliche Aufgabe zu.

medienpolitik.net: In Landesmediengesetzen sind für die elektronischen Medien oft auch programmliche Vorgaben enthalten. Wie weit dürfen diese gehen?

Prof. Dr. Matthias Cornils: Von den nicht unproblematischen, überschießenden Tendenzen einiger Programmgrundsätze in den Gesetzen habe ich bereits gesprochen; dabei geht es nicht um die in den Grundsätzen stets enthaltene Verpflichtung auf Vielfalt und auch nicht um die ohnehin nur deklaratorische Mahnung, dass sich auch die Rundfunkprogramme an die allgemeinen Gesetze (etwa: §§ 185 ff. StGB) halten müssen und die Menschenwürde zu achten haben. In ein Dilemma führt hingegen die positive Verpflichtung auf die Förderung von Verfassungswerten, wie sie im Übrigen noch detaillierter auf Anstaltsebene in den Programmrichtlinien, beispielsweise des ZDF, ausgefächert ist. Hier spannt der durch Grundsätze und Richtlinien konkretisierte gesetzliche Auftrag die Anstalten als publizistische Unterstützungsplattform für grundrechtliche Schutzgüter (Ehe und Familie, Gleichberechtigung) und sogar Staatsziele (Umweltschutz, europäische Integration!) ein; teilweise (Förderung der Integration von Migranten, religiöse Gefühle) geht er sogar über klar zu identifizierende verfassungsrechtliche Schutzgüter hinaus. Was freilich sollte man gegen diese sympathische Programmausrichtung auf die Werteordnung des Grundgesetzes ernsthaft einwenden wollen? Nun, es lässt sich kaum leugnen, dass sie mit der Verpflichtung auf größtmögliche Vielfalt ebenso wie mit den Prinzipien der Staatsferne und programmlichen Autonomie in einem Spannungsverhältnis steht. Da auch verfassungskritische und sogar -ablehnende Ansichten zum – nicht verbotenen – gesellschaftlichen Meinungsspektrum gehören, bleibt eine Programmdefinition, die diese ausschließt oder allenfalls als zu bekämpfende Verirrung behandelt, jedenfalls hinter der regulativen Idee umfassender Repräsentation aller gesellschaftlichen Meinungen („Vielfalt der Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit“) zurück. Das Grundgesetz ist Staatsverfassung. Ein „Verfassungsfunk“, der auf „demokratische Gesinnung“ (§ 3 Abs. 2 Radio-Bremen-Gesetz) und die Propagierung von grundgesetzlichen Staatszielen verpflichtet ist, ist daher eben inhaltlich, wenn auch nicht organisatorisch, doch so etwas wie ein Staats-(tragender) Rundfunk. Anderseits kann man sich kaum vorstellen, dass die Anstalten zur Perfektionierung binnenpluralistischer Meinungsrepräsentativität nun Redakteure mit erklärt verfassungsfeindlicher Gesinnung einstellen und in ihren Programmen „angemessen“ zu Wort kommen lassen müssten. Sie könnten als gesetzlich installierte öffentliche Einrichtungen schwerlich von Verfassungs wegen dazu verpflichtet sein, Angebote vorzuhalten, die dazu führen müssten, sie der Beobachtung durch den Verfassungsschutz zu unterstellen. Derart absurde Gedankenspiele decken damit allerdings auch den zu einem guten Teil illusionären Charakter jener als Optimierungsgebot verstandenen Pluralismusmaxime auf, die immer schon mehr versprochen hat, als sie hat einlösen können. Über (allenfalls) Talkshow-Beteiligungen hinaus ist die Einbindung extremistischer Weltanschauungen und Meinungen im Programm weder praktisch machbar noch wünschenswert. Derartige Ansichten werden sich auch weiterhin ihre Sprachrohre und Kommunikationskanäle in einschlägigen Printmedien und im Netz suchen müssen. Gleichwohl: Trotz dieser Einsicht in die Vergeblichkeit eines Bemühens um umfassende, äquidistante Meinungsrepräsentation sollten sich die Sender nicht bereitwillig in eine Rolle als Beauftragte zur edukatorischen Verbreitung eines Verfassungspatriotismus drängen lassen und sind auch die Gesetzgeber gut beraten, ihre Programmaufträge in inhaltlicher Hinsicht möglichst wortkarg und besser unter Verzicht auf jene Förderziele zu formulieren. Hauptsinn auch des Rundfunks ist nicht eine Wertevermittlungsagenda, sondern sein Informationsauftrag. Überzeugendes Muster für die inhaltliche Bindung der journalistischen Arbeit auch in den elektronischen Medien sollte der Pressekodex sein.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 08/16 erstveröffentlicht.

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