Medienordnung:
„Das Internet bietet keine Gewähr für eine inhaltliche Vielfalt“
Die Springer-Entscheidung des
Bundesverwaltungsgerichts
und ihre Folgen
30.06.14 Interview mit Professor Dr. Karl-E. Hain, Direktor des Instituts für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität zu Köln und Direktor des Instituts für Rundfunkrecht an der Universität zu Köln
Gegenwärtig wird intensiv über die Vielfaltsicherung im digitalen Zeitalter diskutiert. Dabei spielt auch die Anfang des Jahres verkündete Springer-Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts eine wichtige Rolle. Die Konsequenzen des Revisionsurteils sind weitreichend. Im Ergebnis ist eine Vielfaltkontrolle am Maßstab des § 26 Abs. 1, 2 RStV nur noch in Ausnahmefällen möglich. Für Unternehmen, die einen Zuschaueranteil von 25 Prozent nicht erreichen, scheidet eine Konzentrationskontrolle künftig in der Regel aus. Deshalb stellt sich die Frage, ob überhaupt noch eine verfassungsgemäße effektive Vielfaltsicherung möglich ist oder ob das Bundeskartellamt die medienrechtliche Konzentrationskontrolle de facto übernommen und die KEK in die Bedeutungslosigkeit verdrängt hat.
medienpolitik.net: Herr Hain, die Absicht der Axel Springer AG, ProsiebenSat.1 zu kaufen, liegt nahezu zehn Jahre zurück. Welche aktuelle Bedeutung hat die abschließende Revisionsentscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Januar 2014?
Karl Hain: Zunächst einmal war die Revision der beklagten Landesmedienanstalt gegen die (zweite) Berufungsentscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) zugunsten der klagenden Axel Springer AG erfolglos. Gleichwohl hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) in einem Punkt die für die KEK sehr rigide Rechtsprechung zur Auslegung des § 26 RStV in einem Punkt leicht korrigiert: Der BayVGH hatte entschieden, vorherrschende Meinungsmacht könne auf der Basis des § 26 Abs. 1 RStV nur angenommen werden, wenn ein Unternehmen die 25{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45}-Marke des § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV um nicht mehr als 10{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} unterschreitet (d.h.: Untergrenze = 22,5{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45}). Dies hat das BVerwG für zu eng und vom Regelungsmodell des Gesetzgebers nicht gedeckt befunden. Stattdessen hat es mit einer angreifbaren Begründung judiziert, bei einem Zuschaueranteil unter 20{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} werde die Stellung auf dem Fernsehmarkt nach den Wertungen des Gesetzgebers regelmäßig nur noch ein so geringes Gewicht haben, dass es auch unter Berücksichtigung von Aktivitäten auf verwandten medienrelevanten Märkten nicht mehr zur Annahme vorherrschender Meinungsmacht ausreiche. Ob dieser Zuschaueranteil als absolute Untergrenze anzusehen ist, bleibt in der Entscheidung jedoch offen. Denn diese Grenze sei vorliegend – bei Vorweg-Abzug von Bonuspunkten i.H.v. 5{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} analog § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV – noch deutlich unterschritten (17,06{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} Zuschaueranteil von ProSiebenSat.1).
Was den Vorweg-Abzug der max. erreichbaren Bonuspunkte i.H.v. 5{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} jahresdurchschnittlich erreichter Zuschaueranteile im bundesweiten Fernsehen für Regional- und Drittsendefenster betrifft, stimmt das BVerwG dem Berufungsgericht zu. Es konzediert, der Vorwegabzug führe zwar ggf. dazu, dass eine Berücksichtigung der Stellung eines Unternehmens auf medienrelevanten verwandten Märkten unabhängig davon, wie groß der dort erlangte Meinungseinfluss auch sein möge (!), nicht mehr in Betracht komme. Wenn das BVerwG betont, dies betreffe freilich nur das Eingreifen der in § 26 Abs. 2 Satz 2 RStV normierten Vermutungstatbestände, während auch unterhalb der Schwellenwerte ein Rückgriff auf § 26 Abs. 1 RStV möglich sei, so ist das nicht frei von (unfreiwilliger) Komik. Denn zuvor ist betont worden, der Vorwegabzug analog § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV müsse erst recht unterhalb der 25{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45}-Schwelle gelten. Dadurch muss zum Erreichen der Regel-Untergrenze i.H.v. 20{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} beim Vorliegen der Voraussetzungen für die Bonuspunkte ein tatsächlicher Zuschaueranteil i.H.v. mindestens 25{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} gegeben sein. Demzufolge muss ein Unternehmen immerhin ein Viertel des bundesweiten Fernsehzuschauer-„Marktes“ erobert haben, bevor die KEK überhaupt Meinungsmacht auf verwandten medienrelevanten Märkten in eine Prüfung einbeziehen kann, wobei das BVerfG die Bedeutung crossmedialer Meinungsmacht in Rundfunk und Presse als Möglichkeit der – effektiv und präventiv zu verhindernden – Entstehung vorherrschender Meinungsmacht besonders betont hat. Dass der Interpretation des BVerwG der durch die Verfassung vorgegebene und für die Medienordnung zentrale Zweck vorbeugender Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht nicht entgegenstehe, ist eine bloße Behauptung des Gerichts. Ob sie zutrifft, kann zumindest bezweifelt werden. Gleichwohl ist die Entscheidung des BVerwG für die zukünftige Prüfpraxis der KEK verbindlich und maßgeblich. Daher wäre es wünschenswert, wenn es zu einer verfassungsgerichtlichen Prüfung des so interpretierten § 26 RStV unter Einbeziehung der übrigen der KEK auferlegten Restriktionen, die das Bundesverwaltungsgericht unbeanstandet gelassen hat, käme.
medienpolitik.net: Im Zusammenhang mit dem Urteil des BVerfG zum ZDF-Staatsvertrag hat das Bundesverfassungsgericht noch einmal auf die Bedeutung der Vielfaltsicherung für unsere demokratische Ordnung verwiesen. Welche Bedeutung hat in diesem Zusammenhang die Kontroverse um eine Fusion der Axel Springer AG und der ProSiebenSat.1 Media AG?
Karl Hain: Das BVerfG hat in seiner Entscheidung zum ZDF-Staatsvertrag in der Tat die Bedeutung publizistischer Vielfalt nochmals akzentuiert. Dies völlig zu Recht: Die inhaltliche Vielfalt ist der verfassungsrechtlich fundierte Zentralwert der deutschen Medienordnung. Ohne die Repräsentation der Vielfalt jeweiliger Meinungsbilder durch die Medien ist ein freiheitlicher Prozess der Meinungsbildung nicht möglich. Vielfalt in diesem Sinne bildet eine Bedingung der Möglichkeit der Entfaltung individueller wie politischer Autonomie. Für den privaten Rundfunk gilt die verfassungsrechtliche Mindestmarke der Wahrung eines Grundstandards gleichgewichtiger Vielfalt. Daher darf es nicht zu einer die Erreichung dieses Zielwerts massiv gefährdenden vorherrschenden Meinungsmacht kommen. Dies bildet die Basis der publizistischen Konzentrationskontrolle im bundesweiten Fernsehen nach § 26 RStV und damit für das KEK-Verfahren um die Erteilung einer Unbedenklichkeitsbescheinigung für die geplante Fusion von Springer und ProSiebenSat.1.
medienpolitik.net: Wie crossmedial hat der Gesetzgeber das Medienkonzentrationsrecht eigentlich angelegt?
Karl Hain: Die Länder haben im RStV keine allgemeine publizistische Konzentrationskontrolle geschaffen, wie das BVerwG zutreffend feststellt. Sie haben aber auch keine ausschließlich auf das Fernsehen bezogene, sondern eine zwar fernsehzentrierte, aber von vornherein crossmediale Sachverhalte mit in den Blick nehmende Regelung geschaffen. Damit sind die Länder allerdings nur einen Zwischenschritt auf dem Weg zu einer medienübergreifenden Vielfaltssicherung gegangen.
medienpolitik.net: In den letzten zehn Jahren hat sich die Mediennutzung gewandelt, steht doch heute mit dem Internet eine große Vielfalt an Medieninhalten und Meinungen zur Verfügung. Ist eine gesetzliche Vielfaltsicherung unter den Umständen heute noch erforderlich?
Karl Hain: Ja. Die ansonsten verbleibende Kontrolle anhand des Kartellrechts dient anderen Zwecken, nämlich der Offenhaltung ökonomischer Märkte, und das Instrumentarium des Kartellrechts ist dementsprechend nicht zielgenau auf die Verhinderung dysfunktionaler Meinungsmacht zugeschnitten. Zudem darf der für das Kartellrecht zuständige Bundesgesetzgeber aus kompetenzrechtlichen Gründen publizistische Ziele – wie beim Pressefusionsrecht – allenfalls mittelbar verfolgen. Das Internet und seine weithin privatwirtschaftlich agierenden Dienste bieten wiederum auch bei einer Dienstevielzahl keine hinreichende Gewähr für die zu erreichende inhaltliche Vielfalt.
medienpolitik.net: Welche Konsequenzen sind aus den angesprochenen Veränderungen im Mediensektor zu ziehen?
Karl Hain: Je mehr auf der Basis von Digitalisierung und Konvergenz neue Inhaltedienste entstehen und vermehrt rezipiert werden sowie Plattformen und plattformähnliche Strukturen sich zu Gatekeepern entwickeln, während immer fraglicher wird, inwieweit die etablierten privatwirtschaftlichen Strukturen im Pressesektor hinreichende Vielfalt gewährleisten, desto mehr geraten die Länder unter verfassungsrechtlichen Druck, den Weg zur medienübergreifenden publizistischen Vielfaltssicherung zu Ende zu gehen.
Wenn das verfassungsrechtliche Vielfaltsgebot grundsätzlich konvergenzadäquat auf die Gesamtheit dieser Dienste bezogen werden wird, wird es einerseits angesichts einer Vielzahl rezipierbarer Inhaltedienste grundsätzlich schwerer, die vorherrschende Meinungsmacht eines Unternehmens oder gar eines Dienstes zu begründen. Allerdings steigt die Meinungsmacht eines einzelnen klassischen Anbieters, wenn er etwa seine Marke und Inhalte in den Onlinebereich hinein „verlängert“. Andererseits wird auf diese Weise die auf den Rundfunk zentrierte „Vielfaltssorge“ aus eben dieser Rundfunkfixiertheit gelöst. Dadurch geraten neben dem Rundfunk gleichermaßen andere Inhaltedienste wie auch vorgelagerte und nachgelagerte Sektoren, vor allem Signaltransportinfrastrukturen und neue Dienste mit Plattformfunktion in den Fokus des Vielfaltsgebots.
Das heißt indes nicht, dass alle Dienste mit den hier angesprochenen Mitteln der publizistischen Vielfaltssicherung reguliert werden müssten. Für bestimmte Bereiche wie etwa den Kabelnetzbetrieb sind Must-Carry-Regelungen das Mittel der Wahl zur Neutralisierung der Vielfaltsgefahren; soweit solche Mittel der Vielfaltssicherung gewählt werden, sind so regulierte Dienste nicht in eine allgemeine publizistische Vielfaltskontrolle einzubeziehen.
Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 7/2014 erstveröffentlicht.
