Pragmatismus siegt?

von am 08.03.2019 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Dualer Rundfunk, Medienordnung, Medienpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

Pragmatismus siegt?
Helmut Hartung, Chefredakteur Medienpolitik.net

Indexierung und Budgetierung werden beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk immer wahrscheinlicher

Von Helmut Hartung, Chefredakteur medienpolitik.net

Nach einer monatelangen Pattsituation hat sich die Rundfunkkommission, so ist aus einigen Staatskanzleien zu hören, darauf verständigt, zur nächsten Sitzung der Regierungscheffinnen und -chefs am 21. März 2019 einen Vorschlag für Veränderungen bei der Festsetzung des Rundfunkbeitrages und des Auftrages vorzulegen. Nach einer Übergangszeit von zwei Jahren soll das Indexmodell ab 2023 greifen und die Sender sollen mehr Spielraum bei ihren Angeboten erhalten. Hauptstreitpunkt ist aber nach wie vor der Ausgangswert für die Indexierung, die sich an der Inflationsrate orientieren soll. Angepeilt wird eine geringe Erhöhung des Beitrages für zwei Jahre von maximal 17,98 Euro, wie er bis April 2015 erhoben worden ist. Was danach kommt ist noch völlig offen. Die Rundfunkkommission hofft, von den Regierungscheffinnen und -chefs, den Auftrag zu erhalten, bis zur nächsten Sitzung im Juni einen entsprechenden Gesetzestext vorzulegen.

Der öffentliche-Rundfunk müsse noch mehr sparen, wie andere Medien auch, das Programm könne reduziert werden, der Rundfunkbeitrag sei zu hoch, so konnte man in den vergangenen Wochen in vielen Tageszeitungen lesen. Angesichts der zahlreichen VoD-Angebote, solle man bei ARD, ZDF & Co. auf ein Teil des Programms verzichten.

Anlass für die jüngste Debatte zur Höhe des Rundfunkbeitrages waren Berechnungen des ZDF-Intendanten Thomas Bellut und des ARD-Vorsitzenden Ulrich Wilhelm. Beide plädierten für einen höheren Beitrag, da der aktuelle Rundfunkbeitrag von 17,50 Euro nicht mehr dem realen Aufwand entspräche. Denn die Sender verwenden heute zusätzlich die Gelder der Beitragsrücklage, die zwischen 2013 und 2016 angespart wurde. Rechnet man diese angesparten Mittel auf die Höhe des monatlichen Beitrages um, dann würde dieser bei 18,35 Euro liegen. Diese zusätzliche Rücklage werde bis 2020 aufgebraucht sein, so Thomas Bellut.

82 Prozent des Beitrages fließen beim ZDF ins Programm

Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk stehen jährlich ca. 8 Milliarden Euro aus dem Rundfunkbeitrag zur Verfügung. Davon erhält die ARD 5,6 Mrd. Euro und das ZDF 1,98 Mrd. Euro. Mit dem restlichen Betrag werden das Deutschlandradio und die Landesmedienanstalten finanziert. Von diesem Geld gibt beispielsweise das ZDF 2019 1,64 Mrd. Euro für Programminhalte aus. Das heißt, 83 Prozent des Rundfunkbeitrages fließen beim ZDF direkt ins Programm. Davon sind 740 Millionen Euro Auftrags- und Lizenzproduktionen. Die ARD hat im Jahr 2017 insgesamt 792,3 Millionen Euro zur Herstellung von Auftrags-, Ko- und Mischproduktionen sowie für den Erwerb von Senderechten bereits hergestellter Sendungen aufgewendet. Demgegenüber stehen Programminvestitionen der drei größten globalen VoD-Anbieter Netflix, Amazon und Hulu von ca. 12 Mrd. Euro im Jahr 2017.

Der durchschnittliche Streamer in den USA hat drei Abonnements

Doch machen diese gewaltigen Investitionen vor allem in fiktionalen Content vergleichbare „Unterhaltungsangebote“ von ARD und ZDF überflüssig? Netflix gilt noch als die Referenz im Streaming-Markt für Spielfilme und Serien. Aber diese fetten Jahre scheinen vorbei zu sein. 2019 wird Disney seine Inhalte von Netflix abziehen, um eine eigene Plattform zu starten, das betrifft Blockbuster wie die Marvel-Filme und „Star Wars“. Auch AT&T, Time Warner und Comcast planen eigene Streaming-Dienste.

Das vollmundige Netflix-Versprechen „Jeder Film, jede Serie, jederzeit auf Abruf“ ist längst nicht Realität. Um herauszufinden, welcher Streamingdienst den gewünschten Inhalt gerade im Angebot hat, benötigt man schon heute die Hilfe von Suchmaschinen. Der durchschnittliche Streamer in den USA hat drei Abonnements. Netflix mit rund 57 Mio. Abonnenten, Hulu mit 20 Mio. Abonnenten und 26 Mio. USA-Bürger streamen Prime Instant Videos von Amazon.

Wer im diversifizierten Filmstreaming-Markt den Überblick behalten und die teuren Serien oder Kinofilme sehen will, benötigt auch in Deutschland mehrere Abos – zwei mindestens, vielleicht sogar drei oder vier. Das würde für jeweils ein monatliches Abo in HD-Qualität, wie sie ARD und ZDF bieten, bei den drei Anbietern Netflix, Amazon Prime und Maxdom zusammen mindestens 27 Euro kosten. Ohne Sportübertragungen, versteht sich. Zudem wollen die VoD-Anbieter 2019 ihre Preise erhöhen.

Grundversorgung ist keine Mindestversorgung

Zweimal wurde 2018 der Rundfunkbeitrag von obersten Gerichten bestätigt: Im Juli vom Bundesverfassungsgericht und im Dezember von Europäischen Gerichtshof. Damit ist die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks grundsätzlich nach deutschem und europäischem Recht rechtmäßig und rechtlich nicht mehr angreifbar. Gesellschaftspolitisch wird er allerdings weiter in der Diskussion bleiben, weil das Urteil keine Aussagen über die Beitragshöhe fällt. Diese ist vom Auftrag abhängig und das ist eine politische Entscheidung. 17.50 Euro monatlich für jeden Haushalt, insgesamt mehr als 8 Milliarden Mark sind viel Geld, mit dem der öffentlich-rechtliche Rundfunk seinen Verfassungsauftrag erfüllen soll und kann.

Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach betont, dass der Auftrag zur Grundversorgung nicht mit einer Art Mindestversorgung zu verwechseln sei. Neben den Bereichen Bildung und Information gehört auch Sport und die Unterhaltung zum Grundauftrag. Auch in seiner Entscheidung vom Juli 2018 hat das höchste Gericht den Auftrag nicht auf „Kultur, Politik, Wirtschaft und Nachrichten“ eingeengt, wie es die „Welt“ am 28.12.2018 behauptet hat. Es kann auch keine Rede davon sein, dass der Funktionsauftrag vor allem darin bestehe, Angebote in den Bereichen „Information, Bildung und Beratung“ zu verbreiten, wie es die Studie des Leipziger Medienrechtlers Prof. Dr. Hubertus Gersdorf vom Oktober 2018 formuliert. Der Begriff „Beratung“ taucht in den Entscheidungen des Verfassungsgerichtes an keiner Stelle auf.

Akzeptanz hängt von der Beitragshöhe und der Qualität der Inhalte ab.

Ungeachtet des klaren Verfassungsauftrages und der Pflicht, sich auch technologisch auf eine veränderte Mediennutzung einzustellen, muss der öffentlich-rechtliche Rundfunk noch stärker nach Synergien suchen, schneller neue Technologien nutzen, mehr das Verhältnis von Aufwand und Nutzen vor Augen haben, Programmdoppellungen vermeiden und konsequenter auf hohe Qualität und Unverwechselbarkeit setzen. Er muss selbstverständlich sparen. Doch die Akzeptanz in der Bevölkerung hängt von der Höhe des Beitrages und der Qualität der Inhalte ab.

Um ein Programm zu produzieren, dass dem Auftrag und der erforderlichen Qualität entspricht, bedarf es einer angemessenen Finanzierung. Der ARD-Vorsitzende Ulrich Wilhelm hatte das in einem dpa-Interview vorgerechnet: „Die rundfunkspezifische Teuerung etwa, die beispielsweise die Entwicklung der Kosten für Musik-, Film- oder Sportrechte berücksichtigt, lag zwischen 2009 und 2017 bei rund 17 Prozent, während die Verbraucherpreise in diesem Zeitraum um 10,6 Prozent gestiegen sind.“

Debatte um Auftrag und Bestimmung des Rundfunkbeitrages

Im März 2016 haben die Bundesländer die Arbeitsgruppe „Auftrag und Strukturoptimierung der Rundfunkanstalten“ eingesetzt, mit dem Ziel, durch eine Anpassung des Auftrags und zusätzliche Sparmöglichkeiten der Anstalten, den Rundfunkbeitrag auch ab 2021 bei 17.50 Euro festzuschreiben. ARD, ZDF und Deutschlandradio haben daraufhin Ende 2017 Einsparungen in einer Höhe von 1 Mrd. Euro ab 2021 zugesagt. Doch das reicht nicht aus. Mehr sei – so die Sender – nur durch eine Veränderung des Auftrages möglich. Nach mehreren Anläufen ist es den Ländern aber bisher nicht gelungen, sich über eine Präzisierung des Auftrages und über die Art der Beitragsfestsetzung zu verständigen. Ein Eckpunktepapier, dass das Indexmodell berücksichtigte – fand auf der Dezembertagung 2018 der Regierungscheffinnen und -chefs keine Mehrheit. Ungeachtet der Diskussion hat die die KEF, wie im Staatsvertrag vorgesehen, die Sender aufgefordert, bis April 2019 ihre Bedarfsanmeldungen einzureichen. Selbst wenn sich die Länder auf das Indexmodell verständigen, wird diese Anmeldung und die Entscheidung der KEF dazu Ende des Jahres 2019 die Basis bilden. Der neue Rundfunkstaatsvertrag muss bis Ende 2020 durch die Länderparlamente verabschiedet sein, damit er ab 1. Januar 2021 wirksam wird. Die Sender haben erklärt, sowohl mit der alten als auch der neuen Regelung „leben“ zu können, vorausgesetzt der Beitrag wird ab 2021 erhöht und der Ausgangswert der Indexierung entspricht einer „bedarfsgerechten“ Finanzierung.

Indexierung und Budgetierung mit Nachteilen und Vorteilen für die Sender

Der Vorschlag zur Indexierung des Beitrages und Flexibilisierung bei der Verwendung der Mittel sieht vor, dass der Beitrag entsprechend den Preissteigerungen festgelegt werden soll. Für die Sender bestünde damit Planungssicherheit, es gäbe aber keine Sicherheit, dass bedarfsgerecht finanziert wird und besondere Belastungen würden keine Berücksichtigung mehr finden. Die Sender könnten selbst Prioritäten für das Programm und die Distribution bestimmen, was aber auch zu Angebotsreduzierungen führen kann. Der Reiz für die Länder an diesem Modell besteht vor allem darin, dass sich eine drastische Steigerung des Beitrages verhindern ließe.

Es soll nun ein Gesamtkonzept entwickelt werden, nachdem den Sendeanstalten jährlich ein bestimmtes Finanzbudget zugewiesen wird, mit dem sie Freiräume erhielten, um selbst zu entscheiden, für welche inhaltlichen Angebote (Fernsehen, Hörfunk, Internet) sie dieses Geld im Rahmen eines flexibler gefassten Auftrags ausgeben möchten. Das den Sendern zugewiesene Finanzbudget könnte in Höhe der Inflationsrate ansteigen, sofern die KEF einen solchen Teuerungsausgleich für gerechtfertigt hielte.

Für eine stärkere Fokussierung des Auftrages hatten einige Länder vorgeschlagen, die Unterhaltungs- und Sportangebote zu reduzieren und die Ausgaben dafür zu deckeln. Nach heftigen Protesten aus der Kultur- und Filmbranche, aber auch von Medienrechtlern, wird dieser Vorschlag nicht weiterverfolgt. Möglicherweise können aber die Sender durch eine „Selbstverpflichtung“ diesen Programmanteil reduzieren.

Es scheint jetzt klar zu sein, dass das Ziel einiger Länder, die Höhe des Rundfunkbeitrags über das Jahr 2020 hinaus bei 17,50 Euro stabil zu halten, unrealistisch ist. Mit einer Erhöhung, die 18,- Euro aber wohl nicht übersteigt, ist also zu rechnen. Wird kein neuer Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag abgeschlossen, gilt der bisherige auch über das Jahr 2020 hinaus weiter.

Der Beitrag erschien in leicht modifizierter Form zuerst in „Politik und Kultur“ 1-2/2019. https://www.kulturrat.de/publikationen/zeitung-pk/ausgabe-nr-01022019/

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