Rundfunk:
„Es bedarf eines Paradigmenwechsels“
Schleswig-Holstein: Das ABC der Reform heißt Auftrag, Budgetierung und Controlling
24.04.17 Interview mit Thomas Losse-Müller (B90/Grüne), Chef der Staatskanzlei in Schleswig-Holstein
Schleswig-Holstein tritt in der aktuellen Debatte um die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für einen Paradigmenwechsel bei der Festlegung des Auftrags ein und spricht sich dafür aus, dass die Anstalten selbst entscheiden, über welche Wege sie ihr Angebote verbreiten. „Der im Rundfunkstaatsvertrag kodifizierte Auftrag war bisher dadurch gekennzeichnet, dass eine sehr abstrakte Auftragsbeschreibung durch die konkrete Beauftragung und Beschreibung einer Vielzahl linearer Angebote konkretisiert wurde. Dies führte zu einer starren und unflexiblen Lösung, denn jede Änderung bedurfte zu ihrer Umsetzung einer neuen staatsvertraglichen Ermächtigung“, so Thomas Losse-Müller, Chef der Staatskanzlei von Schleswig-Holstein in einem medienpolitik.net-Gespräch. Denkbar erscheine, so Losse-Müller weiter, dass die Ausgestaltung des Auftrags in der Zukunft nicht mehr über die Beauftragung konkreter Programmangebote erfolge, sondern dass der Staatsvertrag die maßgeblichen Anforderungen all dessen, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk inhaltlich zur Verfügung stellen muss, selbst definiere. „Die Umsetzung, insbesondere im Hinblick auf die Zurverfügungstellung der Inhalte auf linearen oder non-linearen Ausspielwegen, liegt aber allein im Entscheidungsbereich der Anstalten“, erläutert der Staatssekretär. Zudem sollten die Anstalten über die Verwendung eines „Budgets“, das auf der Basis eines Indexmodells festgelegt wird, selbst entscheiden.
medienpolitik.net: Herr Losse-Müller, worin sollte künftig der Kernauftrag der öffentlich-rechtlichen Sender bestehen?
Thomas Losse-Müller: Angesichts der veränderten gesellschaftlichen und technischen Rahmenbedingungen müssen wir den Auftrag, aber auch die Finanzierung und die Kontrolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks neu denken, dies um die Anstalten in eine konvergente Zukunft zu führen und gleichzeitig die Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Systems langfristig zu sichern. Gewohntes und Gelerntes muss in Zukunft in Frage gestellt werden. In Zeiten, in denen immer mehr – insbesondere junge – Menschen zeitsouverän Inhalte konsumieren, kann ein Festhalten an starren Zeitvorgaben in linearen Programmen überholt sein, ebenso wie die im Telemedienauftrag vorgenommene Trennung in sendungs- und nichtsendungsbezogene Angebote als Anknüpfung für die Ausgestaltung des Auftrags. Im Mittelpunkt eines künftigen Auftrags muss ein vielfältiges und hochwertiges Angebot öffentlich-rechtlicher Inhalte stehen, welche dem Nutzer technologieneutral angeboten werden. Hierzu bedarf es eines Paradigmenwechsels. Der Prozess muss jetzt beginnen, damit die Weichen für die Zukunft rechtzeitig gestellt werden. Ein weiteres Abwarten würde für alle Beteiligten von Nachteil sein.
Der im Rundfunkstaatsvertrag kodifizierte Auftrag war bisher dadurch gekennzeichnet, dass eine sehr abstrakte Auftragsbeschreibung durch die konkrete Beauftragung und Beschreibung einer Vielzahl linearer Angebote konkretisiert wurde. Dies führte zu einer starren und unflexiblen Lösung, denn jede Änderung bedurfte zu ihrer Umsetzung einer neuen staatsvertraglichen Ermächtigung. Einerseits hatte sich dies historisch so entwickelt, andererseits war diese Praxis von der EU-Kommission im Beihilfekompromiss ausdrücklich als zulässig und erwünscht angesehen worden. Allerdings wurde durch die EU-Kommission auch das Verfahren der Beauftragung von Angeboten durch den Drei-Stufen-Test anerkannt, ein von den Anstalten für den Bereich der Telemedienangebote genutzter Weg.
Denkbar erscheint, dass die Ausgestaltung des Auftrags in der Zukunft nicht mehr über die Beauftragung konkreter Programmangebote erfolgt, sondern dass der Staatsvertrag die maßgeblichen Anforderungen all dessen, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk inhaltlich zur Verfügung stellen muss, selbst definiert. Die Umsetzung, insbesondere im Hinblick auf die Zurverfügungstellung der Inhalte auf linearen oder non-linearen Ausspielwegen, liegt aber allein im Entscheidungsbereich der Anstalten. Hierbei muss die Versorgung der Gesellschaft, d.h. aller in Deutschland lebenden Menschen mit allen notwendigen und zeitgemäßen und vom Bundesverfassungsgericht in seinen Urteilen definierten Inhalten, sichergestellt werden. Maßstab ist hierbei die Sicherung publizistischer Qualität, der Meinungsvielfalt und der Meinungsbildung. Während bisher die Programmbeauftragungen den rechtlichen Rahmen für die zur Verfügung gestellten Inhalte bildeten, wäre es jetzt der staatsvertraglich konkretisierte Auftrag. Die Anstalten hätten die Aufgabe, ihr Programm- und Angebotsportfolio so zu konzipieren, dass zielgruppengerecht alle notwendigen Inhalte die Rezipienten auf dem für sie richtigen Verbreitungsweg erreichen. In einem ersten Schritt werden die Veränderungen nicht groß sein und auch die Nutzer werden die Neuausrichtung nicht so stark wahrnehmen. Mittelfristig wird jedoch eine Neujustierung nicht zu vermeiden sein. Der rechtliche Rahmen ist hierfür dann aber vorhanden und muss nicht erst geschaffen werden. Eine solche Betrauung würde die Möglichkeit eines ganzen oder teilweisen Übergangs von linearen zu non-linearen Angeboten schaffen.
medienpolitik.net: Kollidiert das nicht mit der Programmautonomie der Anstalten?
Thomas Losse-Müller: Der Auftrag müsste durch die Länder einerseits hinreichend genau, andererseits auch hinreichend offen formuliert sein, um dem Gebot der Programmautonomie zu entsprechen. Natürlich bedarf es gesetzlicher Grenzen, die dort beginnen, wo Rechte anderer, insbesondere von Wettbewerbern, beeinträchtigt werden. Zum einen sind dies die Verlage, deren Geschäftsmodelle nicht durch die Ausgestaltung des Auftrags unverhältnismäßig beeinträchtigt werden dürften. Die mit dem Modellwechsel sinnvollerweise verbundene Loslösung von der Trennung in sendungs- und nicht sendungsbezogene Angebote darf nicht zu einer Schlechterstellung der übrigen Marktteilnehmer führen.
Eine andere Frage wäre, ob eine derartige Öffnung der Auftragsdefinition nicht konsequenterweise mit einem Verbot von Werbung einhergehen sollte, um die beiden Systeme des dualen Rundfunks funktional zu trennen.
Die oben beschriebene Beauftragung könnte sowohl nationalem Verfassungsrecht als auch europäischem Beihilferecht entsprechen. Das Bundesverfassungsgericht hat immer wieder die Weite der Ausgestaltungsfreiheit seitens der Länder betont und keine Vorgaben hinsichtlich der Beauftragung konkreter Angebote gemacht. Das Grundgesetz schreibt weder ein bestimmtes Modell vor noch zwingt es zu konsistenter Verwirklichung des einmal gewählten Modells. Von Verfassung wegen kommt es vielmehr allein auf die Gewährleistung freier und umfassender Berichterstattung an. Dem Bundesverfassungsgericht lag immer besonders an einer dynamischen Entwicklung der Medien. Bei der Wahl der Mittel lässt es dem Gesetzgeber dabei weitgehend freie Hand. Insoweit stünden diese Vorgaben einem Wechsel zu einer anderen Form der Beauftragung nicht entgegen, im Gegenteil, die vom Gericht beschriebene Dynamik des Rundfunks würde hier umgesetzt werden können. Dies insbesondere deshalb, weil es den Anstalten offen steht, über den Zeitpunkt der Veränderung selbst zu entscheiden.
Wie oben beschrieben, hat auch der zwischen der EU-Kommission und Deutschland vereinbarte „Beihilfekompromiss“ sowohl die konkrete Beauftragung von Programmen als auch den Weg der Angebotsdefinition über den Drei-Stufen-Test als zulässige Wege beschrieben. Dies hätte zur Folge, dass künftig die Anstalten auf dem letztgenannten Weg eine Ausgestaltung vornehmen und diese „Auftragskonzepte“ sich von den Gremien nach Maßgabe eines Drei-Stufen-Tests genehmigen lassen müssten. Hierfür wäre es jedoch notwendig, das Verfahren einerseits hinreichend sicher auszugestalten und andererseits von unnötigem Ballast zu entschlacken. Hierbei sollen nicht die Rechte der Beteiligten verkürzt werden, vielmehr bedarf es einer Optimierung des Organisationsablaufs. Eine ganz wesentliche Rolle käme hier künftig den Gremien zu, die maßgeblich den Veränderungsprozess mitsteuern müssten. Dies bedingt aber auch eine bessere Qualifikation der Mitglieder
medienpolitik.net: Wie verträgt sich Ihr Vorschlag mit der Idee der Anstalten, dass diese mit der von der KEF genehmigten Summe selbst entscheiden können, wie viele und welche Programme sie veranstalten und über welche Verbreitungswege ihre Inhalte transportiert werden können?
Thomas Losse-Müller: Die von den Anstalten angesprochene „Budgetierung“ ihrer Haushalte würde die von mir vorgeschlagene Reform der Auftragsdefinition sinnvoll ergänzen. Es muss konsequenterweise in der Hand der Anstalten liegen, wie sie in einem konvergenten Umfeld den Weg zum Nutzer finden, ihnen hierfür aber nur ein in der Höhe begrenztes –aber frei verfügbares- Budget zur Verfügung steht. Es ist die Aufgabe der Anstalten selbst, die ihnen zugewiesenen Gelder wirtschaftlich und sparsam einzusetzen. Ein neues Angebot oder ein neuer Verbreitungsweg müsste dann ggf. durch Verzicht auf ein bestehendes Angebot gegenfinanziert werden. Das bisherige Dilemma, dass von den Anstalten gewünschte und von den Ländern oder Gremien beauftragte Angebote immer zwangsweise durch die KEF mit höheren Bedarfen honoriert werden mussten, könnte damit aufgelöst werden.
Jede Anstalt wäre frei zu entscheiden, welche Inhalte sie produziert und wie der Inhalt zum Empfänger kommt. Allerdings wären die Anstalten auch in der Pflicht, sowohl gegenüber den Gremien als auch gegenüber der Politik und der Gesellschaft ihr Handeln transparent und nachvollziehbar zu machen. Das ABC der von mir angedachten Reform hieße Auftrag, Budgetierung und Controlling.
Zu diskutieren wäre, wie weit diese Form der Finanzierung gehen würde, d.h. ob zunächst nur die Produktions- und Verbreitungskosten budgetiert oder darüber hinaus sogar Gesamtbudgets gebildet werden sollten. Denkbar wären hier aber auch Zwischenlösungen, wie z.B. die Bildung von Teilbudgets. Diese Fragen müssten intensiv mit der KEF erörtert werden, ungeachtet dessen, dass die auch in KEF einem solchen Prozess eine bedeutende Rolle spielen würde.
Dem naheliegenden Einwand, dass nach dem derzeitigen System zunächst seitens der Anstalten der Finanzbedarf angemeldet und dann von der KEF festgestellt werden muss, dies aber bei einer Budgetierung so nicht möglich wäre, könnte man dadurch begegnen, dass man diesen grundsätzlichen Wechsel der Beauftragung auch damit verbinden könnte, dass künftig eine Indexierung des Beitrags die Voraussetzung für eine Finanzierung bildet. Ein Weg, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Gebührenurteil von 1994 ausdrücklich als verfassungsgemäß anerkannt hat. Eine derartige Finanzierung könnte auch helfen, den Wunsch der Länder nach einer weitgehenden Beitragsstabilität zu unterstützen. Die Länder wären auch aus der Rolle entlassen, einerseits dem Votum der KEF zur Beitragshöhe faktisch folgen und andererseits aber für die Beitragsveränderungen die politische Verantwortung übernehmen zu müssen.
medienpolitik.net: Geht es Ihnen bei der Beitragsstabilität um eine absolute oder relative Preisstabilität, die die Inflationsrate berücksichtigt?
Thomas Losse-Müller: Eine absolute Beitragsstabilität wäre das Ziel, welches aber realistischer Weise nicht auf Dauer gewährleistet werden kann. Eine hingegen am Inflationsausgleich oder einem vergleichbaren Parameter orientierte Indexierung könnte das Ziel einer möglichst geringen Beitragserhöhung bestmöglich absichern. Gleichwohl würde man für die Anstalten die notwendigen Handlungsmöglichkeiten und Vorhersehbarkeiten schaffen. Letztlich wäre dies auch die sinnvolle Ergänzung einer offenen Beauftragung der Anstalten.
Die Idee bestände also darin, den Wunsch nach einer weitgehenden Beitragsstabilität mit einer Budgetsicherheit für die Anstalten sinnvoll zu verknüpfen. Voraussetzung wäre aber, dass zuvor seitens der Anstalten alle denkbaren Maßnahmen einer ernsthaft gemeinten Strukturoptimierung in Angriff genommen werden. Ein Modellwechsel bedarf also der Grundlage, dass seitens der Länder Gewissheit darüber besteht, dass die vorhandenen Synergiepotentiale weitestgehend ausgeschöpft sind. Soweit es hierfür notwendig ist, kartellrechtliche Bedenken zu beseitigen, sind die Länder schon jetzt auf dem Weg, durch eine Änderung des Rundfunkstaatsvertrages hierfür den Boden zu bereiten. Seitens der Bundesregierung wurde den Ländern im Übrigen bei der Verabschiedung der Novelle des Gesetzes über Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) versichert, dass auch das Kartellrecht des Bundes Kooperationen zwischen den Anstalten nicht im Wege stehen soll.
medienpolitik.net: ARD und ZDF und auch Medienwissenschaftler gehen davon aus, dass grundlegende strukturelle Änderungen beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk mehr als vier Jahre benötigen. Aber die Einsparungen sollen schon zur nächsten Gebührenperiode ab 2021 wirksam sein. Ist es dann realistisch eine Beitragsstabilität ab 2021 anzustreben?
Thomas Losse-Müller: Natürlich wirken einige Maßnahmen eher mittelfristig und können vielleicht noch nicht zur Beitragsperiode ab 2021 bedarfsmindernd in Ansatz gebracht werden, gleichwohl ist es die Forderung der Länder, seitens der Anstalten alle Möglichkeiten auszuloten.
Ich halte nichts davon, schon jetzt frühzeitig Abstriche zu machen. Die Anstalten sind in der Pflicht, ihre Hausaufgaben zu machen. Zum September 2017 erwarten die Länder von den Anstalten die entsprechenden Vorschläge. Der nächste Schritt wäre dann eine entsprechende Bedarfsanmeldung der Anstalten für die Jahre 2021 – 2024. Dann ist es die Aufgabe der KEF, die Bedarfsanmeldungen zu überprüfen und die Strukturvorschläge auch hinsichtlich ihrer zeitlichen Umsetzbarkeit zu bewerten. Möglicherweise müssen dann intelligente Lösungen gefunden werden. Nicht zum ersten Mal könnten auch die Beitragszeiträume so sinnvoll verändert werden, dass das gemeinsame Ziel einer Akzeptanz des Rundfunkbeitrags langfristig gesichert werden kann. Genauso wichtig wie das Auseinanderhalten von Auftragsdefinition und Finanzierung ist es, dass nicht schon jetzt das Ziel einer Beitragsstabilität „relativiert“ wird.
medienpolitik.net: Zu den Punkten der Arbeitsgruppe „Auftrag und Strukturreform“ der Länder gehört auch das KEF-Verfahren. Was sollte hier verändert werden und warum?
Thomas Losse-Müller: Wie oben angedeutet, könnte künftig anstelle der bedarfsorientierten Feststellung eine Indexierung des Beitrags der bessere Weg sein, insbesondere dann, wenn über Möglichkeiten der Budgetierung nachgedacht wird. Aufgabe der KEF wäre es dann aber nicht, die Höhe des Indexes festzulegen, dies fiele in die Zuständigkeit des Staates. Sie hätte aber die Aufgabe, die Richtigkeit dieser Entscheidung zu überprüfen, ebenso wie die Überprüfung der Entscheidungen der Anstalten auf die Einhaltung der Grundsätze von Wirtschaftlichkeit- und Sparsamkeit. Mit der Festlegung eines Indexes würde sich die Rolle der KEF von einer bestimmenden hin zu einer begleitenden und kontrollierenden Kommission wandeln.
Ich möchte das nochmal betonen, in dem Moment, in dem der Staat die Anstalten in eine erweiterte Programmverantwortung entlässt und diese die Ausgestaltung, das Angebot und die Verbreitungswege selbst bestimmen lässt, wächst der Bedarf nach einer Erklärung und Offenlegung des Handelns, der Festlegung eines finanziellen Rahmens und der effizienten Finanzkontrolle Hier würde der KEF eine ganz maßgebliche Rolle bei der Finanzkontrolle zukommen. Neben der KEF bedarf es künftig auch einer –staatsfreien- Kommission, welche die Umsetzung der strukturellen staatsvertraglichen Anforderungen extern kontrolliert und bewertet und Hinweise geben kann, wie das Ziel einer publizistischen Qualitätssicherung noch besser umgesetzt werden kann.
medienpolitik.net: Müssen hochwertige Sportangebote wie die Olympischen Spiele oder Welt- und Europameisterschaften, die immer teurer werden, auch künftig zum Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gehören?
Thomas Losse-Müller: Nach meinen obigen Ausführungen wären diese Fragen innerhalb des Systems zu klären und gegenüber allen Beteiligten zu kommunizieren. Derart budgetbelastende Entscheidungen hätten einen entsprechend hohen Begründungsaufwand. Formal wären solche Rechteeinkäufe vom Auftrag gedeckt. Dass Sportveranstaltungen eine integrative Funktion erfüllen ist zudem unstreitig, gleichwohl zwingt diese Funktion nicht zum Erwerb jedweden Rechtes. Die Steuerung über die Budgetierung und das Controlling würde den Ausgleich der unterschiedlichen Anforderungen möglich machen. Das Zusammenspiel der drei Wirkkräfte Auftrag, Budgetierung und Controlling wäre Grundlage für eine erfolgreiche Umsetzung der Neuausgestaltung.
Der Beitrag wurde in der promedia-Ausgabe 05/17 erstveröffentlicht.
