Medienpolitik:

Flexibilisierung des Auftrags – Indexierung des Beitrags?

von am 23.07.2018 in Allgemein, Archiv, Gastbeiträge, Medienpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Regulierung, Rundfunk

<h4>Medienpolitik:</h4>Flexibilisierung des Auftrags – Indexierung des Beitrags?
Prof. Dr. Karl-E. Hain, Universität zu Köln

Der große Plan der glorreichen 3, 4, 5, 6, 7

23.07.18 von Prof. Dr. Karl-E. Hain, Universität zu Köln

Dem Auftrag und der Strukturoptimierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten widmet sich seit ca. zwei Jahren eine Arbeitsgruppe der Länderrundfunkkommission. Von Anfang an indes war „Beitragsstabilität“ das über diesen Aktivitäten schwebende Zauberwort, welches die eigentliche Stoßrichtung der Arbeitsgruppe bezeichnete. Die Beratungen liefen jedoch schleppend, einigen Bundesländern zu schleppend. Im Januar 2018 scherten zunächst die Länder Bayern, Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein aus der interföderalen Gemeinschaft aus und gründeten eine eigene, nicht von der Länderrundfunkkommission eingesetzte „AG Auftrag“, der sich dann Hamburg, Sachsen, Thüringen und jüngst auch Bremen anschlossen.

Angesichts dieser Entwicklungen wird bereits konstatiert, den Ländern falle es zunehmend schwerer, sich auf einvernehmliche Entscheidungen zu verständigen (1). Zugespitzt könnte man formulieren: Mit jedem Land, das sich anschließt, droht die „AG Auftrag“ zu einer Art Parallelveranstaltung zur Länderrundfunkkommission zu werden, was nicht zuletzt die Frage aufwirft, wer in diesen Verhandlungen, in denen es um fundamentale Zukunftsfragen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks geht, eigentlich die Verfahrensherrschaft ausübt. Wie dem auch sei: Alle Akteure müssen bedenken, dass – solange Rundfunk Länderkompetenz ist, die zentralen Fragen der Rundfunkordnung aber nicht durch einzelne Länder gelöst werden können – interföderale Verständigungsfähigkeit, die nicht zuletzt auf klaren und belastbaren Strukturen der Entscheidungsfindung durch die Länder beruht, die conditio sine qua non der deutschen Rundfunkpolitik bildet.
Immerhin: Die Siebener-Gruppe verfolgt einen Plan, der eine grundlegende Neuausrichtung der Medienpolitik in Sachen Auftrag und Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten beinhaltet (2). Nach dem, was sich bis jetzt abzeichnet, sieht der Plan in groben Zügen folgendermaßen aus: Der Auftrag der Anstalten soll flexibilisiert werden. Eine gesetzliche Beauftragung soll nur noch für bestimmte klassische Angebote wie Das Erste, die dritten Programme, das Hauptprogramm des ZDF, ARTE und ein transnationales Kulturprogramm erfolgen. Bezüglich aller anderen Angebote soll die (End-)Konkretisierung des Programmauftrags in die Hände der zuständigen Anstaltsgremien gelegt werden und auf der Basis von Drei-Stufen-Tests erfolgen, wobei die Zahl der Hörfunkangebote auf den status quo gedeckelt wird und bislang gesetzgeberisch beauftragte Angebote als von den zuständigen Gremien zugelassen gelten sollen. Dabei soll das Auftragsprofil geschärft und auf die Bereiche Information, Bildung und Kultur fokussiert werden, was mit sich bringt, dass dem Bereich Unterhaltung (inklusive Sport) nicht mehr dieselbe Bedeutung zukommt wie bisher. Zugleich soll der Rundfunkbeitrag – ausgehend von einem Basiswert in Höhe von 17,20 Euro plus Inflationsausgleich für die Jahre 2019 und 2020 – indexiert werden. Ab dem Jahr 2021 – nach „alter Denke“ dem Beginn der neuen Beitragsperiode – soll der Beitrag alle zwei Jahre der Inflation angepasst werden.

Die Länder ziehen sich aus der Verantwortung für den Auftrag zurück

Die zur Begründung dieses Vorhabens angeführten Argumente klingen gleichermaßen hehr wie verlockend: Den Anstalten wird mehr Angebotsautonomie gegeben. Wer, wenn nicht die Anstalten selbst, könnte am besten entscheiden, welche Angebote über welche Ausspielwege in den dynamischen Zeiten von Digitalisierung und Konvergenz jeweils funktionsadäquat sind? Zugleich wird das Budget der Anstalten verlässlich planbar. Man kann den Plan allerdings auch anders deuten: Die Länder ziehen sich deutlich weitergehend als bisher aus der Verantwortung für die Konkretisierung des Auftrags der Anstalten zurück. Im Wesentlichen haben die Anstalten selbst – und weitgehend allein, will heißen, ohne Rückendeckung durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber für die einzelnen programm-/angebotsbezogenen Entscheidungen – vor der Gesellschaft die Verantwortung sowohl für etwaige Programmeinschnitte als auch gegebenenfalls für neue Angebote zu tragen. Wer die z.T. wütende Diskussion der letzten Jahre um den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks verfolgt hat, weiß, was das bedeutet. Da kann aus Angebotsfreiheit leicht Vogelfreiheit werden. Dabei werden die Rundfunkräte zunehmend mit der Durchführung der aufwendigen Drei-Stufen-Tests belastet, wodurch sie selbst ins Feuer der Legitimationsdebatte gezogen und in der Folge intern zunehmend polarisiert, wenn nicht paralysiert zu werden drohen. Während sich die Länder zudem aus dem bisherigen Prozess der periodischen Beitragsjustierung zurückziehen und dem schwierigen Ringen um die Zustimmung für Anpassungen des Rundfunkbeitrags in den Parlamenten entgehen – in denen man es zunehmend mit der möglicherweise bald hier und dort Regierungsmehrheiten mittragenden AfD zu tun bekommt –, müssen die Anstalten mit einem nicht mehr bedarfsabhängig ermittelten Betrag auskommen. Das aber droht die ihnen versprochene größere Angebotsautonomie von der Finanzierungsseite her zu entwerten, nicht zuletzt, indem sie finanziell gezwungen sein werden, Altes für Neues aufzugeben, auch wenn das Alte immer noch funktionserforderlich sein sollte. Gerade in der Kombination von Auftragsflexibilisierung einerseits und Beitragsindexierung andererseits liegt des Planes Würze für die Länder und des Planes crux für Anstalten.

Der Siebener-Plan ist verfassungsrechtlich bedenklich

Der Siebener-Plan ist – das deutet sich hier an – nicht nur medienpolitisch problematisch, sondern auch unter den Blickwinkeln des Unionsrechts und des nationalen Verfassungsrechts nicht bedenkenfrei. Dabei richten sich diese Bedenken nicht in erster Linie gegen die Auftragsflexibilisierung (wohl aber gegen die Marginalisierung der Unterhaltung, die gleichberechtigter Bestandteil der Grundversorgung ist). In der Diktion des BVerfG sind die Gesetzgeber der Länder zwar zur Ausgestaltung auch im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verpflichtet (3). Zu den wesentlichen und damit dem Ländergesetzesvorbehalt unterliegenden Regelungen gehört dabei die Konkretisierung des Auftrags der Anstalten auf einer abstrakten, die Programmautonomie wahrenden Ebene. Es ist aber nicht per se ausgeschlossen, von der Einzelbeauftragung bestimmter Angebote abzugehen, wie dies im Rahmen der nur partiell geschlossenen Beauftragung von Telemedien bereits teilweise geschehen ist, und weitere Teile der Auftragskonkretisierung auf der Basis offener gesetzlicher Vorgaben durch ein geeignetes Verfahren zu prozeduralisieren. Auch beihilfenrechtlich ist dies nicht prinzipiell unzulässig. Dabei erscheint die Ausdehnung des Anwendungsbereichs des Drei-Stufen-Tests auf andere als neue Dienste nicht ausgeschlossen. Die Kommission erwähnt in der zweiten Rundfunkmitteilung das Prüfverfahren mit offener Konsultation zwar nur im Zusammenhang mit neuen Diensten (4), damit ist aber nicht eine abschließende Bestimmung des Anwendungsbereichs eines solchen Prüfverfahrens verbunden. Das Prüfverfahren muss aber durch hinreichend bestimmte qualitative und Verfahrensregelungen des Gesetzgebers gesteuert werden. In dieser Hinsicht ist die Bundesrepublik i.Ü. nach wie vor an die förmlichen Zusagen rechtlich gebunden, die sie im Rahmen des Beihilfenverfahrens um die deutsche Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Veranstalter gegenüber der Kommission abgegeben hat. So hatte die Bundesrepublik etwa zugesagt, die Schwerpunktbildung für digitale Zusatzkanäle durch die Einführung von Programmkategorien zu konkretisieren (5). Schließlich bedarf es weiterhin zur Vervollständigung der Beauftragung und Betrauung im unionsrechtliche Sinne eines Hoheitsakts zur förmlichen Konsolidierung der ursprünglichen Betrauung (6). Insoweit hatte die Bundesrepublik Deutschland für Telemedien und digitale Zusatzangebote bereits die rechtsaufsichtliche Bestätigung der Auftragskonformität (als Vollendung einer zusammengesetzten Betrauung) zugesagt (7); dieses Verfahren bietet sich auch an, soweit der Anwendungsbereich des Drei-Stufen-Tests erweitert werden soll.

KEF erfüllt eine Aufgabe im Sinne des Verfassungsrechts

Im Schwerpunkt richten sich die rechtlichen Bedenken allerdings gegen die geplante Beitragsindexierung. Das BVerfG hat aus der Rundfunkfreiheit eine Garantie funktionsgerechter Finanzierung für die funktionserforderlichen Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgesprochen. Dabei gilt: Die Finanzierung folgt dem Auftrag, dessen funktionserforderliche Reichweite ausschließlich nach publizistischen Kriterien zu bestimmen ist. Die wesentliche prozedurale Sicherung zur Ausschaltung dysfunktionaler staatlicher Einwirkungen im Wege von Finanzierungsentscheidungen bildet die Einschaltung der unabhängigen und weisungsfreien KEF in das Verfahren zur Festsetzung des Rundfunkbeitrags. Die KEF stellt aufgrund entsprechender Anmeldungen den auftragskonformen Bedarf der Anstalten fest und verfügt damit über eine solide Basis zur Beurteilung der Funktionsgerechtigkeit der Finanzierung im Sinne des Verfassungsrechts und der Adäquanz der Kompensation der Lasten des gemeinwirtschaftlichen Auftrags im Sinne des Beihilfenrechts. Nach dem Vorschlag der Siebener-Gruppe werden Bedarfsanmeldung und -feststellung entfallen. Der Beitrag wird vielmehr – ansetzend an einem Basiswert des Endbetrages, also des Beitrages, dessen Ermittlung bislang am Ende des komplexen KEF-Verfahrens steht – indexiert. Nun hat das BVerfG – in einem obiter dictum – im Rahmen der Begründung seines zweiten Finanzierungs-Urteils ausgeführt, von Verfassungs wegen ständen einer Vollindexierung grundsätzlich keine Hindernisse entgegen(8). Dabei hat es allerdings eben nicht zu einer konkreten Ausgestaltung einer Vollindexierung Stellung genommen, die nicht Gegenstand des damaligen Verfahrens war. Vor allem muss dieses obiter dictum vor dem Hintergrund der vom BVerfG ausgesprochenen Garantie funktionsgerechter Finanzierung gesehen werden. Jedes Finanzierungssystem, wie immer es ausgestaltet sein mag, muss dieser verfassungsrechtlichen Garantie gerecht werden. Und gerade in dieser Hinsicht ist das in Rede stehende Modell hoch problematisch. Zwar soll die KEF weiterhin überprüfen, ob die Finanzierung funktionsgerecht ist und Über- wie Unterkompensationen des Auftrags vermeidet, was für Verfassungs- und Beihilfenrechtskonformität in der Tat entscheidend ist. Wie aber soll das geschehen, wenn die KEF dies nicht mehr anhand angemeldeter und festgestellter Bedarfe der Anstalten tun kann? Wenn der Vorsitzende der KEF ausführt, entscheidend sei, dass der tatsächliche Aufwand Ausgangspunkt einer Indexierung sei, sonst sei auch nachher keine Überprüfung mehr möglich, und kritisiert, das jetzt diskutierte Modell nehme als Ausgangspunkt stattdessen die monatliche Beitragshöhe von 17,20 Euro, was mit dem tatsächlichen Bedarf nichts zu tun habe (9), ist das höchst alarmierend. Wird die Beitragshöhe ohne Sicherstellung der Bedarfsadäquanz festgelegt, droht die verfassungsrechtliche Logik, dergemäß die Finanzierung dem Auftrag zu folgen hat, in ihr Gegenteil verkehrt zu werden – was übrigens nicht zuletzt in der Rede vom Austauschgebot (Neues nur gegen Wegfall von Altem) deutlich zutage tritt. Was bleibt eigentlich unter solchen Bedingungen von dem vollmundigen Versprechen von mehr Programmautonomie für die Anstalten übrig? So viel wie von den politischen Bekenntnissen zum Wert des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Gesellschaft, wenn Beitragsstabilität oberstes Gebot ist? Dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk gerade auch in den Irrungen und Wirrungen zunehmend digital basierter Kommunikationen von großer Bedeutung für die Bewahrung eines freien und (damit) rationalen Meinungsbildungsprozesses ist, bekräftigt im Übrigen das BVerfG einmal mehr, während diese Zeilen entstehen (10).

Möglichkeit einer Delegation zur Bestimmung der Beitragshöhe

Nach alledem sollte der Siebener-Vorschlag nicht weiterverfolgt werden. Der rheinland-pfälzische Gegenvorschlag, bei äußerlicher Wahrung der Beitragsstabilität für einen gewissen Zeitraum Kostensteigerungen über Kredite der Anstalten zu finanzieren, wobei letztlich die Rückzahlbarkeit dieser Kredite wohl über Einsparungen zu gewährleisten wäre, ist indes auch nicht ohne Brisanz.
Sollte sich die Länderrundfunkkommission zu einem Kompromiss in Gestalt der Kombination beider Ansätze aufraffen, hätte ein solcher Kompromiss gute Chancen, ein fauler zu sein. Nebenbei bemerkt: Das BVerfG hat schon im ersten Finanzierungs-Urteil ausgeführt, die Verfassung zwinge nicht dazu, dass die Parlamente die Gebührenhöhe jeweils selbst bestimmten. Vielmehr komme auch eine Delegation in Betracht, wenn diese den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsanforderungen genüge und die wesentlichen Fragen durch Gesetz geregelt seien (11). Mit dem Hinweis auf die Möglichkeit der Delegation ist ein Weg gewiesen, den diejenigen, die eine Befassung der Länderparlamente mit jeweiligen Beitragsanpassungen vermeiden wollen, einmal in Betracht ziehen könnten. Das bisherige KEF-Verfahren müsste dabei nicht über Bord geworfen werden.

Was machen eigentlich die öffentlich-rechtlichen Anstalten bei alledem?

Was – frage ich mich last but not least – machen eigentlich die öffentlich-rechtlichen Anstalten bei alledem? Warum finden sie nicht die Kraft zur Initiative? Zu einem wirklich substantiellen Vorschlag zur Straffung, Ent-Doppelung und weiteren Profilierung ihrer Angebote? Zum (notwendigen) Aufräumen in ihren eigenen Häusern bzw. Programmen, bevor es andere tun? Was dabei herauszukommen droht, wissen sie ja jetzt.

1 Roether, epd medien 19/2018, S. 3 (5).
2 Dazu Nünning, Medienkorrespondenz 12/2018, S. 3 ff; Roether, epd medien, 19/2018, S. 3 ff.
3 BVerfGE 121, 30 (50).
4 Zweite Rundfunkmitteilung, ABl. EU 2009, Nr. C 257, S. 1, Rz. 52, 88.
5 Einstellungsverfügung der Kommission v. 24.4.2007, K(2007) 1761 endg., Rz. 335.
6 Zweite Rundfunkmitteilung (Fn. 4), Rz. 50, 52.
7 Einstellungsverfügung (Fn. 5), Rz. 332, 336.
8 BVerfGE 119, 181 (224).
9 Fischer-Heidlberger, SZ v. 13.06.2018 (Quelle: www.sueddeutsche.de/medien/rundfunkbeitrag-bitte-keine-schnellschuesse-1.4014543).
10 Zur Verfassungsmäßigkeit der Vorschriften zur Erhebung des Rundfunkbeitrags BVerfG, Urteil v.
18.7.2018 – 1 BvR 1675/16 (Quelle: http://www.bverfg.de/e/rs20180718_1bvr167516.html), Rz. 79 f.
11 BVerfGE 90, 60 (104).

Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 08/18 erstveröffentlicht.

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