Medienpolitik:

Abschied von Redundantem und Obsoletem

von am 20.04.2017 in Aktuelle Top Themen, Allgemein, Gastbeiträge, Internet, Journalismus, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Netzpolitik, Netzpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

<h4>Medienpolitik:</h4>Abschied von Redundantem und Obsoletem
Prof. Dr. Karl-E. Hain, Institut für Medienrecht und Kommunikationsrecht an der Universität zu Köln

Entwicklungsgarantie und publizistische Konkurrenzfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks müssen gesichert werden

20.04.17 von Professor Dr. Karl-E. Hain, Institut für Medienrecht und Kommunikationsrecht an der Universität zu Köln

Ich werde als Wissenschaftler den Ländern nicht sagen, was sie medienpolitisch in nächster Zeit zu tun haben. Die Rolle des Rechtswissenschaftlers ist es eher, dem Gesetzgeber den Rahmen an politischen Möglichkeiten und dessen Grenzen aufzuzeigen. Hinter allem, was ich an monita formulieren werde, steht die Überzeugung, dass Medienpolitik gerade in diesen Zeiten als Demokratiepolitik begriffen werden muss – und nicht in erster Linie als Wirtschafts- oder einseitig als Sparpolitik. Vielmehr gilt: Financing follows function. Und der Funktionsauftrag ist seinerseits nach publizistischen Gesichtspunkten zu bestimmen.

A. Verfassungsrechtliches Framework

Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht verfassungsrechtlich in der Grundversorgung und weiteren vielfaltserweiternden, die publizistische Konkurrenzfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sichernden Angeboten. Die Festlegung des Auftrags erfolgt 3-stufig: Zunächst einmal durch eine sehr offene, weithin prinzipielle verfassungsrechtliche Vorkonturierung, sodann durch gesetzgeberische Festlegungen auf abstrakter Ebene unter Wahrung der Programmautonomie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und schließlich im Wege der Endkonkretisierung durch die Anstalten selbst in Ausübung ihrer Programmautonomie.
Verfassungsrechtlich ist der Auftrag flankiert mit einer Bestands-, Entwicklungs-, und Finanzierungsgarantie. Diese ist begrenzt auf die funktionserforderlice der Auftragsfestlegung das Interesse der Zuschauer an einer maßvollen Beitragslast hinreichend berücksichtigt ist.

Von besonderer Bedeutung in diesen Zeiten des dynamischen Wandels der Öffentlichkeit und des Mediensektors: Entwicklungsgarantie und publizistische Konkurrenzfähigkeit. Andererseits sind die Rechtspositionen konkurrierender privater Medien und sonstiger Betroffener zu beachten. Vor diesem Hintergrund besteht verfassungsrechtlich prinzipiell ein Telemedienauftrag der Anstalten. Angesichts der Dynamik zunehmender Verlagerung der medialen Kommunikationsprozesse in das Internet liegt es aus durchaus im Rahmen der gesetzgeberischen Einschätzungsprärogative, die Entscheidung zur Novellierung und Ausweitung des Onlineauftrages zu treffen. Dabei muss zugleich sichergestellt werden, dass die schutzwürdigen Positionen konkurrierender privater Anbieter und sonstiger Betroffener hinreichend berücksichtigt werden. D.h. etwa, dass privater Rundfunk nicht nur unter Voraussetzungen zugelassen werden darf, die eine Veranstaltung privater Rundfunkprogramme in hohem Maße erschweren, wenn nicht ausschließen würden (BVerfGE 73, 118 [157]). Allgemein lässt sich sagen, dass der Betrieb privater Medien und der Geschäftsmodelle sonstiger Betroffener durch die Entfaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nicht unwirtschaftlich werden darf, was jedenfalls bei der Errichtung von Marktzutrittsschranken oder Marktverdrängungsmechanismen der Fall wäre.

Mit der Erfüllung des Funktionsauftrags haben die Anstalten einen Beitrag zu einem freiheitlichen Meinungsbildungsprozess zu erbringen. Es besteht ein vitales Interesse der freiheitlichen Demokratie an einem möglichst alle Bevölkerungsgruppen umspannenden, integrierenden Prozess der Meinungsbildung. Demgegenüber sind zur Zeit Tendenzen der Fragmentierung von Öffentlichkeit zu beobachten. Dem sollten die Anstalten entgegenwirken. Vor diesem Hintergrund wäre eine Personalisierung von Informationen nach Nutzerinteressen in den öffentlich-rechtlichen Telemedienangeboten kritisch zu sehen, trüge sie doch zu der angesprochenen Fragmentierung bei.

Weiterhin basiert die freiheitliche Demokratie auf einem rationalen Freiheitsbegriff, der auf Wahrheit und die reziproke Anerkennung von Freiheit und Gleichheit der Individuen ruht. Entwicklungen hin zu fake news und hate speech stellen die Wahrung dieser Grundvoraussetzungen freiheitlicher Diskurse partiell infrage. Vor diesem Hintergrund muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine hohen journalistischen Grundsätze und Sorgfaltspflichten jederzeit einlösen und über ein starkes Informationsangebot mit spezifisch öffentlich-rechtlichem Profil verfügen – in den linearen Angeboten auch in der prime time.

B. Einzelne Regulierungsgegenstände

Der Wegfall der Trennung zwischen sendungsbezogenen und nicht sendungsbezogenen Telemedien ist sinnvoll. Der Nachweis des Sendungsbezuges ist schwer operationalisierbar und greift bezüglich des Erfordernisses des Rückgriffs auf die für die jeweilige Sendung genutzten Materialien und Quellen und den diesbezüglich ggf. erforderlichen Nachweis in die verfassungsrechtlich gesicherte Vertraulichkeit der Redaktionsarbeit und des Informantenschutzes ein. Die Anstalten haben zur Vermeidung der Probleme ihre Telemedien bereits als nicht sendungsbezogen angemeldet.

Die Ausdehnung des Verbots presseähnlicher Telemedien auf alle Telemedien ist hingegen problematisch: Es ist bereits zu bezweifeln, ob dieses Verbot in seiner bisherigen Form vor dem Hintergrund der Programmautonomie der Anstalten überhaupt verfassungsrechtlich zu rechtfertigen ist. Diese Problematik verschärft sich mit der Ausdehnung des Anwendungsbereichs. Zur Verfassungswidrigkeit führt jedenfalls die Auslegung der Presseähnlichkeit durch das OLG Köln. Wenn der Gesetzgeber sich zu der in Rede stehenden Ausdehnung entschließt, sollte er zugleich diese Rechtsprechung korrigieren. Es ist nicht hinnehmbar, die Textbefugnis der Anstalten auf unselbständige Teaser-Texte zu beschränken. Der Maßstab für die Presseähnlichkeit ist weiterhin durch eine Gesamtbetrachtung eines Angebots zu ermitteln. Dabei sollten Maßnahmen etwa zur Herstellung von Barrierefreiheit, zu der die Anstalten heteronom verpflichtet werden, außer Betracht bleiben.

Eine Ausdehnung der Notwendigkeit eines Drei-Stufen-Tests auf alle Telemedien ist sinnvoll, soweit der geschlossene Teil der Beauftragung wegfällt. Dabei sollte bereits genehmigten Telemedienkonzepten Bestandsschutz eingeräumt werden. I.Ü. sollte der Gesetzgeber prüfen, inwieweit die höchst aufwendigen prozeduralen Vorgaben für den Drei-Stufen-Test unter Wahrung der beihilferechtlichen Vorgaben entschlackt werden könnten.

Soweit des Gesetzgeber Verweildauervorgaben fallen lässt, ist Folgendes zu bedenken: Dadurch ändert sich an der gegebenen Lage nicht allzu viel, da die Anstalten ihre Telemedien bislang als nicht sendungsbezogen gemeldet haben, so dass bereits derzeit die Verweildauer über die Telemedienkonzepte gesteuert wird. Im Rahmen der Testverfahren für neue Telemedien haben Dritte i.Ü. die Möglichkeit, ihre Positionen einzubringen, die im Rahmen der Entscheidungsfindung der Gremien zu berücksichtigen sind. Falls sich diese Vorgehensweise wegen erheblicher Asymmetrien in den Verhandlungspositionen zulasten Dritter als problematisch erweisen sollte, könnte die 30-Tage-Regelung, die für die BBC gilt, einen Anhaltspunkt für eine Regulierung bilden.

Die Einräumung der Möglichkeiten, Angebote auf Drittplattfomen einzustellen, ist nicht unproblematisch. Dem Jugendangebot funk ist diese Möglichkeit eröffnet, allerdings nur im Falle der Gebotenheit zur Erreichung der Zielgruppe aus journalistisch-redaktionellen Gründen (§ 11g Abs. 5 RStV). In der Begründung heißt es, dabei werde inzident vorausgesetzt, dass die Entscheidung für eine solche Art der Verbreitung auf der Grundlage einer journalistisch-redaktionellen Entscheidung erfolgt und insoweit für geboten befunden wird. Hinter diese Anforderung sollte eine Erlaubnis zur Verbreitung auf Drittplattformen auch für andere Telemedien keinesfalls zurückgehen. Dabei sollte klar sein, dass aus Gründen des Brandings, aber auch der Repräsentation des Gesamtangebots im Sinne des umfassenden Angebotsauftrages der Anstalten der Schwerpunkt der Präsentation telemedialer Inhalte auf eigenen Plattformen liegen muss, zumal die Gefahr besteht, dass die auf eigenen Plattformen bestehenden Standards der Werbefreiheit, des Jugendschutzes und des Datenschutzes auf Drittplattformen nicht (dauerhaft) durchsetzbar sein werden. Ob i.Ü. eine bloße und nicht näher spezifizierte Ermächtigung aus beihilfenrechtlicher Sicht in Ordnung ist, ist jedenfalls nicht völlig zweifelsfrei.

C. Schlussbemerkung

Ich sehe für diesen Prozess auch eine Aufgabe, zugleich aber auch eine Chance des öffentlich-rechtlichen Rundfunks: Gerade im Hinblick auf die AG Struktur und Auftrag der Länder sollten die Anstalten eigene Vorstellungen hinsichtlich der Zukunft ihres Auftrages entwickeln und den Ländern vorlegen. Dabei sollten auch die Vorstellungen zur Weiterentwicklung des Telemedienauftrages in ein Gesamtkonzept eingebettet sein, in dem die Anstalten auch zeigen, worauf sie in Anbetracht der Entwicklung der Medien und des Rezipientenverhaltens zu verzichten bereit sind. Entwicklung heißt eben nicht Bewahrung des Gegebenen zuzüglich weiterer Geländegewinne, es heißt auch Abschied von zwar Liebgewonnenem, aber nach Lage der Dinge Redundantem und Obsoletem.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 04/17 erstveröffentlicht.

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