Medienrecht:

„Die Länder sind bei der Auftragsbestimmung nicht völlig frei“

von am 13.11.2017 in Aktuelle Top Themen, Allgemein, Digitale Medien, Medienrecht, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk

<h4>Medienrecht:</h4> „Die Länder sind bei der Auftragsbestimmung nicht völlig frei“
Prof. Dr. Dieter Dörr, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht an der Johannes Gutenberg-Universität Mainz, Direktor des Mainzer Medieninstituts, Mitglied der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

„Presseähnlichkeit“ – Handlungspflicht besteht erst, wenn das Institut „freie Presse“ bedroht ist.

13.11.17 Interview mit Prof. Dr. Dieter Dörr, Direktor des Mainzer Medieninstituts.

„Die Ausgestaltung des Medienrechts, insbesondere des Rundfunkrechts, wird wie kein anderer Bereich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt“, so Prof. Dr. Dieter Dörr, Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, Völker- und Europarecht, Medienrecht der Universität Mainz in einem medienpolitik.net-Gespräch. Die Länder müssten dafür sorgen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in einer sich verändernden Medienwelt publizistisch wettbewerbsfähig bleibe. Dazu gehöre auch die Teilhabe an neuen technischen Möglichkeiten und neuen Angebotsformen, die auch veränderte Nutzungsgewohnheiten der Rezipienten aufgreifen. Zudem hätten die Karlsruher Richter klargestellt, dass es nicht möglich sei, hauptsächlich werbefinanzierten privaten Veranstalter eine umfassende Aufgabe für die Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunkbereich aufzugeben, da unter solchen Bedingungen werbefinanzierter privater Rundfunk schwer oder gar nicht möglich sei.

medienpolitik.net: Herr Dörr, die Länder beraten über eine Strukturreform für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk sowie eine Präzisierung des Auftrages. Inwieweit sind die Länder bei der Auftragsbestimmung völlig frei?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Die Länder sind bei der Auftragsbestimmung nicht völlig frei. Vielmehr wird die Ausgestaltung des Medienrechts, insbesondere des Rundfunkrechts, wird wie kein anderer Bereich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Das Gericht hat durch seine Entscheidungen Stück für Stück einen verfassungsrechtlichen Rahmen für die Veranstaltung von Rundfunk in Deutschland aus dem Grundgesetz – speziell aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG – entwickelt. Schon mit seiner ersten Rundfunkentscheidung aus dem Jahr 1961 hat das Bundesverfassungsgericht dabei die Notwendigkeit der Vielfaltsicherung im Rundfunk betont, diese in seinen darauffolgenden Entscheidungen fortwährend bestätigt und zu einer der wichtigsten Maximen des Rundfunks in Deutschland ausgeformt, zuletzt in seiner Entscheidung vom 25. März 2014 zu den ZDF-Aufsichtsgremien. Vielfalt verstehen die Richter aus Karlsruhe in diesem Zusammenhang als Meinungsvielfalt. Es muss gesichert sein, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig zum Ausdruck kommt. Hierfür ist es von entscheidender Bedeutung, dass der Rundfunk weder einer gesellschaftlichen Gruppierung noch dem Staat ausgeliefert und eine einseitige Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung verhindert wird. Diesen Zustand herzustellen und zu erhalten, ist Aufgabe des Gesetzgebers. Er ist in der Pflicht, einen gesetzlichen Rahmen zu schaffen, der der Verfassung gerecht wird. Dabei betont das Gericht zwar einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Erfüllung dieser Aufgabe. Die Vorgaben sind aber teilweise so weitreichend, dass von dem weiten Gestaltungsspielraum wenig übrig bleibt. Dies gilt etwa für die Gremienbesetzung nach Maßgabe des ZDF-Urteils oder für die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, für die das Gericht ein dreistufiges Verfahren vorgegeben und die Rolle der Akteure Rundfunkanstalten, Expertenkommission KEF und Länder bestimmt hat. Auch die Ausgestaltung der deutschen Rundfunkordnung als duales Rundfunksystem ist ganz maßgeblich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt worden. Zwar hat das Gericht klargestellt, dass eine duale Rundfunkordnung durch die Verfassung nicht vorgegeben ist. Wenn sich die Länder aber für ein duales System entscheiden und die privaten Anbieter lediglich abgesenkten Anforderung im Hinblick auf publizistische Vielfalt unterwerfen, müssen sie den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit einem umfassenden Funktionsauftrag betrauen, den das Gericht in früheren Entscheidungen als „Grundversorgungsauftrag“ bezeichnet hat. Zudem haben die Karlsruher Richter klargestellt, dass es nicht möglich ist, hauptsächlich werbefinanzierten privaten Veranstalter eine umfassende Aufgabe für die Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunkbereich aufzugeben, da unter solchen Bedingungen werbefinanzierter privater Rundfunk schwer oder gar nicht möglich ist.
Dies bedeutet aber nicht, wie manche annehmen, dass den Ländern jeglicher Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Funktionsbereichs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten fehle. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall. Sie müssen bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung sowohl die Grundrechte der öffentlich-rechtlichen als auch der privaten Rundfunkveranstalter berücksichtigen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung zum hessischen Privatrundfunkgesetz betont, dass auch bei Ausgestaltungsgesetzen die betroffenen Rechtsgüter in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden müssen. Innerhalb dieser so durch die Verfassung vorgegebenen Leitplanken besteht selbstverständlich auch ein medienpolitischer Spielraum. Allerdings sind die Länder gehalten, dafür zu sorgen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in einer sich verändernden Medienwelt publizistisch wettbewerbsfähig bleiben muss. Dazu gehört auch die Teilhabe an neuen technischen Möglichkeiten und neuen Angebotsformen, die auch veränderte Nutzungsgewohnheiten der Rezipienten aufgreifen können.

medienpolitik.net: Wie weit könnten Sie den Auftrag – im Vergleich zum jetzigen – auch reduzieren?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Aus den obigen Ausführungen ergibt sich bereits, dass die Länder den Auftrag in einzelnen Bereichen auch reduzieren dürfen, wenn und soweit sie den öffentlich-rechtlichen Rundfunk publizistisch wettbewerbsfähig erhalten. In der Vergangenheit sind auch Reduzierungen vorgenommen worden, etwa bei der Zahl der digitalen Fernsehprogramme. Durch den 19 Rundfunkänderungsstaatsvertrag entfielen die Programme „EinsPlus“ und „ZDFkulturkanal“.

medienpolitik.net: Die Strukturreform soll vor allem zu Einsparungen führen. Inwieweit existieren bei der Strukturreform Grenzen, die die Länder beachten müssen?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Ganz entscheidend ist, dass die Finanzierung dem Auftrag folgt und nicht umgekehrt. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk hat einen durch die Rundfunkfreiheit garantierten Anspruch auf funktionsgerechte Finanzierung. Die Funktionen, die ihm übertragen werden, bestimmen also seinen Finanzbedarf und nicht umgekehrt die Finanzausstattung seine Aufgaben. Allerdings hat er seine Aufgaben nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu erfüllen. Gerade die Digitalisierung bringt auch Einsparmöglichkeiten mit sich. Dies gilt auch und vor allem im technischen und im Verwaltungsbereich. Davon kann und soll der öffentlich-rechtliche Rundfunk entschieden Gebrauch machen.

medienpolitik.net: Ist ein programmlicher Wettbewerb zwischen ARD und ZDF eigentlich zwingend? Oder könnten nicht die Programme noch stärker alternierend, ergänzend sein?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Ein programmlicher Wettbewerb zwischen ARD und ZDF trägt zur Meinungsvielfalt und zur kulturellen Vielfalt bei und entspricht daher genau dem Ziel, das der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zugrunde liegt: Ein kulturell vielfältiges und umfassend sowie ausgewogen informierendes Rundfunkangebot zu gewährleisten. Nach zutreffender Auffassung des Bundesverfassungsgerichts ist der Rundfunk auch und in erster Linie als Teil der Kultur zu begreifen. Der häufig unterschätzte kulturelle Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, zu dem auch und gerade die Vermittlung der Grundwerte gehört, die dem demokratischen Rechtsstaat zugrunde liegen, ist von zentraler Bedeutung. Gerade Kultur braucht Vielfalt und Wettbewerb, in diesem Bereich vermag ein föderaler öffentlich-rechtlicher Rundfunk mit Landesrundfunkanstalten und einem ZDF als gemeinsame Anstalt aller Länder seine Vorteile vollauf auszuspielen.

medienpolitik.net: Ein Teil des Auftrags ist der Telemedienauftrag. Welche Funktion hat dieser Auftrag angesichts der aktuellen Medienrezeption und Verbreitungswege?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Die freie Meinungsbildung von unten nach oben ist die Grundlage unserer demokratischen Ordnung und muss auch in der digitalen Welt mit all ihren weitreichenden Veränderungen möglich bleiben. Der dazu erforderliche Kommunikationsprozess selbst, in Form der ständigen geistigen Auseinandersetzung und dem geistigen Kampf der Meinungen, ist das Wesenselement der funktionsfähigen Demokratie und schafft deren Voraussetzungen. Das Grundgesetz sieht diesen Prozess und die hieraus entstehende „politische Willensbildung des Volkes“ in Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG als unabdingbare Voraussetzung der Demokratie an. Dieser Kommunikationsprozess ist aber keinesfalls selbstverständlich. Zum einen muss er entfacht und am Leben gehalten werden, zum anderen bedarf er einer demokratiebezogenen Ausrichtung. Hierfür ist es von entscheidender Bedeutung, dass die Wählerinnen und Wähler ein sachlich zutreffendes Fundament an Informationen erlangt haben, hieraus ihre eigene Meinung bilden und so ihre Wahlentscheidung definieren. Die Freiheit der geistigen Entscheidung und des geistigen Meinungskampfes sind in diesem Zusammenhang unanfechtbare Bedingungen zur Gewährleistung des demokratischen Prozesses. Deshalb kann der Uninformierte und erst recht der Fehlinformierte nicht seiner Verantwortung im demokratischen Prozess gerecht werden. Dementsprechend ist es notwendig, dass der öffentliche Meinungsbildungsprozess nicht durch wirtschaftlichen Druck, Drohungen oder Falschinformationen beeinflusst wird, sondern die Willensbildung in der Bevölkerung in voller innerer Freiheit stattfindet. Zudem kann der Bürger die Demokratie und eine freiheitliche Gesellschaft nur mitprägen, wenn er ihre Grundwerte erlebt und versteht, welche die von den Prinzipien der Menschenwürde und der daraus folgenden Freiheit und Gleichheit geprägte Rechtsgemeinschaft zusammenhalten. Die Vermittlung und das Verständnis dieser kulturellen Grundwerte werden in jeder Gesellschaft umso unverzichtbarer, je offener sie für andere ist. Die digitale Welt bringt neben vielen unbestreitbaren Chancen und Vorteilen auch Risiken mit sich, die vor allem mit der Personalisierung zusammenhängen. Dies betrifft nicht nur die Suchmaschinen. Auch in sozialen Netzwerken, wie Facebook, finden sich Gruppen zusammen, die sich durch homogene Sichtweisen und Wertvorstellungen auszeichnen und gegenseitig bestärken. Das Internet erleichtert die orts- und zeitunabhängige Bildung und Verfestigung solcher Communities. Die Folge ist die Herausbildung sog. Echokammern bzw. Filter Bubbles. Da sich in diesen digitalen Realitäten eigene Mentalitäten und Sichtweisen herausbilden, ist das Risiko hoch, dass sie sich von anderen Communities, insbesondere von den Eliten aus Wirtschaft, Gesellschaft und Wissenschaft eines Landes, entfremden. Dies gefährdet den rationalen übergreifenden Diskurs in der Gesellschaft, der die Voraussetzung für eine auf umfassende und vielfältige Information gestützte Willensbildung und damit für eine funktionsfähige Demokratie ist. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss mit seinen Angeboten dort sein, wo die Menschen sind, also auch im Internet durch sog. Telemedien präsent sein. Gerade dort brauchen wir im Hinblick auf die stichwortartig beschriebenen Veränderungen verlässliche Informationsangebote, die plastisch als „Inseln der Glaubwürdigkeit“ bezeichnet wurden, und Einrichtungen, die die Grundwerte eines freiheitlichen Gesellschaft vermitteln und verständlich machen. Dazu kann und muss die freie Presse beitragen, die allerdings mit erheblichen Problemen zu kämpfen hat. Daher kommt mehr und mehr den public service Angeboten, also dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine entscheidende Rolle zu. Er hat mit seinen Angeboten gerade auch im Internet, also durch die sog. Telemedien der Bevölkerung die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig zu vermitteln und die Bürger in einem umfassenden Sinne zu informieren.

medienpolitik.net: Einer der Streitpunkte ist die „Presseähnlichkeit“. Inwieweit muss der Auftrag für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch die Interessen von Marktteilnehmern berücksichtigen?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Zwar hat das Bundesverfassungsgericht anerkannt, dass eine Vorschrift, die den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in seinem Funktionsbereich begrenzt, zulässiger Weise bezwecken darf, die wirtschaftlichen Grundlagen der Tagespresse zu sichern. Dies bedeutet aber nicht, dass der Gesetzgeber stets verpflichtet ist, bei möglichen Gefahren für die wirtschaftlichen Grundlagen der Presse aktiv tätig zu werden. Eine Handlungspflicht besteht erst dann, wenn das Institut „freie Presse“, also der Bestand der Presse bedroht ist.

medienpolitik.net: Muss bei dieser Frage nicht die Sicherung der Meinungsvielfalt und die Notwendigkeit einer möglichst breiten, kompetenten, wahrheitsgemäßen gesellschaftlichen Information Priorität haben?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Bei der Auslegung der Vorschrift, die nicht sendungsbezogene presseähnliche Angebote dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk untersagt, ist den widerstreitenden Interessen der Rundfunkveranstalter angemessen Rechnung zu tragen. Daher sind zur Bestimmung der „Presseähnlichkeit“ allein die Gestaltungsmerkmale analoger Zeitungen und Zeitschriften als Vergleichsmaßstab heranzuziehen. Die Prüfung muss einen „Ähnlichkeitsvergleich“ vorsehen, der im Einzelfall große Schwierigkeiten mit sich bringt. Die Presseähnlichkeit eines Angebots lässt sich also nur im Rahmen einer Gesamtbetrachtung ermitteln. Hierbei ist darauf abzustellen, ob der Schwerpunkt der Angebotsgestaltung auf pressetypischen Gestaltungsmitteln liegt. Dieser Schwerpunkt lässt sich wiederum nicht allein anhand quantitativer Kriterien (z.B. Rezeptionszeit, Anzahl der Einzelbeiträge) ermitteln. Vielmehr ist eine Betrachtung vorzunehmen, bei der alle Elemente stets im Lichte der Funktionslogik des Telemediums zu bewerten sind.

medienpolitik.net: Die Frage der „Presseähnlichkeit“ oder auch eines Sendungsbezugs spielte bei dem EU-Kompromiss zum Telemedienauftrag keine Rolle. Bei welchen Punkten müssen sich die Länder nach wie vor an diesen Kompromiss halten, um kein neue Beihilfe-Verfahren in Brüssel befürchten zu müssen.

Prof. Dr. Dieter Dörr: Das Verbot „presseähnlicher Angebote“ ist weder unionsrechtlich zwingend noch war es Gegenstand der Zusagen Deutschlands gegenüber der Kommission. Diese beziehen sich im Hinblick auf die Telemedien einmal darauf, den Begriff „journalistisch-redaktionell“ in der Begründung zum Rundfunkstaatsvertrag näher zu erläutern. Zudem mussten im Rundfunkstaatsvertrag Kriterien verankert werden, denen diese Angebote zu dienen haben. Dazu zählen die im Rundfunkstaatsvertrag nunmehr enthaltenen Kriterien wie die Teilhabe aller Bevölkerungsgruppen an der Informationsgesellschaft zu ermöglichen, Minderheiten adäquaten Zugang zu den Angeboten zu schaffen, Bürgerinnen und Bürgern den Nutzen der neuen digitalen Angebote nahe zu bringen, glaubwürdige Orientierungshilfe bei neuen digitalen Diensten zu bieten, Medienkompetenz zu fördern und Rundfunksendungen dem Wandel der Medien entsprechend zu begleiten. Schließlich mussten in den Rundfunkstaatsvertrag entsprechend der Zusage Deutschlands eine beispielhafte Liste von solchen Telemedien aufgenommen werden (Verbotsliste), die regelmäßig nicht vom Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfasst sind. Zu den Angeboten, die regelmäßig nicht zum Auftrag gehören, zählen etwa der elektronische Geschäftsverkehr (E-Commerce), Sponsoring und Werbung im Internet und flächendeckende lokale Berichterstattung.

Dieser Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 11/17 erstveröffentlicht.

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