Rundfunk:

„Über uns schwebt das Damoklesschwert des Kartellrechts“

von am 11.08.2016 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Hörfunk, Interviews, Medienpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

<h4>Rundfunk: </h4>„Über uns schwebt das Damoklesschwert des Kartellrechts“
Dr. Susanne Pfab, ARD-Generalsekretärin I © ARD, Thorsten Eichhorst

Kooperationen innerhalb der ARD stoßen auf kartellrechtliche Vorbehalte

11.08.16 Interview mit Dr. Susanne Pfab, ARD-Generalsekretärin

In einem ausführlichen Interview bewertet die ARD-Generalsekretärin Dr. Susanne Pfab aktuelle Entwicklungen beim Rundfunkbeitrag, der Digitalisierung des Hörfunks, der Ergebnisse der Bund-Länder-Kommission und der Novellierung der AVMD-Richtlinie aus Sicht der ARD. So verwies sie im Zusammenhang mit der Länderarbeitsgruppe über eine Strukturreform auf den „Grundsatz der Programmautonomie als eine der wertvollsten Säulen für die Unabhängigkeit und Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.“ Zugleich betonte die ARD-Generalsekretärin die Bereitschaft der Landesrundfunkanstalten, eigene Vorschläge für strukturelle Veränderungen zu unterbreiten. Allerdings, so Pfab, stoße fast jeder Ausbau der Kooperation zwischen den Rundfunkanstalten, wie sie z. B. die KEF für den IT-Bereich einfordert, auf kartellrechtliche Probleme. Die ARD, so die Generalsekretärin, werde an DAB weiter festhalten. Für die Sendergruppe sei, entscheidend, „dass DABplus im Betrieb kostengünstiger und ressourcensparender sowie darüber hinaus mobil und vielfaltsfördernd ist.“

medienpolitik.net: Frau Pfab, die Ministerpräsidenten haben ihre Entscheidung, ob der Rundfunkbeitrag gesenkt wird oder nicht, auf Oktober verschoben. Welche Relevanz hat die Entscheidung für die ARD?

Dr. Susanne Pfab: Selbstverständlich sind Fragen der Beitragshöhe von großer Relevanz für die ARD. Ob der Rundfunkbeitrag gesenkt wird oder nicht, ist aber allein Sache der KEF und der Länder. Die Entscheidung, wie verfahren wird, fällen die Ministerpräsidenten mit ihrem Beschluss und die Länderparlamente mit ihrer Zustimmung. Auf der Ebene der Ministerpräsidenten lag wohl im Juni noch keine Beschlussreife vor.

medienpolitik.net: Die 30 Cent – falls der Beitrag nicht gesenkt wird – dürfen die öffentlich-rechtlichen Sender nicht verwenden. Würde eine solche Entscheidung der Senkung nicht die Akzeptanz gegenüber dem Rundfunkbeitrag erhöhen?

Dr. Susanne Pfab: Gegenfrage: Hat die Senkung um 48 Cent vor einem Jahr die Beitragsakzeptanz erhöht? Die Umfragen u. a. des Beitragsservice zeigen, dass ein Großteil der Beitragszahlerinnen und -zahler die exakte Höhe des Beitrags gar nicht kennt. Für die Akzeptanz des Rundfunkbeitrags wäre es aus unserer Sicht jedenfalls nicht förderlich, wenn auf eine Senkung dann eine umso deutlichere Anhebung des Beitrags folgen würde. Verstehen würde das wohl kaum jemand.

medienpolitik.net: Zeitungsberichten nach zu urteilen, ist die Zahl der Beitragsverweigerer trotz Mahnverfahren und Vollstreckung seit 2014 kontinuierlich gewachsen. Worauf ist das zurückzuführen?

Dr. Susanne Pfab: Ihre Frage impliziert zunächst einen Zusammenhang, der so einfach nicht besteht: Wenn Bürgerinnen und Bürger ihrer Beitragspflicht nicht nachkommen, hat das viele unterschiedliche Ursachen und kann nicht pauschal mit „Beitragsverweigerung“ gleichgesetzt werden. Die gestiegene Zahl der Mahn- und Vollstreckungsverfahren geht auf das Instrument der „Direktanmeldung“ zurück. So wurden im vergangenen Jahr 1,4 Millionen Direktanmeldungen vorgenommen, nachdem die angeschriebenen Bürgerinnen und Bürger überhaupt nicht oder nicht sachdienlich auf die vorangegangen Klärungsanfragen reagiert haben. Dahinter verbergen sich auch recht unterschiedliche Sachverhalte und es ist klar, dass diese Auswirkungen des einmaligen Meldeabgleichs erst nach und nach abgearbeitet werden können.

medienpolitik.net: Wenn diese Tendenz anhält, gefährdet das nicht die Prognosen über die Einnahmen bis 2020/2021?

Dr. Susanne Pfab: Nein, zunächst einmal ist festzuhalten, dass die Rundfunkfinanzierungsreform Mehreinnahmen erbracht hat, weil die Zahl derer, die sich der Zahlung bisher entzogen haben, nun deutlich kleiner geworden ist. Wenn man so will, verteilt sich die Rundfunkfinanzierung im Sinne der Beitragsgerechtigkeit nun auf mehr Schultern. Dass damit auch die Zahl der Mahn- und Vollstreckungsverfahren steigt, versteht sich von selbst, gefährdet aber die Einnahmeprognosen bis 2020/21 nicht.

medienpolitik.net: Die Länder haben eine Arbeitsgruppe „Auftrag und Strukturoptimierung der Rundfunkanstalten“ eingesetzt. Hat die ARD Sorgen, dass die Arbeitsgruppe Konsequenzen für die programmlichen Angebote der ARD haben wird?

Dr. Susanne Pfab: Zunächst einmal möchte ich an den Grundsatz der Programmautonomie als eine der wertvollsten Säulen für die Unabhängigkeit und Staatsferne des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erinnern. Alle Programmverantwortlichen und Programmmacher in der ARD sind sich einig, dass Einschnitte in das Angebotsportfolio von außen zu vermeiden sind und für die Akzeptanz eher kontraproduktiv wären.
Unsere Programme erreichen ja auch in hohem Maße die Bevölkerung. Nach der jüngsten Media-Analyse für den Hörfunk schalten rund 38,51 Millionen Hörerinnen und Hörer täglich mindestens einen öffentlich-rechtlichen Radiosender ein. Das entspricht 53,1 Prozent der Bevölkerung ab zehn Jahren. Im Fernsehen hat „Das Erste“ in der Halbjahresbilanz 2016 einen Marktanteil von 12,4 Prozent, die Dritten erzielen zusammen 10,8 Prozent. Auf dem stark fragmentierten Fernsehmarkt sind das hohe Anteile.
Wir werden uns aber – wie auch die ARD-Vorsitzende Karola Wille kürzlich in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung betont hat – aktiv in den Prozess einbringen. So sind wir bereits mitten in den Überlegungen, wo und wie wir bei unseren Strukturen und Arbeitsprozessen Einsparpotentiale heben können. Für die Akzeptanz des Beitrags – um auf eine Ihrer Fragen nochmals zurückzukommen – ist es meines Erachtens entscheidender, dass die ARD ihre Reformwilligkeit und -fähigkeit jetzt deutlich sichtbar macht. Die Umsetzung eines solchen Prozesses ist in einem föderalen Verbund wie der ARD allerdings nicht einfach. Fast jeder Ausbau der Kooperation zwischen den Rundfunkanstalten, wie sie z. B. die KEF für den IT-Bereich einfordert, stößt auf kartellrechtliche Probleme. Wir stehen hier seit der jüngsten BGH-Rechtsprechung ständig unter dem Damoklesschwert des kartellrechtswidrigen Verhaltens. Hier muss der Gesetzgeber dringend die rechtlichen Rahmenbedingungen verbessern, denn wir wollen jetzt engagiert vorankommen.

medienpolitik.net: Marc Jan Eumann und Jürgen Brautmeier haben vorgerechnet, dass die Einführung von DABplus eine weitere Milliarde Euro kosten wird. Durch einen Verzicht auf regionale Multiplexe würde doch hier ein großes Einsparpotenzial auch für die ARD liegen?

Dr. Susanne Pfab: Die Kostenrechnung, die hier aus dem NRW-Blickwinkel aufgemacht wurde, ist schon verschiedentlich hinsichtlich ihrer Validität und Agenda hinterfragt worden. Für uns ist entscheidend, dass DABplus im Betrieb kostengünstiger und ressourcensparender sowie darüber hinaus mobil und vielfaltsfördernd ist. DAB muss auch nicht erst eingeführt werden, sondern ist eine etablierte, funktionierende, weit verbreitete Technologie, die die Menschen in Ballungsgebieten wie in ländlichen Regionen erreicht: Bis Ende 2016 werden 82 Prozent der Einwohner Deutschlands „inhouse“ sowie 92 Prozent mobil erreicht werden. Und mittels regionaler Multiplexe kann man Angebote zielgenau verbreiten, z. B. durch Auseinanderschaltung von Regionalfenstern zu bestimmten Uhrzeiten. Das ist ein besonderer Vorteil, denn Hörfunk ist inhaltlich ein sehr regionales bzw. lokales Medium. Schließlich kommt noch der technische Aspekt hinzu, dass bundesweit einheitliche Frequenzen nur schwer mit dem umliegenden Ausland zu koordinieren sind.

medienpolitik.net: Die ARD-Sender verfügen über ausreichend UKW-Frequenzen und gleichzeitig sind alle Radioangebote auch Online zu hören. Warum tritt die ARD dennoch für DABplus ein?

Dr. Susanne Pfab: Die Tatsache, dass dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk historisch bedingt mehr UKW-Frequenzen als den kommerziellen Hörfunkveranstaltern zur Verfügung stehen, ist oft als Schieflage zu Lasten der Privaten moniert worden. DABplus beendet dies. Auch ist DABplus wichtig für den Erhalt der Gattung Radio an sich. Im Internet konkurrieren die Hörfunkangebote mit einer unendlichen Vielzahl von verschiedensten Dienstleistungen und Angeboten in einem kaum regulierten Umfeld. Im Übrigen hat die letzte Media-Analyse von Mitte Juli gezeigt, dass Sender, die ihr Programm nicht nur über UKW, sondern auch über DABplus verbreiten, profitieren. Aus Sicht der ARD schließen sich DABplus und Internet übrigens gar nicht aus, sondern können sich ganz im Gegenteil je nach ihren Stärken hervorragend ergänzen. So kann DABplus das Netz gerade im mobilen Bereich erheblich entlasten. Streaming über das Handy strapaziert nicht nur die Flatrate, sondern auch den Akku. Daher verfolgt die ARD eine Hybridstrategie, die alle relevanten Verbreitungswege einschließt.

medienpolitik.net: Wo würde der Vorteil für Sender und Hörer bei DABplus liegen?

Dr. Susanne Pfab: Für die Anbieter, öffentlich-rechtliche wie kommerzielle, liegt der Vorteil vor allem in den niedrigen Zugangshürden, da DABplus eben nicht wie UKW ein closed shop und im Betrieb deutlich kostengünstiger ist. Außerdem ermöglicht die digitale Terrestrik neue Zusatzdienste wie Programminformationen oder Veranstaltungstipps und schier unbegrenzte Möglichkeiten von programmlichen Entwicklungen. Und dies ist dann auch einer der entscheidenden Vorteile für die Hörer: mehr Vielfalt und mehr spezifisch auf sie zugeschnittene Angebote. So kommen beim NDR und MDR nun auch die Fans des deutschen Schlagers mit einer eigenen Schlagerwelle voll zum Zuge. Und nicht zu vergessen: DABplus schlägt in der technischen Qualität UKW und das Internet, denn es gewährleistet aufgrund der hohen Versorgungsdichte in nahezu ganz Deutschland stabilen und rauschfreien Empfang. Dementsprechend zeigen auch Befragungen, dass Nutzer, die Digitalradio kennengelernt haben, schon nach kurzer Zeit nicht mehr darauf verzichten wollen.
Hinzu kommen noch zwei Aspekte, die über die Radiovorteile hinausgehen: Intelligente Verkehrssysteme der Zukunft benötigen einen verlässlichen digitalen Weg für die Datenzuführung, um schnell und ohne Zusatzkosten über Staumeldungen, Umleitungen, Fahrzeitverzögerungen, Parkplatzverfügbarkeit etc. informieren zu können. Das leistet DABplus. Und dank der netzunabhängigen Infrastruktur kann DABplus zur raschen und flächendeckenden Information der Bevölkerung im Katastrophenfall eingesetzt werden.

medienpolitik.net: Staatssekretärin Heike Raab hat zusammen mit Dorothee Bär aus dem Infrastrukturministerium in einem Schreiben an die EU-Kommission gefordert, dass der digitale Hörfunk in die digitale Agenda der EU-Kommission mit aufgenommen wird. Würde das an der geringen Verbreitung von DABplus-Geräten etwas ändern?

Dr. Susanne Pfab: Der Verkauf von DABplus-fähigen Radiogeräten nimmt überdurchschnittlich zu. Inzwischen wird insbesondere im Bereich portabler Radios mehr Umsatz erzielt als mit reinen UWK-Geräten. Aber die Verbreitung von Geräten mit DABplus ließe sich deutlich beschleunigen, wenn alle neu in den Markt kommenden Radiogeräte mit entsprechender digitaler Empfangsmöglichkeit ausgestattet würden. Eine solche Verpflichtung der – ja nicht nur für Deutschland produzierenden – Gerätehersteller macht aber nur europaweit Sinn. Ebenso müssen die Frequenzen europaweit koordiniert werden. Norwegen und die Schweiz haben für UKW bereits Abschalttermine bzw. -korridore festgelegt. Es ist also sinnvoll, den Prozess des Umstiegs auf DABplus „europäisch“ zu denken. Dies fordert auch die im Frühjahr diesen Jahres gegründete „European Digital Radio Alliance“, der neben der ARD zahlreiche private und öffentlich-rechtliche Hörfunkanbieter aus UK, Norwegen, Belgien, Niederlande, Österreich, der Schweiz und Tschechien angehören. Der Umstieg auf DABplus ist längst keine rein nationale Angelegenheit mehr.

medienpolitik.net: Zugleich lehnen die Länder bisher eine finanzielle Förderung privater Radioveranstalter ab. Ist das nicht die Voraussetzung, dass sich die privaten Sender am Umstieg auf DABplus beteiligen?

Dr. Susanne Pfab: Ich glaube nicht, dass die Länder eine finanzielle Unterstützung grundsätzlich ablehnen. Es liegt eher daran, dass deren Quelle bisher nicht gefunden ist. Der Vorsitzende der DLM, Siegfried Schneider, hat hier kürzlich auf die Erlöse aus der Versteigerung der Rundfunkfrequenzen verwiesen.

medienpolitik.net: Die KEF fordert bis 2019 einen klaren Abschalttermin für UKW sowie weitere konkrete Schritte, sonst werde sie ab 2021 keine Mittel mehr bewilligen. Die ARD weigert sich bisher einen Abschalttermin festzulegen. Wie kommen die Landesrundfunkanstalten aus diesem Dilemma raus?

Dr. Susanne Pfab: Die ARD kann keinen Abschalttermin festlegen. Dies liegt allein in der Entscheidungshoheit der Politik. Die Forderung der KEF richtet sich also an die Adresse der Bundesländer. Aus Sicht der ARD ist es vor allem wichtig, einen klaren und öffentlich kommunizierten Zeitplan für den Umstieg zu entwickeln. Aber klar ist auch: Je länger der Parallelbetrieb von kostengünstigem DABplus und teurem UKW läuft, desto mehr wird der Umstieg alle kosten.

medienpolitik.net: Inwieweit hätte es verfassungsrechtliche Konsequenzen, wenn ausschließlich der Deutschlandfunk sein Programm über DABplus verbreiten dürfte, da ja die ARD-Anstalten ihre Programme nicht national verbreiten sollen? Wäre das nicht eine Einschränkung der Entwicklungsgarantie für die ARD-Anstalten?

Dr. Susanne Pfab: Hier liegt wohl ein Missverständnis vor: Den Landesrundfunkanstalten ist in § 11 c RStV die inhaltliche bundesweite Ausrichtung ihrer Hörfunkwellen untersagt, nicht die Verbreitung. So sind alle 64 Radioprogramme der ARD über DVB-S, DVB-C, T-Entertain und über OTT bundesweit empfangbar.

medienpolitik.net: Die ARD hat die Ergebnisse der Bund-Länder-Kommission im Wesentlichen positiv bewertet. Die Fragen, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk betreffen, werden überwiegend in RÄStV geregelt. Inwieweit betreffen auch die ARD die Ergebnisse der BLK?

Dr. Susanne Pfab: Das Zusammenwachsen der Medien und Geräte orientiert sich nicht an unserer verfassungsrechtlichen Aufgabenteilung zwischen Bund und Ländern. Daher war und ist es so wichtig, dass Bund und Länder die Antworten auf die durch die Medienkonvergenz aufgeworfenen Regulierungsfragen gemeinsam finden. Die Umsetzung der Ergebnisse muss aber natürlich im Rahmen der jeweiligen Zuständigkeiten erfolgen. Bund und Länder haben sich im Abschlussbericht klar und deutlich dazu verpflichtet, nun die erforderlichen gesetzlichen oder staatsvertraglichen Änderungen anzugehen.
Wichtigstes Ergebnis für die ARD ist die Verständigung von Bund und Ländern auf die Anpassung der Plattformregeln im Rundfunkstaatsvertrag, um Transparenz, Diskriminierungsfreiheit, Nutzerautonomie sowie Signal- und Inhalteintegrität sicherzustellen. Leider konnte keine Einigung erreicht werden, wie zukünftig die Auffindbarkeit von Angeboten mit besonderer Meinungsbildungsrelevanz gesichert werden kann. Hier braucht es etwas mehr Mut von Seiten der Länder, ihren Auftrag zur vorbeugenden Vielfaltssicherung aktiv wahrzunehmen – auch wenn man noch nicht jede Entwicklung voraussehen kann.

medienpolitik.net: Inzwischen liegen auch die Vorschläge der EU-Kommission für die Revision der AVMD-RL auf dem Tisch. Inwieweit werden in diesem Entwurf auch die Interessen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gewahrt, bzw. wo sehen Sie diese nicht gewahrt?

Dr. Susanne Pfab: Aus Sicht der ARD zu begrüßen ist jedenfalls die Anpassung des Anwendungsbereichs, die Beibehaltung des Herkunftslandprinzips und die Absicherung absoluter Schutzgüter wie Jugendschutz und Menschenwürde auch für den non-linearen Bereich.
Sehr kritisch sehen wir dagegen die detaillierten Vorgaben zur Ausgestaltung der Aufsichtsstrukturen und die Erweiterung der Kompetenzen der sogenannten ERGA (European Regulators Group for Audiovisual Media Services), in welcher die nationalen Regulierungsstellen bisher lediglich informell zusammenarbeiten. Die EU-Kommission verfolgt damit das politische Ziel, die Unabhängigkeit der Aufsichts- bzw. Regulierungsstellen abzusichern. Dieses Anliegen ist gerade mit Blick auf kritisch zu beurteilende Entwicklungen der Mediensituation, zum Beispiel in Ungarn und Polen nachvollziehbar und richtig. Jedoch darf dies nicht dazu führen, dass das effektive und bewährte Aufsichts- und Kontrollsystem der deutschen Rundfunkordnung – quasi wie das berühmte Kind im Badewasser – „mit ausgeschüttet“, also gefährdet wird. Hier sind textliche Anpassungen bzw. Klarstellungen erforderlich. Der Sächsische Landtag hat sich bereits für eine Subsidiaritätsrüge gegenüber der Kommission ausgesprochen, da er der Ansicht ist, dass die Kommission mit ihrem Entwurf in die Organisationshoheit der Mitgliedstaaten eingreift. Auch die Ministerpräsidenten haben in ihrer Sitzung am 16. Juni die Regelungen sehr deutlich kritisiert als Missachtung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Rat der EU und im sogenannten Kontaktausschuss. In der nächsten Runde hat nun das EU-Parlament das Wort. Wir sind gespannt auf die Einschätzungen der Berichterstatter.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 08/16 erstveröffentlicht.

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