Medienpolitik:

Mehr Schaden als Nutzen

von am 21.08.2018 in Allgemein, Archiv, Gastbeiträge, Internet, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Plattformen und Aggregatoren

<h4>Medienpolitik:</h4> Mehr Schaden als Nutzen
Dr. Arnd Haller, Legal Director DACH, Nordics, BeNeLux und EU-Politik bei Google

Diskriminierungsverbot: Gefahr für die Vielfalt und Qualität der Suche

22.08.18 Von Dr. Arnd Haller, Legal Director DACH, Nordics, BeNeLux und EU-Politik bei Google

Die Beratungen der Länder zur Reform des Rundfunkstaatsvertrags laufen auf Hochtouren. Mitte Juli hat Rheinland-Pfalz als Vorsitzland der Rundfunkkommission eine Konsultation gestartet, die auch eine Regulierung von Intermediären zur Diskussion stellt. Der Vorschlag umfasst Transparenzvorgaben für sogenannte Medienintermediäre, die ihre zentralen Kriterien für den Zugang eines Inhalts und für die Aggregation, Selektion und Präsentation offenlegen sollen, sowie eine Vorschrift zur Diskriminierungsfreiheit. Letztere soll für Intermediäre gelten, die eine potentiell besonders große Bedeutung für die Wahrnehmung von journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten haben. Diesen Intermediären soll jede unterschiedliche Behandlung von Medieninhalten ohne sachlich gerechtfertigten Grund untersagt werden.

Auf den ersten Blick wirken die Überlegungen des Konsultationsentwurfes plausibel: Wer sollte Einwände gegen ein Transparenzgebot oder die Einführung einer generellen Diskriminierungsklausel für Intermediäre haben, wenn es um die Sicherung der Medienvielfalt und der freien Meinungsbildung geht? Bei näherem Hinsehen erweist sich diese Einschätzung allerdings als trügerisch, da vor allem mit der angedachten Diskriminierungsklausel erhebliche Risiken verbunden sind, die den individuellen und öffentlichen Meinungsbildungsprozess im Ergebnis sogar beeinträchtigen können. Ein nüchterner Blick ist notwendig, um unerwünschte Folgen von Regulierung zu vermeiden. Der Teufel steckt dabei ausnahmsweise nicht im Detail; es geht um Grundsätzliches.

Ausgangspunkt

Am Anfang der Debatte stand ein von der Rundfunkkommission der Länder beauftragtes Gutachten der Staatsrechtslehrer Winfried Kluth und Wolfgang Schulz. Das Gutachten diskutiert verschiedene Regulierungsoptionen für die konvergente Medienwelt. Die Gutachter sehen das Ziel einer möglichen Regulierung von Intermediären darin, für die Nutzer erkennbar zu machen, auf welche Weise und anhand welcher Kriterien Intermediäre ihnen Inhalte vermitteln. Eine Option aus Sicht der Gutachter ist es, Intermediäre dazu zu bringen, die wesentlichen Maximen der Programmierung des Algorithmus ihren Nutzern gegenüber offenzulegen. Den Gutachtern geht es um Transparenz von Intermediären gegenüber ihren Nutzern, die in ihrem Meinungsbildungsprozess nicht getäuscht bzw. von falschen Erwartungen geleitet werden sollen. Die Idee der Diskriminierung wurde erst später während der Beratungen der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz in die Diskussion getragen, im Gutachten taucht er im Zusammenhang mit Intermediären nicht auf. Auch der abschließende Bericht der Kommission legte Mitte 2016 den Schwerpunkt eindeutig auf Transparenzvorgaben. Ein spezielles Diskriminierungsverbot wollten die Länder zwar weiter diskutieren, der Bund hat entsprechende Formulierungen aber nicht mitgetragen.
Ein Diskriminierungsverbot für Intermediäre mag dem politischen Zeitgeist entsprechen, ist aber zur Aufrechterhaltung der Medienvielfalt ungeeignet. Denn beim angedachten Verbot geht es nicht um den Schutz der Nutzer, sondern allein um den Schutz von einzelnen Inhalteanbietern. Es findet also ein Perspektivwechsel statt, und zwar einer mit Konsequenzen. Eine Perspektive, die den Schutz von einzelnen Medieninhalten und deren Anbietern in den Vordergrund stellt, passt nicht zur Funktion von Intermediären, die die Nutzer erwarten. Wenn etwa bei der Internetsuche über die Hintertür eines medienrechtlichen Diskriminierungsverbots die Reihung von Suchergebnissen beeinflussbar wird, hat das Folgen für die Qualität der Suchergebnisse. Das kann dazu führen, dass der Nutzer nicht das bekommt, was er will.

Funktionen von Suchmaschinen

Die Diskussion über die Einführung eines Diskriminierungsverbotes für Intermediäre erfordert einen genauen Blick auf ihre durchaus sehr unterschiedlichen Funktionen, hier exemplarisch an der auf Algorithmen basierten Suche. Dabei ist die Frage nach der wesentlichen Funktion von universellen Suchmaschinen zunächst einfach zu beantworten: Es geht darum, dem Nutzer auf seine Suchanfrage hin die für ihn am besten passenden – wir sprechen von relevantesten – Suchergebnisse zu präsentieren. Da Suchleistungen in der Regel unentgeltlich angeboten werden, konkurrieren Suchdienste vor allem über ihre Service-Qualität, die typischerweise an der Relevanz der Suchergebnisse für die Nutzer gemessen wird, und zwar an der Relevanz in Bezug auf die jeweilige individuelle Suchanfrage. Pointiert ausgedrückt: Bei der Suche hat kein Informationsanbieter einen Anspruch auf einen festen Platz in der Rangliste der Ergebnisse. Es kommt auf die spezifische Anfrage des Nutzers an, der am Ende entscheidet, welcher Anbieter ihm die besten Treffer liefert. Für den Wechsel der Suchmaschine reicht bekanntermaßen ein Mausklick.
Um im Wettbewerb der verschiedenen allgemeinen (z.B. Google, Bing, Yahoo!, Qwant, DuckDuckGo) und spezialisierten (z.B. Amazon, YouTube, Idealo, ebay, Trivago, AirBnB, tripadvisor, SoundCloud) Suchmaschinen bestehen zu können, müssen die Anbieter aus der riesigen Fülle der in ihrem Index befindlichen Webseiten die für die Suchanfrage passendsten Antworten identifizieren. Dazu erfolgt eine Differenzierung der Seiten mit dem Ziel, die jeweils relevanten Unterschiede zwischen verschiedenen Webseiten ausfindig zu machen und diese in den Suchergebnissen abzubilden. Eine solche Differenzierung ist der Wesenskern eines Suchdienstes, vor allem beim Ranking, also der Festlegung der Reihenfolge der einzelnen Suchergebnisse. Sie geschieht allein im Interesse der Nutzer, nicht jedoch im Interesse der verlinkten Webseiten, also der Anbieter von Medien- oder sonstigen Inhalten. Dies hat gute Gründe, denn der Anbieter von Medieninhalten wird immer Argumente dafür finden, warum gerade sein Inhalt vor dem Inhalt eines Wettbewerbers angezeigt werden sollte. Gewährte man Medienanbietern einen eigenen, medienrechtlichen Anspruch, könnten sie verstärkt versuchen, ihre eigenen Inhalte als im Vergleich zu Wettbewerbsangeboten ungleich behandelt darzustellen, um Suchmaschinen mit Hilfe des Medienrechts zu zwingen, sie im Ranking weiter nach oben zu bringen. Der Entwurf der Rundfunkkommission sieht jede ungleiche Behandlung „ohne sachlich gerechtfertigten Grund“ als Diskriminierung an und knüpft weder Mindestvoraussetzungen an die Geltendmachung eines solchen Anspruches noch beschränkt er die Tatbestände auf missbräuchliche, zielgerichtete Schlechterstellungen. Daher besteht Sorge, dass die medienrechtliche Aufsicht ebenso wie Intermediäre ihre Energie zukünftig darauf verwenden müssen, sich im Klein-Klein zu verlieren, was einen „sachlich gerechtfertigten Grund“ darstellt: die Aktualität des Inhalts? die Häufigkeit des Suchbegriffs auf der Seite? die Nutzerfreundlichkeit oder Ladegeschwindigkeit der jeweiligen Webseite? die Schriftgröße? die Bildqualität? der Aufenthaltsort des Suchenden? Es liegt in der Natur der Suche, dass Suchergebnisse nicht gleichrangig angezeigt werden können.
Schon rein begrifflich kann daher ein Diskriminierungsverbot leicht in Konflikt mit den Grundfunktionen der Suche geraten. Der Begriff suggeriert, dass es ein objektiv richtiges Suchergebnis gäbe, das als Maßstab für „Diskriminierungsfreiheit“ dienen könnte. Das ist aber nicht der Fall. Ein solches Verbot würde dem Wunsch der Bürger, benötigte Informationen rasch zu finden, entgegenstehen und den durch Suchmaschinen geschaffenen Nutzen schmälern. Außerdem würde eine unsachgemäße Schlechterstellung bestimmter Inhalte durch die Anbieter bei der Darstellung von Suchergebnissen dem Funktionsversprechen von Suchmaschinen diametral entgegenstehen und die Erwartungen der Nutzer enttäuschen. Das aber kann sich kein Anbieter leisten, will er erfolgreich am Markt bestehen.

Praxis der Suche

Der Blick in die Praxis der Suche zeigt, dass die weit überwiegende Zahl der Suchanfragen nicht auf journalistisch-redaktionelle Inhalte zielt. Daher verweist auch nur ein geringer Teil der Suchergebnisse auf solche Inhalte, also auf Angebote, die potenziell relevant sind, um sich eine Meinung über das Tagesgeschehen zu bilden. Die im Zusammenhang mit dem diskutierten Diskriminierungsverbot angedachte Beschwerderegelung aber würde es Medienunternehmen ermöglichen, sich über alle Suchergebnisse und deren Ranking zu beschweren. Das hätte – unabhängig von der jeweiligen Beschwerde – Folgen für alle Suchvorgänge. Der Algorithmus müsste insgesamt überarbeitet werden und damit wären auch solche Suchen betroffen, die sich gar nicht auf journalistisch-redaktionelle Angebote beziehen. Zudem könnten Medienanbieter bei jedem beliebigen Thema argumentieren, dass es gute journalistische Beiträge zu diesem Suchbegriff gibt. Bei aller Anerkennung für die Relevanz von Journalismus und seine vielfältigen Angebote: Soll die Google-Suche eine Mediensuchmaschine werden?
Eine solche Perspektive zielt am Kern der Internetsuche vorbei: Suchmaschinen entsprechen in ihrer Struktur am ehesten einem Bibliothekskatalog, bei dem jeder im Index verfügbare Inhalt unbeschränkt auffindbar ist. Eine solches „Verfügbarhalten“ jedweden indexierten Inhalts bedeutet aber gerade keine Verengung, sondern im Gegenteil eine Erweiterung von Vielfalt. Suchmaschinen und User Generated Content-Anbieter fungieren im Unterschied zu anderen Plattformen als „Gate-Opener“. Suchmaschinen sind Garant für die Wahrnehmbarkeit des durchsuchbaren Internet; damit sind sie auch Garant für die Medienvielfalt. Sie verschaffen den Nutzern Zugang zu einer immensen Fülle an Informationen, darunter auch zu solchen, die in den Regelungsbereich des Rundfunkstaatsvertrages fallen.
Ein Diskriminierungsverbot würde den Bock zum Gärtner machen: Es soll zwar Vielfalt und Meinungsbildung sichern, gäbe aber den Medienanbietern (und de facto nur ihnen) ein Beschwerdeinstrument an die Hand, um ihre Inhalte im Ranking – quasi kostenlos und ohne eigenen Aufwand – nach vorne zu bringen („SEO durch Regulierung“).
Ein Beispiel: Wenn nach dem Begriff „Titanic“ gesucht wird, ist es nicht leicht zu entscheiden, was gesucht wird: das versunkene Kreuzfahrtschiff, das Broadway Musical, der Katastrophenfilm, die Satire-Zeitschrift? Wenn es um den Film ginge: Könnte sich dann RTL beschweren, falls das hauseigene Angebot im Live-Programm nicht zur Zufriedenheit des Senders in den Suchergebnissen erscheint? Oder, ein weiteres Beispiel: Wenn nach „Aldi“ gesucht wird, geht es um saisonale Preisknüller, das Firmen-Imperium, die Adresse der nächstgelegenen Filiale, um kritische Medienberichte über Aldi oder um Presseberichte, die das Ergebnis guter PR sind? Abhängig von der Absicht der jeweils Suchenden kann die relevanteste Antwort die Seite mit den Sonderangeboten, der Wikipedia-Eintrag, eine Straßenkarte oder ein journalistischer Artikel sein. Ein praktisches Beispiel: Samstag in einer belebten Innenstadt. Jemand möchte auf dem Smartphone nachschauen, ob sein Lieblingsshop das aktuelle Sonderangebot noch hat und sich dann zur nächsten Filiale leiten lassen. Würde dieser Nutzer, diese Nutzerin es als hilfreich betrachten, wenn etwa die Suchworteingabe zunächst mehrere Medienbeiträge etwa über Steuerpraktiken oder die Familiengeschichte der Eigentümer liefert?

Zentrale Fragen bleiben offen

Woran sollte sich bei diesen und den Millionen täglich durchgeführten weiteren Suchanfragen eine unbillige Behinderung zeigen und anhand welcher Kriterien sollte entschieden werden? Und selbst wenn es darauf eine Antwort gäbe: Was sollte daraus folgen? Konsequenz könnten eigentlich nur systematische Veränderungen am Algorithmus (an den unzähligen, miteinander im Zusammenhang stehenden und sich jeweils beeinflussenden Rechenvorgängen) sein, die weltweite Wirkung zeigen und durch Wechselwirkungen alle weiteren Suchen beeinflussen würden. Das wiederum würde die Suchergebnisse für alle Suchenden verzerren und die Erwartungen der Nutzer enttäuschen.
Da es nicht möglich sein dürfte, einen operationalisierbaren Maßstab für Diskriminierung bei der Suche zu entwickeln, droht Rechtsunsicherheit für alle Seiten. In der Praxis dürfte dies zu kaum sachgerecht zu lösenden Auseinandersetzungen zwischen Inhalteanbietern führen, etwa wenn sich ein Fernsehsender oder ein Zeitungsverlag gegenüber einem anderen benachteiligt fühlt.

Monopolkommission rät von medienrechtlicher Regulierung der Intermediäre ab

Die Monopolkommission hat in ihrem Hauptgutachten „Wettbewerb 2018“ verschiedene digitale Märkte intensiv analysiert und dabei auch die Rolle von Intermediären untersucht. Ein über das Kartellrecht hinausgehendes sektorspezifisches Diskriminierungsverbot für Intermediäre im Medienrecht begegnet gravierenden Bedenken der Monopolkommission. Aus Sicht der Kommission gibt es schon keinen Nachweis darüber, dass es zu einer medienrechtlich relevanten Ungleichbehandlung durch Intermediäre kommt. Zudem sei das Beeinflussungspotential von einzelnen Intermediären ohnehin begrenzt, weil es viele verschiedene Wege gibt, zu Angeboten von Inhalteanbietern zu gelangen. Außerdem wäre, wenn die Nutzer einer Verzerrung der Suchergebnisse auf die Spur kämen, der Reputationsverlust des Intermediärs erheblich. Schließlich bezweifelt auch die Kommission, ob die Einhaltung eines solchen Diskriminierungsverbots überhaupt überprüfbar wäre. Auch den weitreichenden Transparenzvorgaben zur Veröffentlichung der Kriterien für Suchalgorithmen erteilt die Kommission eine klare Absage, da sie lediglich Unternehmen zur Verbesserung ihrer Suchmaschinenoptimierung dienen und im Ergebnis zu einer Verengung des Kommunikationsprozesses führen dürfte. So kommt die Monopolkommission denn auch zu ihrer klaren Empfehlung, dass eine medienrechtliche Regulierung von Intermediären zur Sicherung der Meinungsvielfalt nicht erforderlich ist.

Europa

Der Vollständigkeit halber ein Blick nach Brüssel: Es wäre vernünftig, zunächst den Ausgang des von der EU-Kommission betriebenen Rechtsetzungsprozesses zur Förderung von Fairness und Transparenz für Geschäftskunden von Online-Vermittlungsdiensten (sog. P2B Verordnung) abzuwarten. Der vorgelegte Verordnungsentwurf enthält unter anderem Transparenzvorschriften für Intermediäre und wäre in allen Mitgliedstaaten unmittelbar anwendbar. Außerdem unterscheidet der Verordnungsentwurf zwischen Online-Vermittlungsdiensten und Suchmaschinen. Ursprünglich wollten auch die Bundesländer in Deutschland Transparenzvorgaben für Intermediäre europäisch ausgestaltet wissen, so ist es im Bericht der Bund-Länder-Kommission zur Medienkonvergenz nachzulesen. Jetzt laufen sie Gefahr, am europäischen Recht vorbei zu regulieren oder sich dazu in Widerspruch zu begeben. Die Konsequenz wäre unnötige Doppelregulierung in Deutschland und die Schaffung rechtlicher Unklarheit für alle Beteiligten.

Fazit

Die vorgeschlagenen Transparenzvorgaben sind zur Sicherung der Meinungsfreiheit nicht notwendig, ein medienrechtliches Diskriminierungsverbot ist sogar gefährlich: Das Ziel einer freien Meinungsbildung wird durch externe Einflussnahmen auf die Suche nicht unterstützt, sondern behindert. Unklar ist zudem, wie solche Regelungen überhaupt einer Überprüfung zugänglich gemacht werden könnten, da es an operationalisierbaren Maßstäben fehlt. Nicht erkennbar ist, wie solche Maßstäbe vernünftiger Weise entwickelt werden könnten. Es steht vielmehr zu befürchten, dass ein funktionierendes System, das eine nie dagewesene Vielfalt von Medieninhalten vermittelt und auffindbar macht, zu Lasten des Nutzers geschwächt wird, indem sich Aufsicht, Medienanbieter und Intermediäre in der Bestimmung von sinnvollen Kriterien über sachliche Gründe für eine Ungleichbehandlung verlieren. Am Ende hätten die Nutzer den Schaden, da sie im Zweifelsfall nicht mehr die Ergebnisse bekommen, die ihrer Suche am besten entsprechen. Auch die Inhalteanbieter brauchen eine solche Regelung nicht: Für ihren Schutz gibt es schon heute das Recht des unlauteren Wettbewerbs sowie das Kartellrecht, national wie europäisch.

Der Beitrag ist eine Vorveröffentlichung aus der promedia-Ausgabe 09/18.

Print article

Kommentieren

Bitte Pflichtfelder ausfüllen