Rundfunk:

„Es bedarf der Legitimation des Gesetzgebers“

von am 23.04.2018 in Allgemein, Archiv, Dualer Rundfunk, Interviews, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Regulierung, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4> „Es bedarf der Legitimation des Gesetzgebers“
Ulrich Wilhelm, ARD-Vorsitzender & Intendant des Bayerischen Rundfunks, Thomas Bellut, ZDF-Intendant, Prof. Dr. Dieter Dörr, Senior-Forschungsprofessor an der Universität Mainz
    • ARD und ZDF legen keine Vorschläge für eine Veränderung des Auftrages vor

    • Bei Nichteinigung über Beitragshöhe gilt der Finanzierungsstaatsvertrag weiter

23.04.18 Fragen an Ulrich Wilhelm, ARD-Vorsitzender und Intendant des Bayerischen Rundfunks, Thomas Bellut, ZDF-Intendant, Prof. Dr. Dieter Dörr, Senior-Forschungsprofessor an der Universität Mainz

Bis zum 20. April sollten die öffentlich – rechtlichen Anstalten Vorschläge für die Veränderung des Auftrages unterbreiten. Dieser Bitte durch die Länder sind ARD und ZDF nicht nachgekommen. Über den Auftrag entschieden nicht die Sender, betonen Ulrich Wilhelm, ARD-Vorsitzender, und Thomas Bellut, ZDF-Intendant gegenüber medienpolitik.net. Die ARD setze sich vor allem für mehr finanzielle Flexibilität durch längerfristige Planungszeiträume ein, in denen innerhalb des Budgetrahmens Mittel effizient umgeschichtet werden können.
Thomas Bellut erinnerte an die Einsparvorschläge von ARD und ZDF, die langfristig eine Milliarde Euro bringen sollen. „Wem das alles nicht genug ist, der muss sagen, welche Angebote künftig nicht mehr sein sollen. Um es klar zu sagen, wir wollen keine Expansion, wir wollen auch keine Geschäftsmodelle der Verleger im Netz beeinträchtigen. Aber wir wollen den Bürgerinnen und Bürgern weiter die Fernsehqualität und die Vielfalt anbieten, die unsere Medienlandschaft auszeichnet“, so der ZDF-Intendant.
Für den namhaften Medienrechtler Prof. Dr. Dieter Dörr ist der Spielraum der Länder bei der Auftragsdefinition gering. Sollte es keine einvernehmliche Einigung über den Beitrag ab 2021 geben, dann gelte der aktuelle Finanzierungstaatsvertrag weiter.

Ulrich Wilhelm, Intendant des Bayerischen Rundfunks I
© BR/Markus Konvalin

Ulrich Wilhelm, ARD-Vorsitzender und Intendant des Bayerischen Rundfunks

medienpolitik.net: Herr Wilhelm, die Länder haben die Intendanten von ARD, ZDF und Deutschlandradio aufgefordert, bis zum 20. April unter anderem Stellung zu nehmen zur „zukunftsfähigen Ausgestaltung des Auftrags“. Welche konkreten Vorschläge an die Länder zur Veränderung des Auftrags gibt es seitens der ARD?

Ulrich Wilhelm: Über den Auftrag entscheidet nicht die ARD, sondern der Gesetzgeber – und das aus gutem Grund. Durch die Ableitung aus dem Grundgesetz und die Festschreibung unter anderem im Rundfunkstaatsvertrag ist sichergestellt, dass die vielfältigen und unterschiedlichen Interessen der Menschen im Land sorgfältig in Ausgleich gebracht werden. Die Ausgestaltung des Auftrags hingegen obliegt den Sendern.
Uns ist vor allem wichtig, dass wir unsere Sender modernisieren, trimedial umbauen und den digitalen Erfordernissen anpassen können. Das ist allerdings kein Problem des Auftrags, sondern der finanziellen Manövrierfähigkeit: Anders als kommerzielle Firmen können wir ja nicht für Innovation Schulden aufnehmen und Investitionen einfach abschreiben. Deswegen benötigen wir vor allem eine Veränderung unserer Finanzsystematik. Wir müssen über die aktuellen Vierjahresrhythmen einer Beitragsperiode hinaus planen können. Mittel, die wir durch Umstrukturierungen und Effizienzgewinne an der einen Stelle einsparen, müssen wir an anderer Stelle wieder in Innovation investieren dürfen. Nach aktueller Systematik können uns Einsparungen am Ende der Beitragsperiode einfach abgezogen werden. Wir müssen mit der Unsicherheit leben, ob uns Mittel für Neuinvestitionen in der kommenden Periode anerkannt werden. Das ist nicht effizient. Deswegen setzen wir uns für mehr finanzielle Flexibilität durch längerfristige Planungszeiträume ein, in denen wir innerhalb unseres Budgetrahmens Mittel effizient umschichten können.

medienpolitik.net: Welche Veränderung des Auftrages hielten Sie aufgrund der Veränderung der Medienwelt für notwendig?

Ulrich Wilhelm: Abgesehen von der notwendigen Modernisierung der Telemedienregeln, gibt uns der bestehende Auftrag aus jetziger Sicht grundsätzlich einen hinreichend flexiblen Rahmen, in Abstimmung mit unseren Gremien – den Vertretern der Zivilgesellschaft – unsere Angebote im Rahmen unsere Programmautonomie unabhängig auszugestalten und zu aktualisieren. Klar ist, dass wesentliche Fragen der Ausgestaltung unseres Auftrags – wie gesagt – in der Hand des Gesetzgebers bleiben müssen. Die Frage, ob es beispielsweise einen TV-Informationskanal geben soll, ob es Sendungsangebote wie Phoenix oder Kika geben soll, könnte niemals von den Anstalten selbst entschieden werden. Dazu bedarf es der Legitimation des Gesetzgebers. Nur dieser kann den notwendigen Ausgleich zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Kräften und Interessen der Allgemeinheit leisten.

medienpolitik.net: Inwieweit ist die Novellierung des Telemedienauftrages aus Ihrer Sicht ein Teil der „zukunftsfähigen Ausgestaltung“ des Auftrags?

Ulrich Wilhelm: Bei der gesetzlichen Ausgestaltung des Telemedienauftrags sollte in der Tat überprüft werden, ob diese noch den verfassungsrechtlichen Vorgaben standhält und noch zeitgemäß ist. Aus diesem Grund haben wir die Länder bereits seit längerem um eine Anpassung gebeten. Denn unsere Nutzer verstehen nicht, warum beispielsweise Lizenzware bei Filmen und Serien sowie Sportberichte nicht online gestellt werden können, selbst wenn wir über die entsprechenden Rechte verfügen. Auch die bestehenden starren Regeln zur Presseähnlichkeit sind angesichts der Multimedialität des Internets überholt und in Europa einmalig. Schließlich würden wir gerne wie andere europäische Rundfunkanbieter auch, unsere Auftrags- und Verwertungsinhalte online im Verbund anbieten können, um unsere Nutzer nach Ablauf der Verweildauern nicht an internationale Abrufportale verweisen zu müssen, um unsere Filme, Serien und Dokumentationen weiter nutzen zu können.

medienpolitik.net: Sie haben wiederholt eine bedarfsgerechte Finanzierung angemahnt. Bedeutet das, dass nur durch eine Reduzierung des Auftrages die durch Sie geforderten 3 Mrd. Euro an zusätzlicher Finanzierung ab 2021 nicht mehr erforderlich sind?

Ulrich Wilhelm: Bei der Finanzierungsfrage geht es nicht um reales Wachstum, sondern lediglich um einen Ausgleich der Teuerung, der seit 2009 nicht erfolgt ist. Das konnten die Landesrundfunkanstalten bisher nur durch konsequente Sparprogramme im Bereich Verwaltung, Produktion und Technik kompensieren. Programmeinschnitte ließen sich dadurch bislang weitestgehend im Rahmen halten. Richtig ist, dass wir ohne einen Teuerungsausgleich ab 2021 massive Programmeinschnitte vornehmen müssten. Im Übrigen: Die von Ihnen genannte Zahl stammt nicht von mir und ist auch nicht neu. Sie wird vielmehr von den Ländern bereits seit 2016 als Rechnungsgrundlage diskutiert.

Dr. Thomas Bellut, Intendant des ZDF

Thomas Bellut, ZDF-Intendant

medienpolitik.net: Herr Bellut, Die Länder haben die Intendanten von ARD, ZDF und Deutschlandradio aufgefordert, bis zum 20. April unter anderem Stellung zu nehmen zur „zukunftsfähigen Ausgestaltung des Auftrags“. Welche Vorschläge zur Veränderung des Auftrags gibt es seitens des ZDF?

Thomas Bellut: Unsere Aufgabe ist es, den Programmauftrag im vorgegebenen Rechtsrahmen inhaltlich auszugestalten und damit zu erfüllen. Die Ausgestaltung des Programmauftrags ist nach der Verfassung Aufgabe der Bundesländer. Eine Veränderung des gesetzlichen Auftrags kann deshalb nicht von den Rundfunkanstalten angestoßen werden. Sie muss von den Ländern initiiert werden. Das ZDF ist selbstverständlich bereit, sich dann in die Diskussion einzubringen.

medienpolitik.net: Welche Veränderung des Auftrages hielten Sie aufgrund der Veränderung der Medienwelt für notwendig?

Thomas Bellut: Der bestehende in den Rundfunkstaatsverträgen fixierte Programmauftrag ist eine wesentliche Grundlage für die vielfältigste und beste Medienlandschaft weltweit. Unser öffentlich-rechtliches Angebot liefert ein breites, hochwertiges, unabhängiges Informations- und Unterhaltungsangebot. Es ist damit erfolgreich, wird also von den Bürgerinnen und Bürgern genutzt. Eigentlich könnte man damit sehr zufrieden sein. Die Debatte, die zurzeit geführt wird, dreht sich im Kern aber weniger um den Auftrag als solchen, als um die Frage, wieviel dieses Angebot der Gesellschaft Wert ist. Das ZDF leistet seit Jahren viel dafür, den Rundfunkbeitrag pro Haushalt stabil zu halten. Den Ausbau von ZDFneo und ZDFinfo haben wir durch Einsparungen ermöglicht, genauso wie unseren Anteil am jungen Onlineangebot Funk. Die Umstellung auf den Rundfunkbeitrag Anfang 2012 hat dazu beigetragen, dass seit fast zehn Jahren keine Steigerung des Beitrags erfolgen musste, einmal sogar eine Absenkung möglich war. Wir bauen zehn Prozent unseres Personals ab und wir haben im letzten Jahr noch einmal Einsparmaßnahmen mit der ARD verabredet, die langfristig eine Milliarde Euro bringen. Wem das alles nicht genug ist, der muss sagen, welche Angebote künftig nicht mehr sein sollen. Um es klar zu sagen, wir wollen keine Expansion, wir wollen auch keine Geschäftsmodelle der Verleger im Netz beeinträchtigen. Aber wir wollen den Bürgerinnen und Bürgern weiter die Fernsehqualität und die Vielfalt anbieten, die unsere Medienlandschaft auszeichnet.

medienpolitik.net: Ist die Novellierung des Telemedienauftrages aus Ihrer Sicht ein Teil der „zukunftsfähigen Ausgestaltung“ des Auftrags?

Thomas Bellut: Das Thema steht ja bereits seit einiger Zeit auf der Agenda, wurde aber leider wiederholt vertagt. Die Novellierung wäre ein wichtiger Schritt, um die Regulierung unserer Angebote an die Bedingungen des Internets und die Erwartungen der Nutzer anzupassen. Viele Beschränkungen entstammen dem Denken einer analogen Medienwelt. Jüngere Menschen können nicht nachvollziehen, warum eine internationale Kaufserie, die das ZDF in seinem linearen Angebot zeigt, nicht in der Mediathek zu finden ist. Das derzeit vieldiskutierte Gegengewicht zu Netflix, Amazon und den anderen globalen Plattformen setzt voraus, dass die originären Inhalte des ZDF im publizistischen Wettbewerb auch auf den gängigen Drittplattformen aufscheinen.

medienpolitik.net: Sie haben jüngst gefordert, zum staatsvertraglich geregelten KEF-Verfahren zurückzukehren. Was meinen Sie damit?

Thomas Bellut: Das KEF-Verfahren berücksichtigt die Interessen der Beitragszahler, indem es auf die Einhaltung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit achtet. Und es sichert die Unabhängigkeit der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vor einer möglichen staatlichen Einflussnahme auf Programminhalte. Das Verfahren ist ein sehr klar geregeltes Instrument der checks and balances zwischen den Beteiligten. Die Länder setzen den grundsätzlichen Rahmen, sie beauftragen die Anstalten mit Programmangeboten. Die Sender erfüllen diese Aufträge inhaltlich, wobei sie in der Programmgestaltung autonom sind. Den finanziellen Bedarf dafür melden sie detailliert bei der KEF an. Deren 16 Mitglieder, unabhängige Medien- und Finanzexperten, prüfen die Anmeldungen kritisch und achten im Interesse der Beitragszahler darauf, dass die Anstalten mit ihren Mitteln sorgfältig umgehen. Am Ende intensiver Prüfungen errechnet die KEF die erforderliche Höhe des Rundfunkbeitrags und übermittelt diesen als Empfehlung an die Ministerpräsidenten. Zuletzt entscheiden dann die Länderparlamente. Dabei können sie nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts von der Empfehlung der KEF nur aus eng definierten Gründen abweichen. Etwa dann, wenn die Beitragshöhe im Hinblick auf die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung oder im Vergleich mit der Kostenentwicklung der öffentlichen Haushalte zu einer nicht mehr tragbaren Belastung der Bürger führen würde. Dieses mehrstufige, transparente und demokratische Verfahren ist sachgerecht und hat sich über die Jahrzehnte sehr bewährt. Es funktioniert aber nur, wenn sich die Beteiligten an ihre jeweilige Rolle und Zuständigkeit halten.

Prof. Dr. Dieter Dörr, Senior-Forschungsprofessor an der Universität Mainz

Prof. Dr. Dieter Dörr, Senior-Forschungsprofessor an der Universität Mainz

medienpolitik.net: Herr Dörr, Die Länder wollen bis Oktober den Auftrag neu definieren. Wie groß ist ihr Spielraum?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Bei der Ausgestaltung des Auftrags müssen die Länder die Vorgaben des Grundgesetzes, also insbesondere der Rundfunkfreiheit, beachten. Gerade die Interpretation der Rundfunkfreiheit ist wie kein anderer Bereich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Die Karlsruher Richter haben durch ihre Entscheidungen Stück für Stück einen verfassungsrechtlichen Rahmen für die Veranstaltung von Rundfunk in Deutschland aus dem Grundgesetz – speziell aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG – entwickelt. Von zentraler Bedeutung sind in diesem Zusammenhang dessen elf Rundfunkentscheidungen. (BVerfGE 12, 205; 31, 314; 57, 295; 73, 118; 74, 297; 83, 238; 87, 181; 90, 60; 119, 181; 121, 30; 136, 9). Schon mit seiner ersten Rundfunkentscheidung aus dem Jahr 1961 (BVerfGE 12, 205) hat das Bundesverfassungsgericht dabei die Notwendigkeit der Vielfaltsicherung im Rundfunk betont, diese in seinen darauffolgenden Entscheidungen fortwährend bestätigt und zu einer der wichtigsten Maximen des Rundfunks in Deutschland ausgeformt, zuletzt in seiner Entscheidung vom 25. März 2014 (BVerfGE 136, 9) zu den ZDF-Aufsichtsgremien. Vielfalt verstehen die Richter aus Karlsruhe in diesem Zusammenhang als Meinungsvielfalt. Es muss gesichert sein, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig zum Ausdruck kommt. Hierfür ist es von entscheidender Bedeutung, dass der Rundfunk weder einer gesellschaftlichen Gruppierung noch dem Staat ausgeliefert und eine einseitige Einflussnahme auf die öffentliche Meinungsbildung verhindert wird. Diesen Zustand herzustellen und zu erhalten, ist Aufgabe des Gesetzgebers. Er ist in der Pflicht, einen gesetzlichen Rahmen zu schaffen, der der Verfassung gerecht wird. Dabei betont das Gericht zwar einen weiten Gestaltungsspielraum bei der Erfüllung dieser Aufgabe. Die Vorgaben sind aber teilweise durchaus detailliert, sodass der Gestaltungsspielraum nicht unerheblich eingeschränkt wird. Dies gilt etwa für die Gremienbesetzung nach Maßgabe des ZDF-Urteils.
Auch die Ausgestaltung der deutschen Rundfunkordnung als duales Rundfunksystem und die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in diesem System sind ganz maßgeblich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts geprägt. Zwar hat das Gericht klargestellt, dass eine duale Rundfunkordnung durch die Verfassung nicht vorgegeben ist. Wenn sich die Länder aber für ein duales System entscheiden und die privaten Anbieter lediglich abgesenkten Anforderung im Hinblick auf publizistische Vielfalt unterwerfen, müssen sie den öffentlich-rechtlichen Rundfunk mit einem umfassenden Funktionsauftrag betrauen, den das Gericht in früheren Entscheidungen als „Grundversorgungsauftrag“ bezeichnet hat. Zudem haben die Karlsruher Richter klargestellt, dass es nicht möglich ist, hauptsächlich werbefinanzierten privaten Veranstalter eine umfassende Aufgabe für die Sicherung der Meinungsvielfalt im Rundfunkbereich aufzugeben, da unter solchen Bedingungen werbefinanzierter privater Rundfunk schwer oder gar nicht möglich ist.
Dies bedeutet aber nicht, wie manche annehmen, dass den Ländern jeglicher Gestaltungsspielraum bei der Bestimmung des Funktionsbereichs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten fehle. Vielmehr ist das Gegenteil der Fall. Sie müssen bei der Ausgestaltung der Rundfunkordnung sowohl die Grundrechte der öffentlich-rechtlichen als auch der privaten Rundfunkveranstalter berücksichtigen. Das Bundesverfassungsgericht hat in der Entscheidung zum hessischen Privatrundfunkgesetz (BVerfGE 121, 30 59) klargestellt, dass auch bei Ausgestaltungsgesetzen die betroffenen Rechtsgüter in einen angemessenen Ausgleich gebracht werden müssen. Innerhalb dieser so durch die Verfassung vorgegebenen Leitplanken besteht selbstverständlich auch ein medienpolitischer Spielraum. Allerdings sind die Länder gehalten, dafür zu sorgen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk in einer sich verändernden Medienwelt publizistisch wettbewerbsfähig bleiben muss. Dazu gehört auch die Teilhabe an neuen technischen Möglichkeiten und neuen Angebotsformen, die auch veränderte Nutzungsgewohnheiten der Rezipienten aufgreifen können.

medienpolitik.net: Angenommen, der Auftrag wird nicht reduziert und die KEF schlägt eine Erhöhung des Beitrages vor, der nicht von allen Ländern akzeptiert wird. Kann ein Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag auch nur von einem Teil der Länder beschlossen werden?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Der bestehende Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag ist nach seinem § 17 auf unbestimmte Zeit geschlossen. Er kann entweder von den Ländern einvernehmlich geändert oder von einzelnen Ländern zum Schluss eines Kalenderjahres mit einer Frist von einem Jahr gekündigt werden. Wenn ein einzelnes Land oder einzelne Länder den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag nach § 17 kündigen, gilt er zwischen den übrigen Ländern unverändert fort. Im Zusammenhang mit der Weigerung eines Landes, einer Beitragserhöhung zuzustimmen, ist aber darauf hinzuweisen, dass eine solche Weigerung nur aus Gründen erfolgen darf, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben und dies vom Bundesverfassungsgericht geprüft werden kann. Dies ist im Rahmen der Zweiten Gebührenentscheidung (119, 181) auch bereits geschehen. Damals hat das Bundesverfassungsgericht entschieden, dass das Abweichen der Länder vom Vorschlag der KEF verfassungswidrig war.

medienpolitik.net: Gilt der „alte“ Rundfunkbeitrag in diesen Ländern dann weiter, mit unterschiedlichen Beiträgen in Deutschland und für die Anstalten?

Prof. Dr. Dieter Dörr: Der bisherige Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag gilt so lange fort, bis er einvernehmlich geändert oder von einzelnen Ländern gekündigt wird. Allerdings lässt die Kündigung durch ein Land oder einzelne Länder die Geltung des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags zwischen den übrigen Ländern unberührt

Der Beitrag ist eine Vorveröffentlichung aus der promedia-Ausgabe 05/18!

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