Rundfunk:

„Die DNA des Staatsvertrages würde sich verändern“

von am 19.08.2018 in Allgemein, Archiv, Digitale Medien, Internet, Interviews, Livestream, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Medienwirtschaft, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

<h4>Rundfunk:</h4> „Die DNA des Staatsvertrages würde sich verändern“
Axel Wintermeyer, Staatsminister und Chef der Hessischen Staatskanzlei

Länder wollen am klassischen Rundfunkbegriff festhalten

20.8.18 Interview mit Axel Wintermeyer (CDU), Staatsminister und Chef der Hessischen Staatskanzlei

Seit geraumer Zeit findet eine medienpolitische Debatte darüber statt, ob der aktuelle Rundfunkbegriff und das daran anknüpfende Zulassungsregime zur Regulierung audiovisueller Internet-Bewegtbild-Angebote noch zeitgemäß ist. Diskutiert wird darüber, ob das im Rundfunkbegriff (§ 2 RStV) enthaltene Tatbestandsmerkmal der Linearität („zeitgleich“ und „entlang eines Sendeplans“) noch handhabbar und praktikabel ist und ob die Zulassungspflicht durch eine bloße Anzeigepflicht ersetzt werden sollte. Die deutsche Definition von Rundfunk wird aber durch EU-Beschlüsse beeinflusst. So steht die Novellierung der AVMD-Richtlinie kurz vor dem Abschluss. Die novellierte Richtlinie wird wie bisher zwischen audiovisuellen Mediendiensten (also „Fernsehen“ im herkömmlichen Sinne) und Mediendiensten auf Abruf unterscheiden und so an der Linearität zur Kennzeichnung von Rundfunk festhalten. Wie Axel Wintermeyer, Chef der hessischen Staatskanzlei, in einem medienpolitik.net-Gespräch betont, müsste die EU-Richtlinie im jeweiligen Recht der Mitgliedstaaten umgesetzt werden. Deshalb mache es keinen Sinn, die Systematik des Rundfunkstaatsvertrags, die mit der bisherigen wie der künftigen AVMD-Richtlinie kompatibel sei, zu verändern. „Für das Phänomen Rundfunk müssten wir nämlich, selbst wenn wir den Rundfunkbegriff auf nationaler Ebene weiter fassen würden, weiterhin genau die materiellen Regelungen treffen, die durch die AVMD-Richtlinie vorgezeichnet werden.“

medienpolitik.net: Herr Wintermeyer, Hessen hat die Federführung bei der Novellierung des Rundfunkbegriffs. Warum ist eine solche Anpassung notwendig?

Axel Wintermeyer: Einer Änderung des Rundfunkbegriffs und insbesondere der Zulassungsregelungen des Rundfunkstaatsvertrags bedarf es deshalb, weil sich die Rahmenbedingungen der Rundfunkverbreitung in den letzten zwanzig Jahren massiv verändert haben. War die Veranstaltung von Rundfunk früher durch teure Produktionstechnik und Frequenzknappheit geprägt, so hat dieses Thema mit der Digitalisierung sehr an Bedeutung verloren. Im Internet gibt es keine Frequenzknappheit mehr. Auch die Verbreitung von audiovisuellen Inhalten ist heute dank fortgeschrittener digitaler Technik mit geringem Kostenaufwand und überschaubarem technischen Know-how für nahezu jedermann möglich. Die Trennlinien zwischen Massen- und Individualkommunikation werden damit zunehmend brüchiger. Dies legt eine Evaluation und Anpassung der bisherigen Zulassungsregelungen und eine Überprüfung des Rundfunkbegriffs nahe. Dieser Prozess soll durch den zur Online-Konsultation gestellten ersten Arbeitsentwurf eines Medienstaatsvertrages vorangetrieben werden.

medienpolitik.net: Warum wird an der bisherigen Unterscheidung zwischen linearen audiovisuellen Mediendiensten und audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf festgehalten?

Axel Wintermeyer: Auf EU-Ebene steht die Novellierung der Audiovisuelle Mediendienste – Richtlinie kurz vor dem Abschluss. Inzwischen ist klar, dass auch die novellierte Richtlinie wie bisher zwischen audiovisuellen Mediendiensten (also „Fernsehen“ im herkömmlichen Sinne) und Mediendiensten auf Abruf (dies sind Telemedien im Sinne des § 58 Abs. 3 Rundfunkstaatsvertrag) unterscheiden und mithin am Tatbestandsmerkmal der Linearität zur Kennzeichnung von Rundfunk festhalten wird. Da EU-Richtlinien im jeweiligen Recht der Mitgliedstaaten umzusetzen sind, macht es keinen Sinn, die Systematik des Rundfunkstaatsvertrags, die mit der bisherigen wie der künftigen AVMD-Richtlinie kompatibel ist, zu verändern. Für das Phänomen Rundfunk müssten wir nämlich, selbst wenn wir den Rundfunkbegriff auf nationaler Ebene weiter fassen würden, weiterhin genau die materiellen Regelungen treffen, die durch die AVMD-Richtlinie vorgezeichnet werden.

medienpolitik.net: Damit wird „Rundfunk“ weiterhin durch Linearität („zeitgleich“ und „entlang eines Sendeplans“) bestimmt. Ist das noch zeitgemäß, wenn man von der schnell wachsenden Bedeutung von Bewegtbild im Internet ausgeht?

Axel Wintermeyer: Nach meiner Einschätzung wird das Fernsehen – auch wenn die nichtlineare Nutzung von Medienangeboten weiter wachsen wird – noch geraume Zeit eine wichtige Rolle im Mediennutzungsverhalten vieler Menschen spielen. Insofern halte ich die Position der EU-Kommission, die Abgrenzung zwischen audiovisuellen Mediendiensten und audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf weiterhin über das Merkmal der Linearität vorzunehmen, für nachvollziehbar und bis auf Weiteres auch für zeitgemäß. Im Übrigen möchte ich auf die Konsequenzen hinweisen, die ein Verzicht auf das Tatbestandsmerkmal der Linearität nach sich zöge: Bisher unterliegt der Rundfunk einer Zulassungspflicht; die Telemedien hingegen sind zulassungs- und anmeldefrei. Mit Abschaffung des Merkmals der Linearität würde die bisherige Abgrenzung zwischen Rundfunk und Telemedien obsolet. Hier wären dann neue Anknüpfungspunkte für eine Regulierung zu schaffen. Im Ergebnis dürfte diese neue Regulierung ziemlich sicher eines bewirken: ein Mehr an Regulierung für viele der bisher zulassungs- und anmeldefreien Telemedien.

medienpolitik.net:Aber im Entwurf heißt es: „Rundfunk ist ein linearer Informations- und Kommunikationsdienst; er ist die für die Allgemeinheit und zum zeitgleichen Empfang bestimmte Veranstaltung und Verbreitung von journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten in Bewegtbild oder Ton entlang eines Sendeplans mittels Telekommunikation.“ Ist die Verbreitung über „Telekommunikation“ dazu nicht ein Widerspruch?

Axel Wintermeyer: Nein, das ist kein Widerspruch. In § 3 Nr. 22 des Telekommunikationsgesetzes wird der Begriff der Telekommunikation als „der technische Vorgang des Aussendens, Übermittelns und Empfangens von Signalen mittels Telekommunikationsanlagen“ definiert. Genau um diesen Vorgang geht es. Ob hierfür ein anderer, weniger missverständlicher Begriff verwandt werden könnte, wird nach Auswertung der Online-Anhörung auf Fachebene nochmals erörtert werden. Inhaltlich dient der Regelungsvorschlag allein dazu, den fernmeldetechnisch veralteten Begriff „unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen“ durch eine neutralere Formulierung zu ersetzen.

medienpolitik.net: Damit müssen Rundfunkangebote weiterhin eine Lizenz beantragen, wenn sie nicht unter die Bagatellregelung fallen. Warum wird die Zulassungspflicht nicht durch eine Anzeigepflicht ersetzt?

Axel Wintermeyer: Das Zulassungserfordernis für den privaten Rundfunk entspricht der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (grundlegend BVerfGE 57,295 (319 ff.)) und wurde durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 31. Mai 2017 (BVerwG 6 C 42.16) erst unlängst als wichtiger Bestandteil des Ausgestaltungsauftrags der Länder bestätigt. Insofern darf schon bezweifelt werden, ob eine vollständige Preisgabe des Zulassungserfordernisses verfassungsrechtlich überhaupt zulässig wäre. Bei Ersetzung der Zulassungspflicht durch eine Anzeigepflicht würden die Landesmedienanstalten Handlungsoptionen verlieren: die Möglichkeit, eine Zulassung zu widerrufen oder zurückzunehmen, würde entfallen. Es würde sich auch die DNA des Rundfunkstaatsvertrags insgesamt verändern. Der Rundfunkstaatsvertrag macht die Zulassung bisher zum Dreh- und Angelpunkt der Rechte und Pflichten privater Rundfunkveranstalter. Die Zulassung fungiert darüber hinaus auch als ordnungspolitisches Steuerungsinstrument – etwa im Verhältnis der Regional- oder Drittsende-Fensterveranstalter gegenüber dem Hauptveranstalter. Bei Wegfall dieses Instruments dürften Kollateralschäden eintreten, die gesetzgeberisch nur schwer zu kitten sein dürften. Die Normierung einer bloßen Anzeigepflicht würde schließlich absehbar erhebliche Rechtsunsicherheit nach sich ziehen: Welche Konsequenzen knüpfen sich wann an die erfolgte Anzeige? Kann schon derjenige die Rechte eines Rundfunkveranstalters beanspruchen, dessen Angebot noch gar nicht daraufhin überprüft wurde, ob es sich überhaupt um Rundfunk oder um ein Telemedium handelt? Nach allem vermute ich, dass die Anzeigepflicht für die Landesmedienanstalten keine Erleichterung brächte. Auch für den jeweiligen Anbieter dürfte sie keinen realen Vorteil gegenüber einem gestrafften und vereinfachten Zulassungsverfahren bieten.

medienpolitik.net:Wäre nicht eine abgestufte Anzeigepflicht statt der Zulassungspflicht ein Weg gewesen?

Axel Wintermeyer: Sobald einer Landesmedienanstalt ein Zulassungsantrag vorliegt oder eine Anzeige übermittelt wurde, stehen ihr sämtliche im Rundfunkstaatsvertrag vorgesehenen Ermittlungsbefugnisse zu Gebote, um die Informationen zu erhalten, die sie für die Beurteilung des Angebots benötigt. Der Arbeitsentwurf der Rundfunkreferenten beschreitet hier nach meiner Einschätzung genau den richtigen Weg: Er beschränkt die in dem Zulassungsantrag mitzuteilenden Daten auf das Allernötigste (siehe § 21 Abs. 1 des Staatsvertrags-Entwurfs) und belastet den Antragsteller nicht stärker als er durch eine Anzeigepflicht belastet wäre. Zugleich stellt der Entwurf (siehe § 21 Abs. 8 Satz 2 StV-Entwurf) sicher, dass die Landesmedienanstalten zügig darüber entscheiden, ob weitere Informationen zuzuliefern sind oder nicht. Das Konzept einer staatsvertraglich „abgestuften“ Anzeigepflicht erscheint mir demgegenüber eher als die Lösung eines Schein-Problems. Da der Rundfunkstaatsvertrag die erforderlichen Ermittlungsbefugnisse ohnehin zur Verfügung stellt, sehe ich gar keine Notwendigkeit, im Staatsvertrag abgestufte, unterschiedlich weite Anzeigepflichten zu normieren.

medienpolitik.net: Bedeutet das auch weiterhin eine unterschiedliche Regulierung bei linear und nonlinear verbreiteten Werbeangeboten?

Axel Wintermeyer: Ja. Solange der Rundfunkstaatsvertrag wie bisher zwischen Rundfunk und Telemedien unterscheidet, bleibt es auch bei den unterschiedlichen materiellen Regelungen für beide Kategorien.

medienpolitik.net:Was sind „rundfunkähnliche Telemedien“?

Axel Wintermeyer: Der Begriff der „rundfunkähnlichen Telemedien“ wurde von der AG Plattformregulierung (Vorsitz: Nordrhein-Westfalen) in den Staatsvertragsentwurf eingebracht. In § 2 Abs. 2 Nr. 12 StV-E ist eine ausführliche Legaldefinition des Begriffs vorgesehen. Ein rundfunkähnliches Telemedium ist hiernach „ein Telemedium mit Inhalten, die nach Form und Inhalt hörfunk- oder fernsehähnlich sind und die aus einem von einem Anbieter festgelegten Inhaltekatalog zum individuellen Abruf zu einem vom Nutzer gewählten Zeitpunkt bereitgestellt werden; Inhalte sind insbesondere Hörspiele, Spielfilme, Serien, Reportagen, Dokumentationen, Unterhaltungs-, Informations- oder Kindersendungen“. Rundfunkähnliche Telemedien sind z.B. Mediatheken oder Online-Videotheken.

medienpolitik.net: Unter „Bagatellrundfunk“ sind Rundfunkprogramme zu verstehen, die weniger als 5.000 Nutzern zum zeitgleichen Empfang angeboten werden. Warum ist die Größenordnung von 5.000 die Grenze?

Axel Wintermeyer: Nach dem geltenden Rundfunkstaatsvertrag ist die Bagatellgrenze für Rundfunk bei 500 potenziellen Nutzern angesiedelt. Im vorliegenden Staatsvertragsentwurf wurde diese Grenze auf 5.000 erhöht. Die vorgeschlagene neue Bagatellgrenze ist einstweilen allerdings eher als Platzhalter, denn als verbindliche Festlegung zu verstehen. Die Online-Konsultation und die anschließend geplanten Expertengespräche sollen näheren Aufschluss dazu geben, ob die gewählte Grenze zu niedrig oder zu hoch angesetzt ist. Insofern ist müßig, im Augenblick Überlegungen zur relevanten Marktmacht von 5001 Nutzern anzustellen.

medienpolitik.net: Bedeutet das, dass die Online-Bewegtbildangebote von Tageszeitungen wie zum Beispiel „Bild“ weiterhin eine Rundfunklizenz benötigen und auch YouTube-Kanäle?

Axel Wintermeyer: Die Frage, ob Online-Bewegtbildangebote von Tageszeitungen oder YouTube-Kanäle als Rundfunk- oder als Telemedienangebote zu qualifizieren sind, hängt davon ab, ob das jeweilige Angebot alle Tatbestandsmerkmale des Rundfunkbegriffs erfüllt oder nicht. Dies zu prüfen, ist in jedem Einzelfall Sache der zuständigen Landesmedienanstalt. Generalisierende abstrakte Aussagen lassen sich hierzu nicht treffen.

medienpolitik.net: Sind Live-Streaming-Angebote weiterhin Rundfunk?

Axel Wintermeyer: Unter dem Oberbegriff Live-Streaming-Angebote werden unterschiedliche Angebots-Konstellationen diskutiert, so dass auch hier eine generell abstrakte Aussage kaum möglich ist. Ein Angebot etwa, das zeitgleich zum realen Geschehen im Internet verbreitet wird, kann, muss aber nicht zwingend als Rundfunkangebot zu qualifizieren sein. Denn das Angebot muss, um das Merkmal der Linearität zu erfüllen, neben dem zeitgleichen Empfang auch „entlang eines Sendeplans“ verbreitet werden. Die lediglich einmalige oder sporadi-
sche Verbreitung eines Angebots erfüllt aber z.B. den Sendeplan-Begriff sicher nicht. Die Landesmedienanstalten haben zur näheren Einordnung von Streaming-Angeboten seit Längerem im Internet eine Checkliste veröffentlicht, die recht gut illustriert, welche Prüfungen hier anzustellen sind.

Der Beitrag ist eine Vorabveröffentlichung aus der promedia-Ausgabe 09/18.

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1 KommentarKommentieren

  • Netz-TV - 21.08.2018 Antworten

    Eins steht auf jeden Fall fest: Egal wie „rundfunkähnlich“ die Medienangebote der Zukunft auch sind- sie werden gewiss nicht aus diesem Lande kommen. 🙂

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