Infrastruktur:

Too big to fail?

von am 11.06.2018 in Aktuelle Top Themen, Allgemein, Gastbeiträge, Infrastruktur, Internet, Netzpolitik, Netzpolitik

<h4>Infrastruktur: </h4>Too big to fail?
Dr. Christoph Wagner, Rechtsanwalt, Berlin

Zum Zusammenschluss zwischen Vodafone und Unitymedia

11.06.18 Von Christoph Wagner, Rechtsanwalt, Berlin

Spekulationen über eine Verbindung der beiden großen Kabelnetzbetreiber Vodafone Kabel Deutschland und Unitymedia gab es immer wieder. Die Übernahme von Unitymedia durch Vodafone würde die ehemals zur Deutschen Telekom gehörenden Kabelnetze wieder vereinen und einen fast flächendeckend agierenden Kabelgiganten mit über 14 Millionen Kunden entstehen lassen. Ob die Transaktion vollzogen werden darf, hängt vom Ausgang des Fusionskontrollverfahrens ab, das entweder von der EU-Kommission oder vom Bundeskartellamt durchzuführen ist.

Ist das Vorhaben „nicht genehmigungsfähig“, wie der Telekom-Vorstand verlauten lässt, oder gar wettbewerbsfördernd, weil ein großer Wettbewerber zur Deutschen Telekom entsteht, wie einzelne Telekom-Wettbewerber meinen? Was bedeutet das Vorhaben für die Medienvielfalt, den Zugang von Inhalte-Anbietern und die Konditionen für die Kabeleinspeisung von Programmen? Nun werden die Überlegungen relevant, die wir an dieser Stelle in den vergangenen Jahren zu den Chancen einer Freigabe und den möglichen Auflagen angestellt haben (ProMedia 6/2013; 5/2014; 6/2015). Was ist davon noch richtig, inwiefern haben sich die Märkte inzwischen anders entwickelt?

Über die Jahre hat sich das wettbewerbliche Umfeld deutlich verändert, dies werden auch die Kartellbehörden zur Kenntnis nehmen. Die Bedeutung der Kabelinfrastruktur für die Breitbandversorgung hat immens zugenommen, auch weil hier deutlich größere Bandbreiten als in den Netzen der Deutschen Telekom möglich sind. Für die Fernsehverbreitung sind die Kabelnetze nach wie vor enorm wichtig, auch wenn mit IPTV und OTT-Angeboten alternative Empfangsmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Wettbewerbliche Bedenken kann der Zusammenschluss in zweierlei Hinsicht aufwerfen: Zum einen könnten sich die Wahlmöglichkeiten und Konditionen für die Kabelkunden verschlechtern, zum anderen könnten die um Verbreitung nachsuchenden Sender und Inhalte-Anbieter Nachteile erleiden.

Die vorhandenen Präzedenzfälle ergeben hinsichtlich der Erfolgsaussichten ein gemischtes Bild: Die restriktive Entscheidungspraxis des Bundeskartellamtes und des OLG Düsseldorf in den Fällen Unitymedia/Kabel-Baden-Württemberg und KDG/Tele Columbus sprechen eher gegen eine Freigabe. Die EU Kommission hat demgegenüber in den Niederlanden einen vergleichbaren Zusammenschluss der beiden großen Kabelnetzbetreiber UPC und Ziggo freigegeben. Auch in England wurde die Konsolidierung der Kabelbranche zu einem großen Anbieter (Virgin Media) zugelassen. In den USA scheiterte demgegenüber die Verbindung der beiden großen Netzbetreibern Comcast und Time Warner Cable am Widerstand der Regulierer. Entscheidend war die Sorge um mögliche Nachteile für Konsumenten und Inhalte-Anbieter, die nicht ausgeräumt werden konnten.

Wie wird das Verfahren nun ablaufen und wer wird den Fall entscheiden?

Vodafone selbst rechnet mit dem Vollzug der Übernahme erst in gut einem Jahr. Das ist ein sehr langer Zeitraum, wenn man bedenkt, dass die Fusionskontrollverfahren fristgebunden sind und selbst die vertieften Prüfungen in der Phase II innerhalb von 4 Monaten erfolgen müssen. Das deutet darauf hin, dass man mit erheblichem Widerstand durch die Kartellbehörden rechnet, der deutliche Verzögerungen gegenüber der normalen Verfahrensdauer verursachen wird, insbesondere, wenn über Auflagen verhandelt werden muss.

Als ersten Schritt werden die Beteiligten das Vorhaben bei der EU Kommission anmelden. Die EU Kommission und nicht das Bundeskartellamt ist aufgrund der hohen Umsätze der beteiligten Unternehmen zunächst für die Anmeldung zuständig. Einer solchen Anmeldung geht in der Regel ein Vorabstimmungsverfahren mit dem Case Team der Generaldirektion Wettbewerb voraus, in dem man sich darauf verständigt, welche Märkte in einer vollständigen Anmeldung darzustellen sind. Nur die Einreichung einer vollständigen Anmeldung löst den Beginn der Prüfungsfrist der Kommission aus. Bis zu diesem Zeitpunkt können 4-6 Wochen seit Bekanntgabe des Zusammenschlusses vergehen.

Nach der Anmeldung bei der Kommission können die nationalen Wettbewerbsbehörden der betroffenen Mitgliedstaaten einen Verweisungsantrag stellen, wenn sie Bedenken gegen das Vorhaben haben und den Fall selber entscheiden möchten. Einen solchen Antrag hatte das Bundeskartellamt bei wichtigen Kabelzusammenschlüssen in der Vergangenheit stets gestellt, und daraufhin regelmäßig den Fall von der Kommission überwiesen bekommen. Weil der Zusammenschluss primär in Deutschland wettbewerbliche Wirkung entfalten dürfte, ist sehr wahrscheinlich, dass das Bundeskartellamt einen solchen Antrag auch in diesem Fall stellen wird. Daraufhin kann die EU Kommission den Fall zum Bundeskartellamt verweisen, sie muss dies aber nicht. Die Entscheidung liegt in ihrem Ermessen.

Nach Lage der Dinge ist hier eher davon auszugehen, dass die EU Kommission den Fall selbst entscheiden und den Verweisungsantrag des Bundeskartellamtes ablehnen wird. Denn seit einigen Jahren entscheidet die EU Kommission auch über rein nationale Zusammenschlüsse von Kabel- und Telekommunikationsunternehmen. Während die EU Kommission auf Bitten des Kartellamtes den Fall Unitymedia/Kabel BW noch an das Kartellamt abgegeben hatte, entschied sie den Fall LGI/Ziggo selbst. Sie lehnte einen Verweisungsantrag der niederländischen Wettbewerbsbehörde ab, obwohl der Fall allein den niederländischen Kabelmarkt betraf. Die niederländische Wettbewerbsbehörde sei nicht besser geeignet, den Fall zu prüfen, weil die EU Kommission aufgrund der Prüfung zahlreicher Zusammenschlüsse in den konvergierenden Wirtschaftszweigen Medien und Telekommunikation über umfangreiche Erfahrung verfüge und die Fusionskontrollvorschriften kohärent angewendet werden müssten. Hier kommt hinzu, dass der Zusammenschluss neben Deutschland auch Kabelnetze in Tschechien, Ungarn und Rumänien betrifft. Außerdem ist der Unitymedia-Eigentümer LGI in zwölf Mitgliedstaaten tätig, was die Kommission auch im Fall LGI/Ziggo zur Begründung der Ablehnung des Verweisungsantrages anführte. Im Mobilfunkmarkt hatte die Kommission im Zusammenschlussfall Telefónica/E-Plus den Verweisungsantrag des Bundeskartellamtes abgelehnt und den – nur in Deutschland angesiedelten Zusammenschluss – gegen das Bedenken des Bundeskartellamtes freigegeben. Lehnt die Kommission die Verweisung ab, würde die traditionell restriktive Haltung des Bundeskartellamtes für das aktuelle Vorhaben keine Hürde darstellen.

Was würde die EU Kommission anders machen als das Bundeskartellamt?

Grundsätzlich entscheiden beide Behörden nach denselben Regeln, da die Maßstäbe inzwischen angeglichen wurden. Gleichwohl gab es in der Vergangenheit deutliche Unterschiede bei der Beurteilung wichtiger Parameter gerade bei Kabel-Zusammenschlüssen. Dazu gehört insbesondere die Behandlung eines „potentiellen“ Wettbewerbs zwischen zwei in unterschiedlichen geografischen Gebieten tätigen Kabelnetzbetreibern, die auch in diesem Fall relevant wäre. Während das Kartellamt (und mit ihm das OLG Düsseldorf) annahm, solche in getrennten Gebieten tätige Anbieter würden irgendwann auch in dem Gebiet des Wettbewerbers tätig werden und seien damit als potentielle Wettbewerber anzusehen, hat die Kommission diesen Umstand im Fall LGI/Ziggo nicht einmal geprüft. Sie hat lediglich untersucht, ob es zwischen LGI und Ziggo aktuell einen indirekten Wettbewerbsdruck gab, etwa auf Preissenkungen des jeweils anderen zu reagieren. Dafür untersuchte die Kommission, wie sich die Preise der beiden Unternehmen in den Niederlanden entwickelt haben. Obwohl sie durchaus gewisse Interdependenzen erkannte, reichten ihr die Befunde nicht für die Schlussfolgerung aus, dass der Zusammenschluss der beiden Unternehmen für die Kabelendkunden nachteilhaft sein müsste.

Geht die Kommission im Fall Vodafone/Unitymedia entsprechend vor, würde sie die beiden in geografisch unterschiedlichen Gebieten agierenden Unternehmen nicht als potentielle Wettbewerber um die gleichen Endkunden ansehen und den Zusammenschluss daher wohl deutlich großzügiger beurteilen als das Bundeskartellamt, weil die Sorge um eine Beeinträchtigung des „potentiellen“ künftigen Wettbewerbs nicht relevant wäre. Ob eine Untersuchung der Preisentwicklung der Beteiligten relevante Interdependenzen aufweist, die auf einen jedenfalls indirekten aktuellen Wettbewerb hindeuten, bliebe allerdings abzuwarten.

Weiter hat sich die Kommission im Fall LGI/Ziggo auch mit den Auswirkungen des Zusammenschlusses auf den Einspeisemarkt befasst, also das Verhältnis zwischen Netzbetreibern und Programmveranstaltern, die Verbreitung und Zugang zu den Endkunden über die Kabelnetze suchen. Auch dieser Markt wurde vom Bundeskartellamt regelmäßig für die Untersagung von Kabelzusammenschlüssen herangezogen, weil die Verhandlungsmacht der Netzbetreiber mit der Anzahl der erreichten Haushalte zunehme und jedenfalls die kleineren Sender schutzwürdig seien, da sie auf den Kundenzugang über die Kabelnetze angewiesen sind.

Die Kommission nahm diese Sorgen der Sender im Fall LGI/Ziggo ernst, kam aber angesichts der Entwicklung von alternativen Kundenzugängen über Web-TV bzw. OTT-TV im Ergebnis darüber hinweg. OTT-TV habe sich in den Niederlanden mit der Einführung mehrerer VoD-Online-Dienste (u.a. Netflix und RTL Videoland) sehr stark weiterentwickelt und könne sich u.U. zu einem vollwertigen Ersatz für das Inhalte-Angebot der Kabelanbieter entwickeln. Die Verbraucher würden von dem entstehenden plattformübergreifenden Wettbewerb profitieren und die Sender wären nicht länger auf die Vermarktung über die Kabelplattformen angewiesen, weil sie die Kunden über das Internet „Over-the-Top“, also quasi über die Köpfe der bisherigen Gate-Keeper Kabelnetzbetreiber hinweg erreichen könnten.

Dies setze allerdings voraus, dass die Kabelnetze neben dem eigenen Inhalte-Angebot hinreichend Kapazitäten für breitbandige Internet-Zugänge für die Kunden bereitstellen und die Qualität dieser Zugänge nicht verschlechtern, um die eigenen Angebote zu begünstigen. Außerdem sei sicher zu stellen, dass die Netzbetreiber den Inhalte-Anbietern die Entwicklung und den Vertrieb eigener OTT-Angebote nicht verbieten oder beschränken, wie das in der Vergangenheit schon geschehen sei.

Deshalb musste Liberty Global sich gegenüber der Kommission verpflichten, in Verträgen mit Sendern bestehende OTT-Beschränkungen aufzuheben und im Hinblick auf die Einspeisung der linearen Programme von Fernsehveranstaltern und Catch-Up-TV-Dienste keine Vereinbarungen mehr abzuschließen, die direkte oder indirekte OTT-Beschränkungen beinhalten. Um die Wirksamkeit des OTT-Verpflichtungsangebots und eine ausreichende Qualität der OTT-Alternative zu sichern, musste Liberty Global ferner zusagen, ausreichende Verbindungskapazitäten für die Internet-Zugänge zu seinen Kunden beizubehalten. Diese Vorkehrungen waren nach Auffassung der Kommission geeignet und ausreichend, um die Bedenken aufgrund der gesteigerten Verhandlungsmacht des zusammengeschlossenen Unternehmens gegenüber den Inhalte-Anbietern auszuräumen.
Ob diese Analyse der Ausgangslage und die Rezeptur zur Ausräumung der Bedenken auf den deutschen Kabelmarkt mit seinen vielen Besonderheiten übertragen werden kann, ist jedenfalls zweifelhaft. Ein Trend zum Verzicht auf den Kabelanschluss zugunsten anderer Empfangsmöglichkeiten und OTT-Angebote („Cord-Cutting“) ist in Deutschland noch deutlich weniger ausgeprägt als etwa in den USA, weil das Preisniveau hier niedriger ist und weil Mieter aufgrund geltenden Mietrechts oft gar nicht die Wahl haben, den Kabelanschluss zu kündigen. Deshalb führt in der Praxis auch für die Sender kein Weg an der Kabelverbreitung vorbei, weil sie auf fast die Hälfte der deutschen Fernsehhaushalte nicht verzichten können. Hier mag es im einzelnen Unterschiede zwischen den großen Sendergruppen einerseits und den kleinen Sendern andererseits geben. Während erstere eine größere Verhandlungsmacht haben, weil die Kunden auf attraktive Programme nicht verzichten werden, sind Newcomer und Anbieter kleinerer Sender auf den Kabelverbreitungsweg angewiesen. Solche Programme werden Kunden kaum in nennenswerter Zahl auf alternativen Angebotsplattformen suchen bzw. solche Angebote nicht zusätzlich abonnieren.
Es war aus Sicht der Beteiligten taktisch klug, den seit sechs Jahren andauernden Einspeisestreit mit den öffentlich-rechtlichen Sendergruppen noch vor Bekanntgabe des Zusammenschlusses zu beenden. Damit ist allerdings nur ein Teil des Marktes befriedet, der über Must-Carry Regeln ohnehin abgesichert ist. Es wird interessant sein, ob Vodafone die mit den öffentlich-rechtlichen Sendern vereinbarten Konditionen nun offenlegen und im Rahmen von Verpflichtungszusagen garantieren muss, entsprechende Verbreitungskonditionen auch allen anderen Sendern anzubieten. Dies wäre als bloße Verhaltenszusage allerdings noch kein ausreichendes Mittel, um die durch den Zusammenschluss entstehende dauerhafte strukturelle Übermacht gegenüber den nachfragenden Sendern zu neutralisieren. In solchen Fällen bedient sich die DG Comp. mitunter eines Treuhänders, der im Auftrag der Kommission den diskriminierungsfreien Zugang zu transparent vergleichbaren Konditionen dauerhaft überwacht. So eine Absicherung gab es z.B. im Fall NewsCorp/Premiere. Ob sie hier ausreichen wird, um die wettbewerblichen Bedenken auf dem Einspeisemarkt auszuräumen, wird die Kommission nach Befragung der betroffenen Sender zu entscheiden haben. Im Ergebnis dürfte der Einspeisemarkt deshalb nach wie vor ein ernst zu nehmendes Hindernis für die Genehmigung des Zusammenschlusses darstellen.

Denkbar ist schließlich, dass Vodafone sein Netz zur Ausräumung wettbewerblicher Bedenken auf den betroffenen Telekommunikationsmärkten für Reseller und andere Diensteanbieter öffnen muss. Eine solche Öffnung der Kabelnetze für Vorleistungsnehmer hat die Deutsche Telekom immer wieder gefordert, weil sie selbst auch entsprechenden Zugangsregulierungen unterliegt. Die Bundesnetzagentur prüft derzeit, ob eine solche Regulierung der Kabelnetze in bestimmten Regionen angezeigt ist. Im Rahmen der Fusionskontrolle könnte eine solche Verpflichtungszusage für das gesamte Netz abverlangt werden, vergleichbar etwa der Open Access Auflage bei öffentlich gefördertem Netzausbau. Auf der Grundlage könnten dann andere Telekommunikationsanbieter die an das Vodafone Netz angeschlossenen Haushalte direkt mit TK-Dienstleistungen versorgen. Und IPTV- und OTT-Anbieter könnten ihre Angebote direkt an diese Haushalte vertreiben. All diese interessanten Fragen werden die Branche und die EU Kommission nun eine Weile beschäftigen.

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 06/18 erstveröffentlicht.

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