Rundfunk:

„Der Zentralisierung sind Grenzen gesetzt“

von am 20.03.2017 in Allgemein, Archiv, Interviews, Medienpolitik, Medienrecht, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4>„Der Zentralisierung sind Grenzen gesetzt“
Prof. Dr. Dieter Dörr, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, Direktor des Mainzer Medieninstituts, Mitglied der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist föderalistisch geprägt

20.03.17 Interview mit Prof. Dr. Dieter Dörr, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz

„Die Landesgesetzgeber dürfen bei der Rundfunkversorgung zusammenarbeiten, Mehrländeranstalten errichten. Jedoch ist die Planierung aller föderativen Strukturen etwa durch die Errichtung eines oder zweier Großsender verfassungsrechtlich verboten“, so  Prof. Dr. Dieter Dörr in einem medienpolitik.net-Gespräch. Der Mainzer Medienrechtler sieht keine Basis für eine Zusammenlegung von ARD und ZDF, wie von der CSU gefordert: „Die ARD ist keine rechtsfähige Rundfunkanstalt, sondern eine Arbeitsgemeinschaft selbstständiger Landesrundfunkanstalten, die schon deshalb nicht mit dem ZDF fusioniert werden kann“. In einem dualen Rundfunksystem obliege die Aufgabe der Vielfaltsicherung in erster Linie dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk. In seinen Angeboten müsse sich gerade auch die regionale und lokale Vielfalt widerspiegeln. Dies setze der Zentralisierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Grenzen.

medienpolitik.net: Herr Dörr, gibt es verfassungsrechtlich Bedenken gegen die Bildung weiterer Mehrländeranstalten oder sogar die Zusammenlegung von ARD und ZDF zu einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Die Verfassung gibt zunächst lediglich vor, dass für den Rundfunk die Länder zuständig sind. Die Zuständigkeit der Länder ergibt sich, wie das Erste Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts bestätigt, daraus, dass dem Bund nach den Regelungen des Grundgesetzes die Kompetenz fehlt, sich der Materie Rundfunk anzunehmen. Ein entscheidender Grund dafür, keine Bundeskompetenz für die Regelung des Rundfunks in der Verfassung vorzusehen, liegt allerdings darin, Meinungsvielfalt dadurch zu befördern, dass unterschiedliche Landesrundfunkanstalten existieren, die verschiedene Sichtweisen zu den unterschiedlichen Fragen, die die Gesellschaft berühren, in Hörfunk, Fernsehen und neuerdings Telemedien präsentieren können. Hinzu tritt aber ein weiterer Aspekt. Nach deutschem Verständnis ist der Rundfunk auch und in erster Linie als Teil der Kultur zu begreifen. Die sogenannte Kulturhoheit der Länder hat für den deutschen Bundesstaat nämlich durchaus typusprägende Bedeutung. Demnach sind die kulturstaatlichen Kompetenzen der Länder wesentlich für ihre Identität und Legitimation. Gerade Kultur braucht Vielfalt und Wettbewerb, in diesem Bereich vermag ein Bundesstaat mit kulturellen Kompetenzen für die Länder seine Vorteile vollauf auszuspielen. Das Bundesverfassungsgericht hat von Anfang an in seiner Rundfunkrechtsprechung deutlich gemacht, dass der Rundfunk als ein wichtiger Bestandteil des kulturellen Bereichs angesehen werden muss. Dies bringt schon das erste Fernsehurteil im Jahr 1961 deutlich zum Ausdruck. Die Länder sind wegen der Vorgaben des Art.5 Abs. 1 GG gehalten, die Rundfunkfreiheit gesetzlich auszugestalten. Dabei haben sie zwar einen weiten Gestaltungsspielraum. Dieser hat aber auch Grenzen. So müssen die Länder gewährleistet, dass der Rundfunk die Vielfalt der bestehenden Meinungen möglichst breit und vollständig vermittelt, die Bürger in einem umfassenden Sinne informiert, Meinungs- und politische Willensbildung sowie Unterhaltung anbietet und über die laufende Berichterstattung hinaus seiner kulturellen Verantwortung gerecht wird. Dabei obliegt in einem dualen Rundfunksystem die Aufgabe der Vielfaltsicherung in erster Linie dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk. In seinen Angeboten muss sich gerade auch die regionale und lokale Vielfalt widerspiegeln. Dies setzt der Zentralisierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks Grenzen. So muss den einzelnen Ländern und damit den Landesparlamenten gewisser eigener Regelungsspielraum verbleiben; nicht das gesamte Rundfunkwesen darf abschließend durch Staatsverträge für die ganze Bundesrepublik einheitlich geregelt werden.
Zum anderen muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk so organisiert sein, dass er der Vielfalt der Länder und Regionen Rechnung trägt. Dabei ist nicht etwa in jedem Fall die Existenz einer Rundfunkanstalt für jedes Land geboten. Die Landesgesetzgeber dürfen bei der Rundfunkversorgung zusammenarbeiten, Mehrländeranstalten errichten. Jedoch ist die Planierung aller föderativen Strukturen etwa durch die Errichtung eines oder zweier Großsender verfassungsrechtlich verboten. Der spezifische Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nämlich föderalistisch geprägt. Gerade die Berichterstattung über die Ereignisse in den einzelnen Ländern und die regionale Versorgung in den größeren Bundesländern gehört zu den wichtigsten Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Dies verlangt die Existenz mehrerer selbständiger öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, deren Typ und Zahl von den zuständigen Landesgesetzgebern bestimmt werden. Die Frage nach einer Zusammenlegung von ARD und ZDF ist insoweit falsch gestellt, als die ARD gar keine rechtsfähige Rundfunkanstalt, sondern eine Arbeitsgemeinschaft selbstständiger Landesrundfunkanstalten ist, die schon deshalb nicht mit dem ZDF fusioniert werden kann.

medienpolitik.net: Die Ablehnung einer Zusammenlegung wird mit dem Verweis auf den notwendigen Wettbewerb zwischen den öffentlich-rechtlichen Anstalten begründet. Aber muss es einen solchen Wettbewerb überhaupt geben? Schließlich steht der öffentlich-rechtliche Rundfunk im Wettbewerb mit anderen Medien.

Prof. Dr. Dieter Dörr: Wie bereits bei der ersten Frage ausgeführt, muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk die gesamte Vielfalt der bestehenden Meinungen und Sichtweisen in der Gesellschaft abbilden und auch der kulturellen Vielfalt der Länder und Regionen Rechnung tragen. Dies bedarf auch der öffentlich-rechtlichen Alternativen und eines pluralen Angebots im öffentlich-rechtlichen Bereich. Dazu tragen einmal die bundesweiten Angebote von ARD und ZDF bei, die jeweils unterschiedlich geprägt sind. Darüber hinaus muss aber auch sichergestellt werden, dass das ARD-Programm weiterhin pluralistisch gefächert bleibt und durch entsprechende dritte Fernsehprogramme, die von Mehrländer- oder Landesrundfunkanstalten allein oder mit anderen Landesrundfunkanstalten gemeinsam gestaltet werden, ergänzt wird. Auf der anderen Seite ist natürlich auch zu beachten, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk insgesamt sein Angebot in einer Weise erbringt, dass es für die Bürgerinnen und Bürger bezahlbar bleibt, also den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entspricht.

medienpolitik.net: Wie regional oder sogar lokal darf oder muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk berichten? Was ist bei der Regionalität ausreichend oder was zwingend notwendig?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Bereits in der Baden-Württemberg-Entscheidung hat das Bundesverfassungsgericht im Jahr 1987 klargestellt, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nicht von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme ausgeschlossen werden darf. Vielmehr gehört die Berichterstattung über regionale und lokale Themen zu seinem spezifischen Funktionsauftrag. Wie und in welcher Form er diesen Auftrag erfüllt, ist in erster Linie Teil seiner Programmautonomie. Allerdings ist er gehalten, sich der regionalen und lokalen Themen anzunehmen.

medienpolitik.net: Nach wie vor wird eine abnehmende Medien- und Meinungsvielfalt vor allem im Lokalen beklagt Gibt es verfassungsrechtliche Gründe, die gegen eine weitere Lokalisierung der Berichterstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sprechen?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Wenn der Befund zutreffend ist, dass die anderen Medien über lokale Themen weniger berichten bzw. die lokale Medien- und Meinungsvielfalt abnimmt, wird die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in diesem Bereich gerade bedeutsamer. Dann muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk die entstandenen Lücken füllen.

medienpolitik.net: FUNK scheint mit seinen Angeboten wie erhofft viele Jugendliche zu erreichen. Wäre es möglich, weitere nicht-sendungsbezogene Zielgruppenangebote online zu starten?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Die Länder haben durchaus einen weiten Gestaltungsspielraum, wie sie den Telemedienauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zukünftig ausgestalten. Die Regelung des § 11g RStV, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit einem eigenständiges Jugendangebot betraute, belegt, dass die Länder die Notwendigkeit erkannt haben, den Rechtsrahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stärker als bisher auf die digitalen Herausforderungen oder Änderungen der Nutzungserwartungen einzustellen. Es ist es angezeigt, die Telemedienbeauftragung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Hinblick auf alle Altersklassen zu überarbeiten. Die rechtlichen Vorgaben für die Errichtung eines onlinebasierten Jugendangebots in § 11g RStV können dabei ebenso Anregungen für eine Neukonzeption sein wie die Reformüberlegungen der BBC. Dabei erscheint eine stärkere Fokussierung auf bestimmte Publika und Themenfelder im Internet angebracht. Das Jugendangebot ist nur ein Beispiel dafür, mit einem Zielgruppenangebot einen Beitrag zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags nach § 11 RStV zu leisten. Um weiterhin Integrationseffekte zu erzielen, wären neue Telemediendienste stärker auf bestimmte Genre und Gattungen auszurichten.

medienpolitik.net: Die Töchterunternehmen der Landesrundfunkanstalten werden häufig wegen mangelnder Wirtschaftlichkeit kritisiert. Würde ein Verzicht auf diese Töchter, oder eine drastische Reduzierung ihrer Zahl, den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gefährden?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Die Tochterunternehmen sind nur ein Mittel, derer sich der öffentlich-rechtliche Rundfunk bei der Erfüllung seines Auftrags bedient. Sie sind aber für die Erfüllung des Auftrags nicht zwingend notwendig. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk darf kommerzielle Tätigkeiten nach den Vorgaben des RStV nur durch Tochtergesellschaften erbringen. Diese Tätigkeiten sind nur zulässig, wenn sie die Aufgaben der Rundfunkanstalt in irgendeiner Weise unterstützen. Zudem müssen die Tätigkeiten zu Marktbedingungen erbracht werden. Es steht den Ländern frei, kommerzielle Tätigkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks stärker zu begrenzen.

medienpolitik.net: Angenommen, es gelingt bis 2020 nicht, soviel einzusparen, dass der Beitrag stabil gehalten werden kann. Muss dann dennoch eine bedarfsgerechte Finanzierung erfolgen?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Nach den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk einen durch die Rundfunkfreiheit gewährleisteten Anspruch auf bedarfsgerechte Finanzierung, den er vor dem Bundesverfassungsgericht durchsetzen kann. Es muss also stets eine bedarfsgerechte Finanzierung erfolgen. Der Bedarf richtet sich dabei nach dem Auftrag, der von den Ländern unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben ausgestaltet wird. Ermittelt wird der Bedarf in einem dreistufigen verfahren. Am Beginn steht die Anmeldung des Finanzbedarfs durch die Rundfunkanstalten. Dieser Bedarf wird dann von einer Sachverständigenkommission geprüft. Deren Prüfung endet mit einem konkreten Vorschlag. Von diesem Vorschlag dürfen die Länder zu Lasten der Rundfunkanstalten nur ausnahmsweise aus Gründen abweichen, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben. Diese Gründe erschöpfen sich nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts regelmäßig in der Sicherung des Informationszugangs und der Angemessenheit der Belastung der Beitragszahler.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 03/17 erstveröffentlicht.

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1 KommentarKommentieren

  • Rainer.Marquardt - 27.03.2017 Antworten

    Es ist dringend geboten, die Grundregeln öffentlich-rechtlichen Rundfunks mal wieder ins Gedächtnis zu rufen. Das ist hier in hervorragender Qualität geschehen.

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