Regulierung:
„Fernsehfokussierung ist ein Auslaufmodell“
KEK: Das Medienkonzentrationsrecht ist nicht mehr zeitgemäß
05.03.15 Interview mit Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz, Vorsitzender der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich
Die medienkonzentrationsrechtliche Kontrolle müsse letztlich den Bewegtbildern folgen, so der KEK-Vorsitzende Prof. Dr. Ralf Müller-Terpitz. „Nur eine Betrachtung, die in stärkerem Maße als bislang alle meinungsrelevanten Angebote in die konzentrationsrechtliche Bewertung einbezieht, ermöglicht deshalb eine reale Einschätzung der Meinungsvielfalt und der insoweit bestehenden Herrschaftsverhältnisse auf den Medienmärkten. Nur sie vermag eine wirksame crossmediale Konzentrationskontrolle zu gewährleisten“, so Müller-Terpitz in einem medienpolitik.net-Gespräch. Allerdings werde das Fernsehen noch längere Zeit das Leitmedium bleiben. Von daher scheine es momentan noch gerechtfertigt, am linearen Fernsehen als maßgeblichem Anknüpfungspunkt der medienkonzentrationsrechtlichen Betrachtung festzuhalten.
medienpolitik.net: Herr Müller-Terpitz, im 4. Medienkonzentrationsbericht von 2010 ging die KEK davon aus, dass es weiterhin einer fernsehzentrierten Medienkonzentrationskontrolle bedarf. Nun im fünften Bericht gehen Sie nur noch von einer fernsehbasierten Kontrolle aus. Was ist seit 2010 geschehen, das diese Veränderung erzwingt?
Ralf Müller-Terpitz: Interessanterweise hat sich die durchschnittliche Nutzungsdauer des Fernsehens in den Jahren seit Erscheinen des 4. Medienkonzentrationsberichts kaum verändert. Lag sie im Jahr 2009 bei 212 Minuten pro Tag und Person, so verzeichnen wir im Jahr 2014 sogar eine Steigerung auf 221 Minuten im Durchschnitt und über das Jahr hinweg betrachtet. Damals wie heute erscheint also die Annahme gerechtfertigt, dass das Fernsehen vorerst das Leitmedium unserer Gesellschaft bleibt.
Dennoch kommt man nicht an der Erkenntnis vorbei, dass auch andere Formate, die ebenfalls Bewegtbilder beinhalten, an den Kriterien gemessen werden müssen, die das Bundesverfassungsgericht aufgestellt hat. Aktualität, Breitenwirkung und Suggestivkraft kommt als Alleinstellungsmerkmal nämlich nicht nur dem herkömmlichen Fernsehen, sondern mittlerweile auch Videoformaten zu, die zum Abruf bereitgestellt werden.
Nach Auffassung der KEK wird diese Entwicklung durch das geltende Medienkonzentrationsrecht nicht mehr hinreichend abgebildet. Dieser Eindruck hat sich durch die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts im Fall Axel Springer, durch die das geltende Medienkonzentrationsrecht sehr stark eingeschränkt worden ist, noch verstärkt. Aufgrund der Entwicklung der Zuschaueranteile, die wir infolge des Konvergenzprozesses auf dem Markt und einer Tendenz zur Verspartung beobachten können, fallen damit beide großen Sendergruppen derzeit aus der medienkonzentrationsrechtlichen Bewertung heraus. Der fernsehbasierte Ansatz soll dazu beitragen, auch weiterhin crossmediale Konzentrationsprozesse erfassen zu können und so eine effiziente Konzentrationskontrolle wieder zu ermöglichen.
medienpolitik.net: Was heißt „fernsehbasiert“?
Ralf Müller-Terpitz: Die Interpretation des jetzigen § 26 RStV durch das Bundesverwaltungsgericht bedeutet, dass die KEK nur noch dann medienrelevante verwandte Märkte in ihre Prüfung einbeziehen, also crossmediale Effekte berücksichtigen darf, wenn der maßgebliche Zuschaueranteil aller einem Unternehmen zuzurechnenden Fernsehprogramme mindestens 20{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} beträgt. Bei der Ermittlung dieses Zuschaueranteils sind vorab auch noch die Bonuspunkte für Regional- und Drittfenster von insgesamt 5{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45} abzuziehen. Dies bedeutet, dass die KEK im Grunde genommen auf einen streng fernsehzentrierten Ansatz zurückgeworfen wurde und crossmediale Effekte unterhalb dieser 20{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45}-Schwelle nicht mehr berücksichtigen darf. Nach unserer Auffassung widerspricht dies eklatant der sich ändernden Mediennutzung, wie sie vor allem im Onlinebereich zu beobachten ist.
„Fernsehbasiert“ bedeutet demgegenüber, dass der Zuschaueranteil künftig lediglich den Ausgangs- und Anknüpfungspunkt für die konzentrationsrechtliche Prüfung darstellen soll. Ob diese Grenze bei einem, fünf oder zehn Prozent liegt, ist eine Frage, die der Gesetzgeber zu entscheiden hat. In jedem Fall sollte sie deutlich unterhalb der 20{4ae5f2cfbae1b1bdedfa59fe4a07f58bb35532ad595a47938acbe0c93e3e4f45}-Schwelle liegen und auf ein Gesamtmeinungsmarktkonzept abgestimmt sein.
medienpolitik.net: Das heißt, dass die KEK auch künftig nur dann aktiv werden könnte, wenn ein linearer TV-Sender „im Spiel“ ist?
Ralf Müller-Terpitz: Das wäre die logische Konsequenz eines solchen fernsehbasierten Modells, da das Fernsehen als audiovisueller Teil des Rundfunks unter den Begriff der Linearität zu subsumieren ist.
Allerdings müssen wir uns zugleich mit der Definition des Begriffs des Zuschaueranteils auseinandersetzen. Wie Sie wissen, verwendet die KEK für die Bestimmung der Zuschaueranteile die monatlichen Daten zu den Anteilen der Fernsehsender an der täglichen durchschnittlichen Sehdauer, wie sie von der AGF ermittelt werden. Hierin enthalten ist beispielsweise auch die zeitversetzte Nutzung aufgezeichneter Fernsehprogramme innerhalb von drei Tagen nach dem Ausstrahlungstag. Geht man davon aus, dass die Meinungsbildungsrelevanz bewegter Bilder nicht unbedingt vom Zeitpunkt der Rezeption abhängt, ist es wichtig, dass auch die nicht-lineare Nutzung von TV-Inhalten über Mediatheken oder Video- und Onlineportale aufgrund ihrer Meinungsbildungsrelevanz bei der Bestimmung der Zuschaueranteile Berücksichtigung findet.
medienpolitik.net: Welche Medien/Distributionswege sollten künftig bei der Vermutung einer vorherrschenden Meinungsmacht berücksichtigt werden?
Ralf Müller-Terpitz: Der Rundfunkstaatsvertrag eröffnet der KEK bereits heute die Möglichkeit, sogenannte medienrelevante verwandte Märkte bei der Erfassung von Konzentrationsprozessen zu berücksichtigen. Schon bislang gehört hierzu nach Auffassung des Gesetzgebers der Printmedien-, Hörfunk-, Produktions- und der Rechtemarkt, um nur einige aufzuzählen. Diese sollten auch künftig Gegenstand einer konzentrationsrechtlichen Betrachtung bleiben. Aber auch Onlineformate wie z. B. das e-Paper, die Mediatheken der Rundfunkveranstalter sowie die großen Onlineportale der Internetserviceprovider können Meinungsrelevanz erlangen. Das Gleiche gilt für soziale Netzwerke, Blogs und sogenannte Micro-Blogs wie Twitter oder Videoportale wie Youtube. Grundsätzlich bleibt festzuhalten, dass es auf den Verbreitungsweg nicht ankommen kann. Vielmehr müssen medienkonzentrationsrechtliche Regelungsansätze technologieneutral ausgestaltet sein und sich auf professionell produzierte meinungsbildende Inhalte konzentrieren.
medienpolitik.net: Welche Inhalte, Programme, Sendungen sind für die Beurteilung einer möglichen vorherrschenden Meinungsmacht relevant?
Ralf Müller-Terpitz: Es kommt nicht grundsätzlich auf den Inhalt oder die Kategorie eines Angebots an, sondern vielmehr darauf, ob die vermittelten Inhalte meinungsrelevant sind. Der Rundfunkstaatsvertrag spricht insoweit von journalistisch-redaktionell gestalteten Angeboten. Es wäre allerdings zu kurz gegriffen, sogenannten „reinen“ Unterhaltungsformaten eine Meinungsbildungsrelevanz abzusprechen. Auch über einen Krimi, der aktuelle gesellschaftliche Frage etwa zur Sterbehilfe oder zum Umgang mit pädophilen Neigungen thematisiert, werden Meinungen beeinflusst. Gleiches gilt für Scripted-Reality-Formate oder für geschnittene und an ein Millionenpublikum ausgestrahlte Gespräche im „Dschungelcamp“ bzw. bei „Big Brother“. Der sich aus Unterhaltungsformaten ergebende Meinungsbildungsprozess verläuft eher unterschwellig und mitunter emotional. Er kann daher sogar effektiver als reine Nachrichtenformate oder politische Magazine im Stande sein, Meinungen zu transportieren und bei den Rezipienten zu verfestigen.
medienpolitik.net: Warum empfehlen Sie nicht die vollständige Lösung vom linearen Fernsehen und nehmen das „Bewegtbild“ – unabhängig vom Verbreitungsweg – als Kernelement für die Betrachtung einer möglichen vorherrschenden Meinungsmacht?
Ralf Müller-Terpitz: Sie haben vollkommen Recht: Jedem Bewegtbildangebot kommt unabhängig vom Kriterium der Linearität ein hohes Maß an Suggestivkraft zu. Von daher muss die medienkonzentrationsrechtliche Kontrolle letztlich den Bewegtbildern folgen. Nur eine Betrachtung, die in stärkerem Maße als bislang alle meinungsrelevanten Angebote in die konzentrationsrechtliche Bewertung einbezieht, ermöglicht deshalb eine reale Einschätzung der Meinungsvielfalt und der insoweit bestehenden Herrschaftsverhältnisse auf den Medienmärkten. Nur sie vermag eine wirksame crossmediale Konzentrationskontrolle zu gewährleisten.
Gegenwärtig kommt dem linearen Fernsehen allerdings noch die Rolle eines Leitmediums zu. Auch in naher Zukunft dürfte sich hieran nichts ändern. Von daher scheint es uns momentan noch gerechtfertigt, am linearen Fernsehen als maßgeblichem Anknüpfungspunkt der medienkonzentrationsrechtlichen Betrachtung festzuhalten. Dies erlaubte es auch, während einer Übergangsphase den dynamischen Transformationsprozess der Medienmärkte weiter zu beobachten und zu analysieren und zudem die Messkriterien und -methoden für die Reichweitenermittlung im Online-Bereich weiter zu verfeinern.
Letztlich ist dies jedoch eine politisch zu entscheidende Frage. Sollte sich der Gesetzgeber schon heute dazu entschließen, auf das lineare Fernsehen als Anknüpfungsmerkmal ganz zu verzichten, würden wir als KEK dies ebenfalls begrüßen und unterstützen. Wichtig erscheint uns jedenfalls, dass es überhaupt zu einer Reform des geltenden Medienkonzentrationsrechts kommt.
medienpolitik.net: Welchen „Grenzwert“ für vorherrschende Meinungsmacht sollte es dann künftig geben, wenn Online mit berücksichtigt wird?
Ralf Müller-Terpitz: Die KEK hat bei ihren derzeitigen Vorschlägen bewusst davon abgesehen, Grenzwerte zu definieren. Dadurch wollen wir verhindern, dass sich die politische Reformdiskussion sofort auf diese Frage verengt. Von daher treffen wir in unserem aktuellen Konzentrationsbericht weder Aussagen zu der Frage, wie hoch der Zuschaueranteil des Fernsehveranstalters sein muss, um als KEK in eine crossmediale Bewertung eintreten zu können, noch zu der Frage, ab welchem Schwellenwert davon auszugehen ist, dass einem Medienunternehmen aufgrund seiner Gesamtreichweite vorherrschende Meinungsmacht zukommt. Letztlich obliegt es dem Gesetzgeber zu entscheiden, ab welchem Anteil am Gesamtmeinungsmarkt von vorherrschender Meinungsmacht eines Unternehmens auszugehen ist. Aus unserer Sicht ist es allerdings wichtig, dass sich die Politik zunächst auf ein bestimmtes medienkonzentrationsrechtliches Modell festlegt, bevor sie die relevanten Schwellenwerte definiert.
medienpolitik.net: Fernsehreichweite und Online-Reichweite werden unterschiedlich ermittelt, es existiert bisher keine einheitliche Währung. Wie wollen Sie eine objektive Bewertung erreichen?
Ralf Müller-Terpitz: Das Abrücken vom streng fernsehzentrierten Ansatz hat zwangsläufig zur Folge, dass die Währung für vorherrschende Meinungsmacht nicht mehr allein in Zuschaueranteilen ausgedrückt werden kann. Es müssen andere Messgrößen hinzutreten. Die Beschreibung von Meinungsmacht eines Medienunternehmens muss in Zukunft anhand seiner Reichweite auf dem Gesamtmeinungsmarkt erfolgen. Diese Reichweite, die wie bisher in Zuschauer- bzw. Höreranteil, Onlineabrufen oder Lesern pro Ausgabe bestehen kann, muss zudem mit einem sogenannten Vielfaltsfaktor gewichtet werden, um den relativen Anteil bestimmen zu können, der einem Unternehmen auf dem Gesamtmeinungsmarkt zukommt. Hier sind gegebenenfalls auch Unterschiede bei der Ermittlung der Reichweiten zu berücksichtigen. Die KEK ist hierin ja nicht ganz unerfahren. In ähnlicher Form hat sie dies auch bislang schon getan.
Die Festlegung des Vielfaltsfaktors sollte – auch hier kann die KEK an ihre bisherige Entscheidungspraxis anknüpfen – zudem normativ anhand der bundesverfassungsgerichtlichen Kriterien Aktualität, Breitenwirkung und Suggestivkraft erfolgen. Dabei wäre das Gewicht meinungsbildungsrelevanter Angebote jeweils mit dem Fernsehen als wirkungsmächtigstem Medium in Relation zu setzen. Diese Festlegung sollte allerdings, und hierin bestünde einer Fortschreibung der bisherigen Praxis, auch empirisch untermauert werden, indem etwa die Nutzer kontinuierlich nach ihrer Einschätzung der Meinungsbildungsrelevanz von Medien befragt werden.
medienpolitik.net: Welche Voraussetzungen muss die Politik schaffen, damit die Medienkonzentrationskontrolle künftig „fernsehbasiert“ erfolgen kann?
Ralf Müller-Terpitz: Um crossmediale Konzentrationstendenzen in Zukunft angemessen erfassen zu können, müssen vor allem eine Aufgreifschwelle definiert und die Vermutungsgrenzen des § 26 RStV modifiziert werden. Um das Handeln der KEK transparenter, rechtssicherer und leichter vorhersehbar zu gestalten, sollte der Gesetzgeber die Kommission auch zum Erlass und zur Veröffentlichung von Leitlinien ermächtigen. In diesen Leitlinien könnte sie Einzelheiten zur Bestimmung des eben erwähnten Vielfaltsfaktors, zur Einbeziehung von Angebotsformen oder zur Ermittlung der Reichweite konkretisieren.
Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe Nr. 3/2015 erstveröffentlicht.
