Medienrecht:
„Verbot von Geoblocking nicht in Sicht“
EU-Satelliten- und Kabelrichtlinie auch für non-lineare Angebote
30.06.16 Interview mit Prof. Dr. Mark D. Cole, Universität Luxemburg, Wissenschaftlicher Direktor am Institut für Europäisches Medienrecht
Die EU plant auch eine Revision der Satelliten- und Kabelrichtlinie. Diese besagt u.a., dass bei Fernsehübertragungen nur diejenigen Rechte zu beachten sind, die in dem Land gelten, in dem der Uplink zum Satelliten erfolgt und von dem aus es dann zur Weiterverbreitung kommt (das sog. Herkunftslandprinzip). Mit der geplanten Revision soll der grenzüberschreitende Zugang zu audiovisuellen Inhalten in der EU weiter befördert werden. In diesem Zusammenhang ist im Gespräch, auch Geoblocking zu verbieten. Wie der Medienrechtler Prof. Dr. Mark D. Cole in einem medienpolitik.net-Gespräch betont, sehe er ein „umfassendes Verbot von Geoblocking nicht am Horizont“.
medienpolitik.net: Herr Cole, was regelt die EU-Satelliten- und Kabelrichtlinie bislang?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Die EU-Satelliten- und Kabelrichtlinie von 1993 – gemeinhin als SatCab-Richtlinie bezeichnet – war eine Reaktion auf die in den 1980er Jahren neu entstandenen Möglichkeiten Rundfunk nicht mehr nur terrestrisch, sondern auch über Satellit und Kabel zu verbreiten. Sie ist ein Sonderweg zur Lösung spezifischer urheberechtlicher Probleme, die noch aus der 1989 vorausgegangenen Harmonisierung der medienrechtlichen Rahmenbedingungen für grenzüberschreitendes Fernsehen in der damaligen EWG-Fernseh-Richtlinie ausgeklammert worden waren. Ziel war es, dafür zu sorgen, dass die grenzüberschreitende Verbreitung von Rundfunkinhalten über die Techniken Satellit und Kabel jedenfalls nicht am erforderlichen Erwerb der Rechte durch Lizenzierung scheitert. Dazu wurde als Anknüpfungspunkt das Herkunftslandprinzip statt des Territorialitätsprinzips eingeführt. Dies besagt, dass für die Übertragung nur diejenigen Rechte zu achten sind, die in dem Land gelten, in dem der Uplink zum Satelliten erfolgt und von dem aus es dann zur Weiterverbreitung kommt. Konkret also z.B., dass eine vom ZDF in Deutschland ausgestrahlte Sendung über Satellit auch in Frankreich empfangen werden kann und das das ZDF dabei an den in Deutschland geltenden Urheberrechtsrahmen gebunden ist und nicht zugleich den französischen (nebst allen anderen vom Satelliten-foot print errreichten Staaten) beachten muss. Dazu bedurfte es aber der Aufnahme bestimmter Vergütungspflichten für die ursprünglichen Rechteinhaber im Falle einer Sekundärausstrahlung über ein begrenztes Territorium hinaus, wobei dies durch Schaffung einer „Verwertungsgesellschaftspflichtigkeit“ von Nutzungsrechten abgedeckt wurde. Demnach kann das Recht, ein gesendetes Werk im Rahmen eines zeitgleich, unverändert und vollständig weiterübertragenen Programms durch Kabel- oder Mikrowellensysteme weiterzusenden (sogenannte Kabelweitersendung) nur durch eine Verwertungsgesellschaft geltend gemacht werden. Die entsprechenden Regelungen finden sich für Deutschland in den §§ 20a, 20b UrhG.
medienpolitik.net: Wen oder was schützt die Richtlinie bisher vor allem?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Sie „schützt“ mehrere Beteiligte, indem Fernseh- oder Hörfunksender, die die Technologie nutzen, einen urheberrechtlich klaren Rahmen haben, zugleich aber auch die Verwertung von geschützten Inhalten bei Weiterverbreitung in höherer Abgeltung resultiert. Wenn man so will, schützt sie den Markt als Ganzes, da sie durch die Verwertungsgesellschaftspflichtigkeit Verhandlungsmodalitäten vorgegeben hat, die – zumindest für den angesprochenen Bereich – je nach Mitgliedstaat mehr oder weniger funktionieren. Da der Anwendungsbereich auf technisch definierte Sachverhalte beschränkt ist, die zudem nicht mehr die alleinigen oder gar relevantesten Formen der auch grenzüberschreitenden Inhalteverbreitung darstellen, überrascht es nicht, dass schon seit einiger Zeit nicht nur die Wissenschaft überlegt, inwieweit die Regelungen analog auch auf andere Zusammenhänge wie bei der linearen digitalen terrestrischen Verbreitung oder der Weitersendung über geschlossene Netze des IPTV angewendet werden können, sondern auch die Vertragspraxis zumindest teilweise eine entsprechende Erweiterung gebracht hat und im Streitfall auch Gerichte zur Aufklärung berufen sind.
medienpolitik.net: Warum soll sie novelliert werden?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Die mögliche Novellierung der SatCab-Richtlinie ist Teil der Umsetzung der Kommission-Strategie digitalen Binnenmarkt in der Europäischen Union. Als Teil dieses „Digital Single Market“ (DSM) soll der grenzüberschreitende Zugang zu Fernseh- und Rundfunkprogrammen und ganz allgemein zu audiovisuellen Inhalten in der EU weiter befördert werden. Zwar spielt auch heute noch die Übertragung über Satellit und Kabel eine überragende Rolle, insbesondere natürlich bei der linearen Verbreitung, allerdings erfolgt eine Übertragung von Inhalten zunehmend auch über das Internet. Diese internetbasierten Dienste waren bei der Schaffung der SatCab-Richtlinie noch gänzlich unbekannt. Daher ertönt schon seit einiger Zeit der Ruf, in einer von Konvergenzentwicklungen geprägten Medienlandschaft insgesamt den Regelungsrahmen anzupassen und eben auch durch eine Novellierung der SatCab-Richtlinie zu einem „level playing field“ zwischen den Anbietern unterschiedlicher Technologien beizutragen. Insoweit gilt in der EU als zentraler Ansatz die Idee der technologieneutralen Ausgestaltung von Rechtsvorschriften, wobei das gerade im Bereich der Regulierung von Medieninhalten keine banale Aufgabe ist, da die bisherige Regulierung aus vielen Bausteinen besteht. Ein häufiger geäußerter Wunsch nach Novellierung wird auch damit begründet, dass die von der SatCab-Richtlinie vermittelte Rechtssicherheit idealerweise auch für neuere – bislang nicht erfasste Dienste – ausgedehnt werden soll, um mehr Klarheit zu schaffen.
medienpolitik.net: Soll damit das Regime der Kabel- und Satellitenrichtline auch auf nicht-lineare Angebote ausgeweitet werden?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Im Rahmen ihrer öffentlichen Konsultation hat die EU genau diese Frage nach der Ausweitung der SatCab-Richtlinie auf nicht-lineare Angebote gestellt. Die Antworten deuten jedoch darauf hin, dass eine Ausweitung auf sämtliche Formen der linearen Verbreitung tendentiell befürwortet, eine allgemeine Ausdehung auf sämtliche Verbreitungsformen und damit auch auf die nicht-linearen Angebote dagegen eher skeptisch bewertet wird. Aus Verbrauchersicht lauteten in der Konsultation die Antworten auf eine Erweiterung des Anwendungsbereichs, weil damit grundsätzlich auf sämtliche Inhalte immer und überall (also auch im jeweiligen EU-Ausland) Zugriff gegeben würde. Jedoch sehen die anderen Marktteilnehmer – und zwar nicht nur die Rechteinhaber – das zurückhaltender. Soweit eine Erweiterung überhaupt befürwortet wird, soll sich diese nur auf „ähnliche“ Dienste wie die von der SatCab-Richtlinie erfassten Dienste beziehen. Man muss auch beachten, dass bei der Diskussion nicht nur die Frage des Anwendungsbereichs isoliert betrachtet werden kann (und entsprechend auch von den Marktteilnehmern nicht isoliert betrachtet wird), sondern damit einhergehend z.B. auch die Frage zu stellen ist, inwieweit eine Ausdehnung andere Prinzipien, wie eine etwaige vorrangige Geltung der Vertragsfreiheit mit der von der Grundregel abgewichen werden könnte, unberührt lassen würde.
medienpolitik.net: Wird die Richtlinie damit künftig technologieneutral sein?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Grundsätzlich ist es der richtige Ansatz, eine möglichst technologieneutrale Ausgestaltung der Vorschriften hinzubekommen, was gerade auch für die Regulierungsansätze für Medien und mediale Inhalte bei der EU zu gelten hat. Dies macht erst recht Sinn, wenn im Rahmen einer umfassenden Strategie so ziemlich jeder Baustein der medienrelevanten Regulierung auf den Prüfstein gestellt bzw. zum Gegenstand einer Novellierung gemacht wird. Andererseits ist es aber nicht immer einfach, gewachsene Strukturen oder spezfisiche Regelungen für ganz bestimmte Sachverhalte (auch innerhalb eines eigentlich vergleichbaren Sektors wie „den Medien“) zu ersetzen mit allgemeingültigen Neuregelungen, jedenfalls dann nicht, wenn diese über eine reine Basisregelung hinausgehen sollen. Was die politische Realisierbarkeit angeht, muss man eben auch zur Kenntnis nehmen, dass gerade hier eine große Divergenz der Interessen bei den Marktteilnehmern besteht und dass insgesamt Novellierungsprozesse auf EU-Ebene ein Geflecht aus Kompromissen zwischen dem Kommissionsvorschlag, politischen Gruppierungen im Europäischen Parlament und der (oftmals sehr divergierenden) Sichtweisen von Mitgliedstaaten im Rat ist. Kleinere Schritte sind daher manches Mal realistischer zu erreichen als das was viele als „großen Wurf“ bezeichnen würden. Auch wenn es im Moment noch schwer fällt, eine sichere Prognose über den Ausgang des Reformvorhabens zu treffen, halte ich eine vollständige Ersetzung der SatCab-Richtlinie durch übergreifende Harmonisierungsregelungen zu den entsprechenden urheberrechtlichen Tatbeständen für nicht wahrscheinlich.
medienpolitik.net: Für welche Angebote sollte das Herkunftslandprinzip künftig noch gelten?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Die öffentliche Konsultation hat gezeigt, dass die Marktteilnehmer grundsätzlich mit dem Herkunftslandprinzip einverstanden sind. Auch wenn einige Kritik äußern, so wird es im Großen und Ganzen als ein Ansatz verstanden, der – im Anwendungsbereich – Rechtssicherheit bei der grenzüberschreitenden Verbreitung von Inhalten in der EU gibt. Für eine Abschaffung des Herkunftslandsprinzips votiert daher kaum einer explizit, obwohl es denkbar wäre, anstelle einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs zur Schaffung eines level playing fields auch eine Ablösung der Richtlinie aufgrund der veränderten technologischen Ausgangslage zu fordern, was aber ebenso keine Aussicht auf Mehrheit hätte. Das Herkunftslandprinzip ist also, ähnlich wie – bislang jedenfalls noch und ganz zu Recht – das Sendestaatsprinzip bei der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste, „gesetzt“ und es stellt sich lediglich die Frage, auf wie viele Sachverhalte (im urheberrechtlichen Sinne) es in Zukunft Anwendung finden wird. Wie gerade erwähnt, gehen die Meinungen darüber auseinander. Als ein Argument gegen die Ausdehnung des Anwendungsbereichs wird vorgebracht, dass zum Einen eine Orientierung des Rechteerwerbs nach dem Staat erfolgen könnte, in dem die Rahmenbedingungen für den Erwerber (auch im Blick auf die weitere Verwendung des Inhalts bei der Weiterverbreitung) als am Günstigsten erscheint. Dies ist jedoch Konsequenz der Idee des Binnenmarktes und es darf zudem nicht übersehen werden, dass bei der SatCab-Richtlinien-Konstellation mehrere Beteiligte im Prozess mitreden, also neben Rechteinhabern und Sendern auch die Netzbetreiber und in gewissem Sinne die Verwertungsgesellschaften, so dass die Vertragssituation von vielen Faktoren abhängt. Zum Anderen wird die Befürchtung geäußert, dass als Reaktion einer eventuellen Ausweitung des Herkunftslandsprinzips Rechteinhaber unter Umständen nur noch pan-europäische Lizenzen (um nicht der SatCab-Logik mit einem territorial begrenzten Rechteeerwerb und einhergehender Möglichkeit der Weiterverbreitung zu unterfallen) verkaufen würden, die dann wiederum so teuer wären, dass sich nur noch wenige Unternehmen – namentlich große amerikanische IT-Unternehmen wie Google, Netflix oder andere – diese leisten könnten. Dies könnte negative Folgen für die Wertschöpfungskette bei der Produktion von Hörfunk- bzw. audiovisueller Inhalte und die Verbreitung kreativer Inhalte und damit letztlich auch für die Medienvielfalt haben. Aus Sicht von Sendern, insbesondere öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern, die im Rahmen ihres Auftrags ihre Inhalte auf möglichst vielen Wegen anbieten wollen, hätte die Anwendung des Herkunftslandprinzips auch auf die von diesen Sendern angebotenen Online-Dienste den großen Vorteil des geringeren Verwaltungsaufwands bei der Rechteklärung und die weitere Verbreitung der angebotenen Inhalte.
medienpolitik.net: Ein Aspekt ist das sogennannte Geoblocking. Da heute aber die Online-Verwertung über VoD eine immer größere Rolle spielt, ist die Aufhebung für diese Branche dann wirklich so katastrophal?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Es geht hier allgemein um die Frage der Aufrechterhaltung des bisherigen Systems, wonach der Rechteinhaber selbst darüber entscheidet, ob und wie er seine Inhalte anbietet. Dazu zählt auch das Recht zu entscheiden, die jeweiligen Inhalte nur für bestimmte Territorien zu lizenzieren, also vom Rechteerwerber zu verlangen, dass er die Inhalte nur in diesem vorab festgelegten Bereich verbreitet. Dass der Urheber und Leistungsschutzberechtigte nach dem EU-Rechtsrahmen eine vorrangige Position im Verwertungsprozess bekleidet ist unbestritten und hat auch zu entsprechenden Urteilen des Gerichtshofs der Europäischen Union geführt, wonach Ausnahmen von der “freien” Festlegung des Angebots der Inhalte typischerweise eng auszulegen sind. Die Verwendung von Geoblocking, um ausländische Zugriffe auf Inhalte zu verhindern, ist ein technisch valides (und relativ leicht umzusetzendes – ebenso wie leicht zu umgehendes) Verfahren um sich als Rechteerwerber vertragstreu zu verhalten. So kann man z.B. vergleichbar auch im Satellitenbereich die grenzüberschreitende, technisch nicht beherrschbare Ausdehnung, dadurch eindämmen, dass das Signal nur verschlüsselt ausgestrahlt und die Decodiermöglichkeit nur territorial begrenzt ermöglicht wird. Man sieht sofort: all diese Maßnahmen stehen zumindest vordergründig im Widerspruch zu einem grenzüberschreitenden free flow of information, bei dem überall in der EU (zumindest theoretisch) die gleichen Inhalte verfügbar sind. Daher gibt es verschiedene Ansätze, wie ein neuer Ausgleich zwischen den unterschiedlichen Interessen zu finden ist. Die Europäische Kommission etwa hat im Dezember einen Vorschlag gemacht, audiovisuelle Inhalte zumindest zeitlich beschränkt – sozusagen auf der Urlaubsreise – digital “mitnehmen” zu dürfen beim Grenzübertritt, ohne dass dann Geoblocking-Maßnahmen erlaubt wären. Ob und wie diese Verordnung in Kraft tritt, ist ebenfalls noch nicht absehbar, zeigt aber, das seine Neujustierung wird erfolgen müssen. Grundsätzlich ist aber aus Sicht der Filmwirtschaft nachvollziehbar, warum sie am Geoblocking umfassend festhalten will, da auch bei der VoD-Verwertung eine auf bestimmte Territorien begrenzte Lizenzierung zumindest dem Ansatz nach dazu geeignet ist, höhere Verwertungserlöse zu erzielen. Tatsächlich sind im Moment nur wenige Inhalte legal grenzüberschreitend im VoD verfügbar und auch die Angebote von gleichen Anbietern werden landesspezifisch aufgebaut und sind damit nicht überall deckungsgleich (und im Zweifelsfall eben nicht von den gleichen Lizenzen abgedeckt).
medienpolitik.net: Welche Konsequenzen hätte das Geoblockingverbot für die Kabel- und Satellitenbranche?
Prof. Dr. Mark D. Cole: Die ökonomischen Auswirkungen in diesem Bereich lassen sich – jedenfalls aus Sicht eines Wissenschaftlers im Medienrecht – schwer abschätzen. Zum Einen ist es unwahrscheinlich, dass ein umfassendes Verbot von technischen Schutzmaßnahmen kommen wird, so dass auch weiterhin territorial begrenzte Verkäufe möglich bleiben werden. Aber selbst wenn Geoblocking oder andere Maßnahmen verboten würden, bliebe sicher noch der Ausweg, durch entsprechende vertragliche Konstruktionen das bisherige System jedenfalls z.T. aufrecht zu erhalten. Die Auswirkungen müssten auch danach differenziert werden, welche “Sparte” angesprochen ist, da die meisten Anbieter heute eben mehr sind als reine z.B. Kabelnetzbetreiber oder Inhalteanbieter als Sender. Insoweit kann ein Geoblocking-Verbot für ein Unternehmen unterschiedliche Auswirkungen im positiven und negativen Sinne haben, je nachdem welche Geschäftssparte betrachtet wird. Und in die Betrachtung wäre dann ja auch noch die “reine” IT/VoD-Branche einzubeziehen. Aber nochmals: ein für Hörfunk-/audiovisuelle Inhalte, zumal bezüglich urheberrechtlich eindeutig geschützter Werke, umfassendes Verbot von Geoblocking sehe ich im Moment nicht am Horizont erscheinen, aber wir werden das von der Wissenschaft aus – etwa auch bei Veranstaltungen des EMR – weiter beobachten.
Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 07/16 erstveröffentlicht.
