Rundfunk:

„Der alte Rundfunkbegriff bringt uns nicht mehr weit“

von am 28.08.2018 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Dualer Rundfunk, Interviews, Medienkompetenz, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Plattformen und Aggregatoren, Regulierung

<h4>Rundfunk:</h4> „Der alte Rundfunkbegriff bringt uns nicht mehr weit“
Cornelia Holsten, Vorsitzende der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) und Direktorin der Bremischen Landesmedienanstalt

Bundesverfassungsgericht betont Wichtigkeit der Medienanstalten

29.8.18 Interview mit Cornelia Holsten, Vorsitzende der DLM und Direktorin der Bremischen Landesmedienanstalt

In seinem Urteil vom 18. Juli 2018 zur Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrages hat das Bundesverfassungsgericht erstmals auch ausgeführt, warum es rechtmäßig ist, dass auch die Landesmedienanstalten einen Teil des Rundfunkbeitrages erhalten. Zugleich haben die Karlsruher Richter die Aufgaben der Medienanstalten bekräftigt: private Rundfunkveranstalter zu lizenzieren und die Einhaltung der gesetzlichen und in den Lizenzen konkretisierten Vorgaben zu kontrollieren, die Sicherung des gebotenen Minimums an gegenständlicher Breite und Meinungsvielfalt im Privatfunk, die Verhinderung von Meinungsvormacht einzelner Träger, die Förderung von Offenen Kanälen, die nichtkommerzielle Veranstaltung von lokalem und regionalem Rundfunk, die Förderung der technischen Infrastruktur und neuer Übertragungstechniken sowie Projekte zur Förderung der Medienkompetenz. In einem medienpolitik.net-Gespräch unterstreicht die Vorsitzende der DLM, dass das BVerfG damit die „Wichtigkeit unserer Existenz noch einmal schriftlich fixiert, in einer Entscheidung, die genauso zu beachten ist wie ein Gesetz.“ Zugleich bedauert Cornelia Holsten, dass sich die Länder im Entwurf des neuen Medienstaatsvertrages den Empfehlungen der Medienanstalten zum Rundfunkbegriff nicht anschließen wollten: „Nach wie vor wäre die Rundfunkkommission unserer Ansicht nach gut beraten, den großen Schritt zu gehen und sich von alten Begrifflichkeiten wie dem Rundfunkbegriff, aber vor allem auch dem Zulassungserfordernis zugunsten einer qualifizierten Anzeigepflicht zu lösen.“

medienpolitik.net: Frau Holsten, erstmals hat das BVerfG im Zusammenhang mit dem Urteil zum Rundfunkbeitrag die Aufgaben der Landesmedienanstalten definiert und ihre Bedeutung für die Medienvielfalt betont. Wie wichtig sind diese Ausführungen für die Debatte um Zukunft, Finanzierung und Aufgaben der Landesmedienanstalten?

Cornelia Holsten: Wir begrüßen diese deutlichen Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts und die darin zum Ausdruck gekommene Wertschätzung unserer Arbeit natürlich sehr. Obwohl die Existenzberechtigung der Landesmedienanstalten gar nicht in Frage stand, hat das BVerfG deutlich betont, dass neben dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk auch die Landesmedienanstalten als staatsferne Einrichtungen eine dauerhafte rechtliche Legitimation haben. Damit wurde uns Landesmedienanstalten nicht nur ein sehr gutes Zeugnis ausgestellt, sondern auch die Relevanz der von uns ausgeübten Aufgaben hervorgehoben. Beeindruckend unaufgeregt und souverän hat das BVerfG damit die Wichtigkeit unserer Existenz noch einmal schriftlich fixiert, in einer Entscheidung, die genauso zu beachten ist wie ein Gesetz. Darüber hätte sich jede Einrichtung gefreut und wir Landesmedienanstalten tun es natürlich auch. Und das tolle Zeugnis gilt nicht nur für unsere Aufgaben als Medienaufsichtsbehörden, sondern auch die nicht minder wichtige Aufgabe der Medienkompetenzförderung – besser geht´s kaum. Ich kann mich nicht erinnern, dass sich das BVerfG zuvor schon einmal so erfreulich positiv über die Landesmedienanstalten geäußert hätte – neben dem Lob, das wir gerne entgegen nehmen, ist das natürlich auch ein großer Ansporn, weiterhin gute Arbeit zu leisten.

medienpolitik.net: Das BVerfG betont die Wichtigkeit der offenen Kanäle sowie des Bürgerrundfunks für die Medienvielfalt sowie die Medienkompetenzbildung. Bedeutet das, dass Bürgermedien und Medienkompetenzvermittlung stärker als bisher gefördert werden müssen?

Cornelia Holsten: Wie die Bürgermedien und Medienkompetenzmaßnahmen in den einzelnen Bundesländern ausgestaltet werden, liegt vor allem in den Händen der jeweiligen Gesetzgeber. Die Landesmedienanstalten, die diesen gesetzlichen Auftrag haben, setzen ihn sehr professionell und sehr umfassend um. Die deutsche Bürgermedienlandschaft ist vielfältig und die Landesmedienanstalten ermöglichen den Bürgerinnen und Bürgern dadurch eine gute Teilhabe. Im Bereich Medienbildung sind wir ebenfalls wirklich gut aufgestellt und kooperieren in den Ländern mit den zuständigen Behörden. Das bringt eine nicht-staatliche Sicht in die Medienbildung ein, die sehr wertvoll ist. Was wäre die deutsche Medienbildungsszene ohne Projekte wie Klicksafe, die JIM-Studie oder das Internet-ABC? All diese Projekte werden federführend von den Landesmedienanstalten finanziert und durchgeführt.

medienpolitik.net: Im jetzt vorliegenden Entwurf des Medienstaatsvertrages ist der „Rundfunkbegriff“ im Gegensatz zu ihren Forderungen kaum verändert worden. Wird er damit den Veränderungen in der Verbreitung und Nutzung von Bewegtbildinhalten noch gerecht?

Cornelia Holsten: Wir werden uns als DLM an dem Konsultationsverfahren zu diesem ersten Entwurf selbstverständlich beteiligen und innerhalb der nun bis zum 30.9.2018 verlängerten Frist ganz konkret zu den einzelnen Vorschlägen Stellung beziehen. Es wird niemanden verwundern, dass wir uns auch zum Festhalten am Rundfunkbegriff äußern werden. Es ist schade, dass man sich – jedenfalls in dieser Phase – unseren Empfehlungen, die auf jahrelanger Erfahrung mit der Umsetzung der derzeitigen Rechtsgrundlagen beruhen, bislang noch nicht anschließen konnte oder wollte. Die Medienwelt hat sich einfach verändert und da bringt uns der alte Rundfunkbegriff nicht mehr weit. Nach wie vor wäre die Rundfunkkommission unserer Ansicht nach gut beraten, den großen Schritt zu gehen und sich von alten Begrifflichkeiten wie dem Rundfunkbegriff, aber vor allem auch dem Zulassungserfordernis zugunsten einer qualifizierten Anzeigepflicht zu lösen. Wir empfehlen dringend, hier mutiger zu sein.

medienpolitik.net: Die Medienanstalten sind für die Verfahren gegen YouTube-Angebote, die über keine Rundfunklizenz verfügen, kritisiert worden. Benötigen YouTube-Angebote, aber auch Bewegtbildangebote auf Online-Seiten von Tageszeitungen weiterhin eine Lizenz?

Cornelia Holsten: Ob ein Angebot eine Zulassung benötigt, hängt in erster Linie davon ab, ob es unter den Rundfunkbegriff fällt. Darum ist dessen Definition ja auch so wichtig! Nach dem derzeitigen Rundfunkbegriff sind Inhalte auf Abruf generell kein Rundfunk. Sie werden als rundfunkähnlich angesehen und müssen sich an dieselben Werbevorschriften halten wie das klassische Fernsehen. Anders sieht es aus mit journalistisch-redaktionellen Live-Streaming-Angeboten, die regelmäßig anhand eines Sendeplans und mit Ankündigung verbreitet werden. Bei diesen Angeboten müssen wir genau prüfen, ob sie eine Zulassung benötigen. Dabei ist es unerheblich, ob es sich um Let’s-Player, Verlage oder die Bundesregierung handelt. Es spielt auch keine Rolle, auf welcher Plattform (eigene Website, YouTube oder Facebook) gesendet wird. Da unterscheidet das geltende Recht nicht. Der nun vorliegende Entwurf der Rundfunkkommission will lediglich so genannten Bagatellrundfunk von der Zulassungspflicht ausnehmen, im Übrigen aber weitgehend am Zulassungsverfahren festhalten. Auch wenn die vorgesehene Sonderregelung für Let´s-Plays bzw. Gaming-Formate ganz sicher ein Schritt in die richtige Richtung ist, viele der aktuellen Probleme bleiben damit ungelöst. Unseren Vorschlag einer qualifizierten Anzeigepflicht würden wir deshalb schon gerne noch berücksichtigt wissen. Ich kann mir auch gut vorstellen, dass wir uns noch im Zusammenhang mit den Online-Aktivitäten von Parlamenten und Parteien mit einem Formulierungsvorschlag einbringen, denn auch hier dürfte eine Klarstellung im RStV notwendig sein.

medienpolitik.net: Die Landesmedienanstalt kann die Zulassungsfreiheit auf Antrag durch Unbedenklichkeitsbescheinigung bestätigen. Wann ist ein Bewegtbildangebot „unbedenklich“?

Cornelia Holsten: Der Begriff „Unbedenklichkeitsbescheinigung“ hat auch schon in der Vergangenheit immer wieder für Irritationen gesorgt, er ist keine Neuerfindung. Medienrechtich unbedenklich bedeutet nicht, dass das Angebot keinerlei Verstöße beinhaltet und nicht mehr beaufsichtigt wird. Es bedeutet schlicht und einfach nur, dass das Angebot nach den Kriterien des RStV keine Zulassung benötigt, also Bagatell-Rundfunk ist. Die Prüfung ist im Grunde die gleiche wie bei der Erteilung einer Zulassung: Stellt ein Angebot Rundfunk dar, d.h. wird der Rundfunkbegriff erfüllt? Neu ist im Entwurf der Rundfunkkommission, dass der Anwendungsbereich von so genanntem Bagatellrundfunk erweitert werden soll, beispielsweise um Angebote, die in ihrer Reichweite unter einer bestimmten Schwelle liegen. Dadurch würden wenigstens einige Angebote, die unter den Rundfunkbegriff fallen, also keine Unbedenklichkeitsbescheinigung bekommen würden, auch keine Zulassung mehr benötigen. Aber ob das wirklich schon ausreicht um den RStV für die moderne Medienwelt fit zu machen? Ich persönlich habe da zwar meine Zweifel, bin aber ehrlich gesagt froh über jeden Schritt in Richtung zeitgemäßer Regulierung, auch wenn es nur Trippelschritte sein mögen.

medienpolitik.net: Auch die Plattformregulierung soll modifiziert werden. Wird der Entwurf jetzt den Veränderungen gerecht, die sich aus der Entwicklung und Bedeutung der Plattformen ergeben?

Cornelia Holsten: Die Modernisierung der Plattformregulierung begrüßen wir sehr, sie war überfällig und ist im Entwurf der Rundfunkkommission gut gelungen. Der neu eingefügte Begriff der Medienplattform ist sehr weit gefasst, dadurch werden Plattformen in offenen Netzen deutlich stärker in die Regulierung einbezogen. Die Wahrung von Transparenz und die Gewährleistung von Diskriminierungsfreiheit und Chancengleichheit sind wichtiger denn je. Die vorgesehene Anrufung im Streitfall unterstreicht, dass die Landesmedienanstalten weiterhin neben den Aufsichtstätigkeiten auch als neutraler Ansprechpartner für Marktteilnehmer eine zentrale Rolle spielen. Dass jetzt vorgesehen ist, den Landesmedienanstalten Auskunftsrechte zu den Zugangsbedingungen einzuräumen und uns als vermittelnde Instanz einzusetzen, ist sicher die richtige Maßnahme zur richtigen Zeit. Nur so lassen sich strukturelle Fehlentwicklungen im vorhandenen System (noch) vermeiden. Dieser Schritt ist aus meiner Sicht ehrlich gesagt alternativlos.

medienpolitik.net: Für welche Plattformen werden die Medienanstalten regulatorisch künftig zuständig sein?

Cornelia Holsten: Nach dem Entwurf sind wir für alle Plattformen zuständig, die unter die Definition des neuen Staatsvertrags fallen. Die Definition ist sehr weit gefasst. Letztendlich fallen alle Dienste darunter, die Rundfunk oder rundfunkähnliche Angebote zu einem Gesamtangebot zusammenfassen. Maßgeblich ist, dass diese für die Nutzung in Deutschland bestimmt sind. Darunter fallen beispielsweise Plattformen, die sich durch die verwendete Sprache, die angebotenen Inhalte oder Marketingaktivitäten an Nutzer in Deutschland richten oder hier einen nicht unwesentlichen Teil ihrer Refinanzierung erzielen.

medienpolitik.net: Der Plattformbegriff bezieht auch „Oberflächen“ mit ein. Warum ist das notwendig?

Cornelia Holsten: Die Benutzeroberflächen sind der Kontakt der Plattformen zum Nutzer und steuern die Orientierung. Daher spielen sie für die Zugangsfreiheit eine große Rolle. Denn wenn die Oberfläche gewisse Angebote nicht anzeigt oder anzeigen kann, kann das eine Wettbewerbsverzerrung bedeuten und die Angebotsvielfalt einschränken. Auf dem Markt ist viel in Bewegung. Wir haben ja auch durch die neuen Smart-Speaker wie Alexa auf einmal reine Audio-Oberflächen, die der Nutzer nur noch mit der Stimme steuert.

medienpolitik.net: Wird mit der vorgeschlagenen Regulierung von Intermediären die von den Medienanstalten geforderte Vielfaltsicherung erreicht oder ist damit die „Freiheit“ des Internets bedroht?

Cornelia Holsten: Durch die Regulierung von Intermediären wird die Freiheit des Internets ganz sicher nicht bedroht, ganz im Gegenteil. Grundwerte von Verfassungsrang wie beispielsweise das Informationsrecht oder die Meinungs- und Medienvielfalt können nur so gewahrt werden. Wir begrüßen daher sehr, dass das Thema Intermediärsregulierung angegangen wird, wir haben uns genau das gewünscht. Die Medienfreiheit bedeutet ja nicht nur, dass jeder Inhalte erstellen und verbreiten kann, sondern dass sie auch gefunden werden können. Wir fordern da keine festen Listen oder Quoten, sondern schlicht und ergreifend die Geltung und Durchsetzbarkeit von Transparenz. Dem Nutzer sollte beispielsweise offengelegt werden, warum ihm gewisse Inhalte angezeigt werden und andere nicht. Nur so kann eine Beeinflussung durch marktmächtige Intermediäre verhindert werden. Das ist natürlich nur eine Facette der Vielfaltssicherung, sie wird aber immer bedeutender.

medienpolitik.net: Die ZAK soll künftig auch für die Aufsicht über Medienintermediäre zuständig sein. Was heißt das konkret? Können Sie auch Verstöße ahnden?

Cornelia Holsten: Die Regelungen gelten nicht für alle Medienintermediäre, sondern nur für diejenigen Dienste, die auch einen Einfluss auf die Meinungsbildung haben, also keine Hotelportale o.ä. Das heißt wir reden über Suchmaschinen und Soziale Netzwerke. Diese sollen aber nur der Regulierung unterfallen, wenn sie im Monat mindestens eine Million Nutzer in Deutschland erreichen. Für diese Dienste sollen dann umfassende Transparenzpflichten gelten, die den Nutzern bereitgestellt werden müssen, auch in verständlicher Sprache. Zudem dürfen Meinungsintermediäre keine Angebote diskriminieren. Den Landesmedienanstalten sind entsprechende Unterlagen oder andere Informationen vorzulegen. Ich gehe davon aus, dass bei einer Novellierung des RStV auch der Ordnungswidrigkeitenkatalog bzw. die Bußgeldvorschriften angepasst werden, so dass wir – wie bei jedem anderen Verstoß gegen den RStV medienrechtlich einschreiten können. Bei Verstößen gegen diese Vorschriften werden also wie sonst auch im Verwaltungsrecht geeignete Maßnahmen zu ergreifen sein.

medienpolitik.net: Inwieweit sind dafür die Voraussetzungen bei den Medienanstalten vorhanden?

Cornelia Holsten: Wir haben uns auf den Weg gemacht und sind bereits auf den Plattformen unterwegs, die es zu regulieren gilt. Unsere Experten bilden sich fort, probieren aus und lernen täglich mehr über die Funktionsweisen von Algorithmen. Aber eine Black Box kann man eben schlecht überprüfen. Daher benötigen wir die im Entwurf vorgesehenen Vorschriften zur Transparenz und Auskunftspflichten sowie einen Zustellungsbevollmächtigten im Inland. Wenn diese Grundbedingungen erfüllt sind, sehe ich keine Hindernisse, diese Aufgabe erfolgreich wahrzunehmen. Letztlich ist ein Medienintermediär auch nichts anderes als eine moderne Anwendung im Finanzwesen: alles was programmierbar ist, ist auch regulierbar. Wir dürfen nur keine Zeit mit Hadern und Angst vor dem Neuen verschwenden. Angesichts der Unabhängigkeit der Landesmedienanstalten sehe ich hier ehrlich gesagt auch gar keine Alternative, wem die Regulierung sonst obliegen sollte. Und dass wir unabhängige und relevante Player sind, hat das BVerfG ja nun gerade festgestellt.

Der Beitrag ist eine Vorveröffentlichung aus der promedia-Ausgabe 09/18.

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