Rundfunk:
„Der Maßstab für ‚Presseähnlichkeit‘ ist kompliziert“
Telemedienauftrag sichert „Rundfunkfreiheit“ auch im Online-Sektor ab
12.06.17 Interview mit Prof. Dr. Albert Ingold, Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Kommunikationsrecht und Recht der Neuen Medien an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz
Zu den Diskussionspunkten unter den Ländern zur Novellierung des Telemedienauftrages für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk gehört auch die Trennung der Inhalte in „sendungsbezogen“ und „nicht-sendungsbezogen“. Wie der Medienrechtler Prof. Dr. Albert Ingold in einem medienpolitik.net-Interview betont, ist die verfassungsrechtlich garantierte Dynamik des Grundversorgungs- bzw. Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nur für das lineare audiovisuelle Programmangebot angelegt. Deshalb wirke das „Verbot der Presseähnlichkeit“ tatsächlich weniger limitierend denn ermöglichend: „Das Kriterium der Presseähnlichkeit eröffne den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbietern die Ausweitung ihrer Online-Aktivitäten indem für Fälle ohne Kollisionspotential zur Presse die verfassungsrechtliche Annex-Orientierung am Programmrundfunk gelockert werde, betont Prof. Dr. Albert Ingold.
medienpolitik.net: Herr Ingold, macht es angesichts der Veränderung der Verbreitungswege, der Mediennutzung und der Erwartungen der Nutzer an die Online-Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks noch Sinn, die Trennung in „sendungsbezogen“ und „nicht-sendungsbezogen“ aufrecht zu erhalten?
Prof. Dr. Albert Ingold: Die Sinnhaftigkeit des Kriteriums der Sendungsbezogenheit lässt sich in Bezug auf Online-Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durchaus mit guten Gründen in Frage stellen: In medientheoretischer Hinsicht ist zweifelhaft, ob ein Kriterium sachgerecht ist, das linear gesendeten Content als statischen Bezugspunkt versteht und variierende Wechselwirkungen in einer bidirektionalen Kommunikationsstruktur dann nur von diesem Bezugspunkt ausgehend klassifiziert. Ebenso lässt sich die Tauglichkeit und Zweckmäßigkeit der Sendungsfixierung im Alltag angesichts multidimensionaler Konvergenzen des Medienangebots und der Mediennutzung kontrovers beurteilen. Aus spezifisch medienrechtlicher Sicht kann die Sinnhaftigkeit des Kriteriums jedoch kaum in Frage gestellt werden: Das Kriterium ist nämlich für die nicht unmittelbar dem linearen Rundfunk unterfallende Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verfassungsrechtlich praktisch nicht hintergehbar. Materiell stellt es das notwendige Kriterium dar, um den angemessenen Ausgleich zwischen der spezifischen Legitimation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der generellen gesellschaftlichen Kommunikationsfreiheitssphäre zu bewirken.
medienpolitik.net: Bei ARTE z.B. gibt es eine solche Trennung nicht. Was hat die Länder veranlasst, eine solche Trennung vorzunehmen?
Prof. Dr. Albert Ingold: Die Frage suggeriert einen Gestaltungsspielraum der Länder, auf das Kriterium der Sendungsbezogenheit gänzlich verzichten zu können. Dem ist jedoch nicht so. Zunächst geht der Vergleich mit ARTE insoweit fehl, als es sich um eine in Rechtsform der Europäischen wirtschaftlichen Interessenvereinigung organisierte Kooperation mit Hauptsitz in Straßburg handelt, deren institutionelle Vorgaben deshalb nicht primär durch das deutsche Rundfunkrecht geprägt sind. Für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk der Bundesrepublik ist das Ergebnis demgegenüber weitgehend verfassungsrechtlich vorgegeben: Es ist also richtig, dass die Länder vermittels der Ausgestaltung des Rundfunkstaatsvertrags für die Online-Aktivitäten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine Unterscheidung von sendungsbezogenen und nicht-sendungsbezogenen Inhalten etabliert haben. Allerdings verblieb ihnen diesbezüglich infolge verfassungsrechtlicher Rahmensetzung kein großer Gestaltungsspielraum. Die verfassungsrechtlich garantierte Dynamik des Grundversorgungs- bzw. Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist nämlich verfassungsrechtlich eben nur spezifisch im Rundfunk, also für das lineare audiovisuelle Programmangebot angelegt. Darüber hinausreichende mediale Angebote, gleichgültig ob im Online- oder im Printsektor, können für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht als unmittelbare Gewährleistung der Rundfunkfreiheit verstanden werden. In der verfassungsrechtlichen Regel-Ausnahme-Struktur zugunsten gesellschaftlicher Kommunikationsfreiheit rechtfertigen sich öffentlich-rechtliche Angebote durch eine Garantie zugunsten freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung infolge spezifischer medialer Bedingungen des linearen Rundfunks, die in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit Kategorien der Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft beschrieben werden und die auf das Leitbild des Programmrundfunks mit seiner besonderen Bündelungs- sowie Strukturierungsfunktion abzielen. Jenseits des linearen Programmangebots bestehen diese Wirkungszusammenhänge jedenfalls nicht in vergleichbarer Weise und sind – nicht zuletzt akteursbezogen – in einem breiteren Vielfaltskontext verortet. Richtigerweise können crossmediale Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks deshalb verfassungsrechtliche Anerkennung nur erfahren, soweit sie sich als Annex zum linear-audiovisuellen Programmangebot darstellen, welches allein die spezifische Legitimationsreserve des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bereitstellt. Jenseits dieses Bereichs greifen Kommunikationsfreiheiten zugunsten anderer Grundrechtsträger. Auch die in diesem Zusammenhang in verschiedenen Variationen bemühte Orientierungsfunktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks besteht nur ausgehend von den Mitteln des linearen Rundfunks und nicht als genereller Einwirkungsauftrag, um nicht mit dem demokratieprinzipiellen bottom-up-Grundsatz und den staatlichen Neutralitätsgeboten zu brechen. In diesem Sinne ist das Sendungsbezogenheitskriterium unmittelbarer Ausdruck der spezifischen verfassungsrechtlichen Orientierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch seinen verfassungsrechtlichen Funktionsauftrag auf linear-audiovisuelle Programmangebote.
medienpolitik.net: Wäre mit einer möglichen Aufhebung dieser Trennung „automatisch“ auch das Verbot einer „Presseähnlichkeit“ von Online-Angeboten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks obsolet?
Prof. Dr. Albert Ingold: Wie bereits ausgeführt ist eine Aufhebung der Trennung nach Maßgabe der Sendungsbezogenheit verfassungsrechtlich nur schwer realisierbar – sie wäre wohl nur im Wege der Verfassungsänderung möglich. Nach geltender Rechtslage ist außerdem zu betonen, dass das „Verbot der Presseähnlichkeit“ tatsächlich weniger limitierend denn ermöglichend wirkt: Das Kriterium der Presseähnlichkeit eröffnet den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbietern die Ausweitung ihrer Online-Aktivitäten über den verfassungsrechtlich durch linearen Sendungsbezug garantierten Bereich hinaus, indem für Fälle ohne Kollisionspotential zur Presse die verfassungsrechtliche Annex-Orientierung am Programmrundfunk gelockert wird. Führt man sich diese beiden verfassungsrechtlichen Determinationen vor Augen, dürften etwaige Modifikationen eher eine utopische Entwicklungsperspektive darstellen, da im Zuge einer feingliedrig abzustimmenden Verfassungsänderung vor allem das Erfordernis einer gänzlichen Neukonfiguration des verfassungsrechtlichen Medienkollisionsrechts praktisch zwangsläufig auf der Agenda stünde. Dann würden sich allerdings vor allem auch Fragen des Verhältnisses zur Presse und auch solche einer Internetdienstefreiheit verfassungspolitisch gänzlich neu stellen.
medienpolitik.net: Auch die Presse verändert sich, die Online-Seiten enthalten z.B. zunehmend Videos. Wer definiert was 2017 z.B. „presseähnlich“ ist?
Prof. Dr. Albert Ingold: Die Maßstabsfrage für das Kriterium der Presseähnlichkeit ist kompliziert, weil sie zunächst eine praxistaugliche Orientierung für die handelnden Akteure – und das heißt nicht nur: ausgebildete Juristinnen und Juristen – bereitstellen muss und zugleich keiner Versteinerung etablierter Medienformate zuträglich sein soll. Die jüngere zivilgerichtliche Rechtsprechung orientiert sich vornehmlich an den überkommenen Print-Formaten als Gattungstyp und damit an einer relativ statischen Messlatte, um die Presseähnlichkeit zu bewerten, und mündet dann vornehmlich in Bewertungen der „Textlastigkeit“ eines Angebots. Alternativ wäre in Zukunft aber auch ein vergleichender Blick auf die Online-Angebote der Presse möglich: Immerhin hat der EuGH in der Rechtssache New Media Online GmbH (C347/14) im Jahr 2015 anklingen lassen, dass Presseportale mit ausgreifenden audiovisuellen Gehalten dem Rechtsregime für audiovisuelle Mediendienste unterfallen können. Damit sind in dieser Hinsicht Konvergenzen beschrieben, die unabhängig von der Frage des anzuwendenden Rechtsregimes auch die generelle Wahrnehmung der Erscheinungsformen von Presseangeboten ebenso wie deren Abgrenzbarkeit zu Idealtypen von Rundfunk und Telemedien modifizieren könnten.
medienpolitik.net: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk orientiert sich – so sagt er jedenfalls – bei der Gestaltung der Online-Angebote an den Bedürfnissen der Nutzer, die den Rundfunkbeitrag bezahlen. Inwieweit schränkt die Beibehaltung des Verbots einer „Presseähnlichkeit“ die Wirkung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein?
Prof. Dr. Albert Ingold: Die Rezipienten- bzw. Wirkungsorientierung ist nicht nur für den Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, sondern auch für dessen gesellschaftliche Akzeptanz von hoher Bedeutung. Insoweit sind die Bedürfnisse der Nutzenden für die dynamische Weiterentwicklung des Rundfunkangebots ein wesentlicher Bezugspunkt. Allerdings ist dabei zu erinnern, dass sowohl der Programmauftrag als auch die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks primär durch den spezifischen Rundfunkbezug verfassungsrechtlich legitimiert sind und zudem eine Unabhängigkeit von wettbewerblich motivierten Programmentscheidungen garantieren sollen. Aus diesen übergeordneten Gründen sind gewisse Wirkungseinschränkungen hinzunehmen und eine Ausweitung der Tätigkeitsfelder ist nicht pauschal durch das Berufen auf Rezipientenerwartungen zu legitimieren. Allerdings besteht in diesem verfassungsrechtlich geprägten Rahmen ein erheblicher Raum für Weiterentwicklungen des Angebots soweit eben der linear-audiovisuelle Annex gewahrt bleibt: Ausgehend von den linearen Angeboten sind in Wahrnehmung der Programmautonomie insbesondere dynamisierende Öffnungen zugunsten von interaktiven oder fortwirkenden Angeboten möglich. Dementsprechend bestehen medienkollisionsrechtlich auch keine Vorbehalte gegenüber der Präsentation audiovisueller Inhalte via eigene oder Drittplattformen. Gleiches gilt für die parallele oder nachgängige Distribution vormals linear gesendeter Angebote via Internetstreaming sowie für interaktive Verknüpfungen in sozialen Medien. Die Reichweite des Engagements des öffentlich-rechtlichen Rundfunks entscheidet sich also nach Maßgabe seines starken, allerdings medienbezogen eng definierten verfassungsrechtlichen Funktionsauftrags.
Zu betonen sind deshalb eher die auch bei Sendungsbezogenheit und Presseähnlichkeitsverbot bestehenden spezifischen Gestaltungsmöglichkeiten für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, da dieser seine linearen Programmangebote kraft eigener rundfunkverfassungsrechtlicher Gestaltungsfreiheit entsprechend verknüpfen kann: Anders als vom OLG Köln (Urt. v. 30.09.2016; Az.: I-6 U 188/12, 6 U 188/12) zuletzt in Sachen Tagesschau-App betont, funktioniert die Sendungsbezogenheit bidirektional. Das heißt, dass nicht nur im Telemedienangebot ein Verweis auf das lineare Angebot erfolgt, sondern dass den linearen Angeboten in Wahrnehmung der Programmautonomie auch dynamisierende Öffnungen zugunsten von interaktiven oder fortwirkenden Angeboten möglich sind. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanbieter haben es insoweit selbst in der Hand, durch Gestaltung ihrer Sendungen ihr Angebot rezipienten- und beitragsorientiert zu gestalten. Ein entsprechend gestaltbarer Sendungsbezug hilft rechtlich dann insbesondere über die Presseähnlichkeit hinweg. Deshalb halte ich es für übertrieben, vornehmlich im „Verbot der Presseähnlichkeit“ eine gravierende Wirkungsschranke für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auszumachen.
medienpolitik.net: Mehrere Länder schlagen vor, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk nicht mehr die Verbreitungswege vorzugeben, sondern den Anstalten selbst zu überlassen, welche Angebote sie wo verbreiten möchten. Gibt es aus Ihrer Sicht medienrechtliche Bedenken für die Umsetzung eines solchen Konzepts?
Prof. Dr. Albert Ingold: Die meiner Lesart nach nicht hintergehbaren Begrenzungen durch die verfassungsrechtliche Grundentscheidung zugunsten gesellschaftlicher Kommunikationsfreiheiten, welche für die Ausweitung der Tätigkeitsfelder des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eine Limitierung mittels des Erfordernisses eines Annexes zum linearen Programmrundfunk gebietet, habe ich bereits dargelegt. Soweit es allerdings speziell um eine Offenheit der Verbreitungswege, also primär für lineare audiovisuelle Angebote und ggf. für weitere Annex-Angebote geht, ist diese Forderung nicht nur verfassungsrechtlich realisierbar, sondern entspricht weitgehend bereits der gegenwärtigen Rechtslage. Hinzu kommt allerdings, dass speziell die Begrenzungen des Telemedienangebots – ungeachtet der jüngsten nationalen Relativierungen im Zuge des Jugendangebots durch § 11g RStV – unionsrechtlich durch den sog. Beihilfenkompromiss geprägt sind und dementsprechend etwaige Variationen auch den diesbezüglichen Maßstäben des Unionsrechts gerecht werden müssten.
Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 06/17 erstveröffentlicht
