Nicht eine Frage des „Ob“, sondern des „Wie (weit)“ einer Vollindexierung

von am 01.04.2019 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

Nicht eine Frage des „Ob“,  sondern des „Wie (weit)“ einer Vollindexierung

01.04.2019. Gutachten zu den „Verfassungs- und unionsrechtlichen Rahmenbedingungen einer Vollindexierung des Rundfunkbeitrags“

Nachdem das Bundesverfassungsgericht am 18. Juli 2018 den im Rundfunkbeitragsstaatsvertrag verfassten Rundfunkbeitrag als im Wesentlichen verfassungskonform beurteilt hat, beraten die Länder derzeit neben den Fragen einer (modifizierten?) Auftragsdefinition für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und dessen „Strukturoptimierung“ auch über eine etwaige Neugestaltung der im Rundfunkfinanzierungstaatsvertrag enthaltenen Regelung zu Maßstäben und Verfahren der Bestimmung der Beitragshöhe. Bekanntlich haben einige Bundesländer insoweit vorgeschlagen, die Entwicklung des künftigen Beitragssatzes insgesamt ausgehend von einem „Basiswert“ an einen Index zu knüpfen (sog. Vollindexierung). Durch Aufwandsveränderungen, namentlich Kostensteigerungen bedingte Beitragsanpassungen sollen so nicht mehr dem de lege lata institutionalisierten aufwändigen drei-stufigen Festsetzungsverfahren mit abschließender parlamentarischer Befassung (§§ 1-7 RFinStV) unterworfen, vielmehr durch die Indexierung gleichsam auf einen „automatischen“, nur mehr als Rechenoperation durchgeführten Mechanismus umgestellt werden. 

Aus dem Gutachten von Prof. Dr. Matthias Cornils, Direktor des Mainzer Medieninstituts

Die Ziele dieses Modellwechsels – oder, weniger weitreichend, einer Modellveränderung gegenüber dem status quo – sind nicht durchweg ganz transparent und vermutlich auch nicht bei allen Befürwortern einer Indexierung vollständig kongruent. In den Vordergrund gestellt werden die Anliegen, die Beitragsfestsetzung als einen dann mehr oder weniger rechnerischen Vorgang weitergehend als bisher zu „entpolitisieren“, d. h. aus den Grundsatzdebatten über Funktion, Auftrag und Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks herauszuhalten, sie auch als Vehikel einer politischen Einflussnahme auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk oder der Blockade (notwendig) konsensualer Finanzierungsentscheidungen der Länder auszuschalten.  Die Entpolitisierung des „politischen Preises“, als der die Rundfunkgebühr schon vor Jahrzehnten charakterisiert worden ist, ist eine seit jeher mit Gedankenspielen einer Indexierung verbundene Erwartung und Zielvorstellung. Darüber hinaus – durchaus aber verbunden mit der Idee der „Objektivierung“ und „Entpolitisierung“ – soll die Anknüpfung der Ertragsentwicklung an einen berechenbaren Anpassungsfaktor, wie ihn etwa die allgemeine Inflationsrate bietet, den Anstalten größere Planungssicherheit im Blick auf ihre Finanzausstattung zu verschaffen.

Auf „Beitragsstabilität“ drängende Verlautbarungen aus einigen Landesregierungen lassen schließlich aber auch vermuten, dass die Indexierung – wie schon im britischen Muster der BBC-Indexierung – teilweise auch als Instrument der Kostendämpfung und also Begrenzung des Beitragssatzes bis hin zur Zielsetzung eines „Einfrierens“ des Satzes auf dem gegenwärtigen Stand (EUR 17,50) verstanden wird. Einigkeit ist in der Frage der möglichen Umstellung auf eine Vollindexierung des Beitrags indes zwischen den Bundesländern zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch nicht erzielt worden. Eine Entscheidungsfindung wird auch dadurch erschwert, dass nicht definitiv geklärt ist, unter welchen Bedingungen und in welcher Ausgestaltung eine solche Vollindexierung verfassungsrechtlichen und gegebenenfalls auch unionsrechtlichen Anforderungen entsprechen würde. Von diesen Anforderungen und ihrer rechtlichen Beurteilung hängt indes die Reichweite des Spielraums einer Neugestaltung ab, insbesondere auch, inwieweit ein indexgestütztes Beitragsfestsetzungsverfahren von dem gegenwärtig praktizierten, verfassungsgerichtlich anerkannten Konzept einer auf der Bedarfsanmeldung durch die Anstalten aufbauenden periodischen Bedarfsermittlung und daran geknüpften Festsetzung abweichen darf. Je enger der verfassungsrechtlich eröffnete Reformspielraum ist, je weniger sich also aus verfassungs- oder unionsrechtlichen Gründen an dem Mechanismus der Beitragsfestsetzung durch die Einführung einer Vollindexierung strukturell und substantiell etwas ändern darf, umso schärfer stellt sich naturgemäß auch die Frage nach der politischen Sinnhaftigkeit einer solchen Umstellung – wenn diese mithin Anliegen einer Abkoppelung der Beitragsfestsetzung von einem aufwändigen Verfahren der Bedarfsermittlung oder von einer politisch (parlamentarisch) zu verantwortenden Letztentscheidung ohnehin nicht oder nur in geringem Maße erfüllen kann. Nachfolgende rechtsgutachtliche Untersuchung will zur Klärung der verfassungs- und unionsrechtlichen Rahmenbedingungen einer Festsetzung des Rundfunkbeitrags auf Grundlage einer Vollindexierung einen Beitrag leisten. Nicht Gegenstand des Gutachtens sind die im rechtspolitischen Prozess simultan diskutierten Fragen einer Auftragsreform und ggf. strukturell-organisatorischer Reformen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks.  Die Auftragsreform (Stichworte: „Flexibilisierung“ und/oder „Fokussierung“) kommt hier nur insofern in den Blick, als sie möglicherweise – das ist allerdings zu fragen und zu beantworten – in sachlichem, gegebenenfalls sogar notwendigem Zusammenhang mit der Modellumstellung der Beitragsfestsetzung auf eine Indexierung steht.

Zusammenfassung der Ergebnisse

1. Auch ein Vollindexierungsmodell ist, das muss mit Blick auf das eindeutige placet des Bundesverfassungsgerichts im zweiten Gebührenurteil angenommen werden, als Ausgestaltungsoption verfassungsgerichtlich „grundsätzlich“ anerkannt. Es geht verfassungsrechtlich nicht mehr um die Frage des „Ob“, sondern des „Wie (weit)“ einer Vollindexierung. Dass die Beitrags-Vollindexierung allerdings nur unter Bedingungen und daher auch nur mit Einschränkungen zulässig sein kann, ist indes gleichfalls keine neue Erkenntnis, vielmehr schon vor Jahren beschrieben worden.

2. In der simultanen verfassungsrechtlichen (und verfassungsgerichtlichen) Anerkennung des Grundsatzes der Bedarfsorientierung der Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der Möglichkeit einer Vollindexierung liegt nicht notwendig ein konzeptueller Widerspruch. Die Spannung zwischen beiden bundesverfassungsgerichtlichen Aussagen erweist sich vielmehr als Herausforderung, die – bei dahin gehendem politischen Reformwillen – mit einer entsprechenden Ausgestaltung des Beitragsfestsetzungsverfahrens bewältigt werden muss.

3. Die gemäß der Judikatur des Bundesverfassungsgerichts zentrale rundfunkverfassungsrechtliche Prämisse der Auftrags- und Bedarfsakzessorietät der Finanzausstattung schließt für die Rechtspolitik (naturgemäß nicht für die Wissenschaft) Konzepte, die die Entfaltungsmöglichkeiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks umgekehrt von politisch verantworteten und gesetzten, sodann den Anstalten überwiesenen Budgets abhängig machen würden, als Gestaltungsoptionen aus.

4. Eine Indexierung der Rundfunkabgabe wirft nur so lange keine verfassungsrechtlichen Zweifel unter dem Gesichtspunkt des Trennungsgrundsatzes („Programmneutralität“) auf, als ihre normative Ausgestaltung im Ergebnis eine bedarfsgerechte Festsetzung ermöglicht, das Festsetzungsverfahren daher insbesondere Entwicklungen des Finanzierungsbedarfs hinreichend responsiv und elastisch verarbeiten kann.

5. Jedenfalls auf der Grundlage eines „starken Konzepts“ der Programmautonomie – wie es das Bundesverfassungsgericht zugrunde legt – bedeutete jede in erheblichem Maß bedarfsunterschreitende und zudem intendierte „Deckelung“ der Finanzierung über eine Indexierung eine rechtlich kritische, eben nicht mehr programmneutrale, indirekte Einflussnahme auf das Programm und daher einen verfassungsrechtlich kaum rechtfertigungsfähigen Eingriff in die Programmautonomie.   

6. Ein Verzicht auf eine dritte Stufe parlamentarischer Letztentscheidung über den Beitragssatz mit – wenn auch von Verfassung wegen begrenzten – Abweichungsbefugnissen ist bei einem Indexierungsmodell zwar möglich und wohl auch naheliegend, aber keineswegs verfassungsrechtlich zwingend.

7. Zentrale Bedeutung für den verfassungsrechtlich gebotenen materiellen Umfang der Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat der Grundsatz der Bedarfsangemessenheit der Finanzierung, der in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts mit dem Begriff der „Programmakzessorietät“ beschrieben wird. Der Finanzbedarf wird materiell durch vier Faktoren bestimmt: Erstens den verfassungsrechtlich unabdingbaren Kernauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks („Grundversorgung“), zweitens die den Anstalten zukommende, in ihrer Bedarfserheblichkeit auch über die Grundversorgung hinausreichende Programmautonomie der Anstalten, drittens das Tätigkeitsbeauftragungsrecht des Gesetzgebers, viertens die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

8. Die auch vom Bundesverfassungsgericht anerkannte Maßstabschwäche der materiellen Bedarfsbestimmungsfaktoren kann nicht die Zulässigkeit einer nicht mehr bedarfsorientierten Beitrags-Indexierung rechtfertigen; einer solchen Vorstellung stünde schon der Trennungsgrundsatz entgegen. Auch ein Mechanismus der Beitragsfestsetzung über eine Indexierung muss also jedenfalls so ausgestaltet sein, dass der sich aus den Bestimmungsfaktoren ergebende Bedarf zunächst ermittelt und zugrunde gelegt, dieser Bedarf hingegen nicht umgekehrt durch die Indexierung beeinflusst wird.

9. Wegen der materiellen Maßstabschwäche der Bedarfsbestimmungsfaktoren hat das Bundesverfassungsgericht für das Abgabenfestsetzungsverfahren die Bedeutung des Grundrechtsschutzes durch Verfahren betont und aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG eine Reihe von prozeduralen Anforderungen hergeleitet, die den Spielraum des Gesetzgebers über das Trennungsprinzip und die Maxime der Bedarfsorientierung hinaus zusätzlich einschränken, gerade auch mit Blick auf eine Verfahrensumstellung auf eine Vollindexierung.

10. Es kann kein Zweifel bestehen, dass der verfassungsrechtlich zwingende prozedurale Teilschritt einer von den Rundfunkanstalten selbst vorzunehmenden und verantworteten Bedarfsanmeldung auch in einem Indexierungsverfahren seinen Platz finden muss, und zwar als „Grundlage der Bedarfsermittlung und der ihr folgenden Gebührenfestsetzung“. Jedenfalls der Basiswert, an den die Indexierung anknüpft, muss daher in einem Verfahren ermittelt werden, in dem die Bedarfsanmeldung der Anstalten bestimmenden Einfluss erzielt.

11. Auch ein auf eine Indexierung umgestelltes Verfahren muss auch Bedarfsveränderungen integrieren und in eine entsprechend angepasste Beitragsfestsetzung übersetzen können, die auf eine Änderung des gesetzlichen Auftrags zurückgehen. Solche Änderungen können, in den verfassungsrechtlichen Grenzen der Programmdefinitionskompetenz des Gesetzgebers, in einer Begrenzung des Auftrags gegenüber dem status quo bestehen, aber auch in einer Ausdehnung über das verfassungsrechtlich Erforderliche hinaus.

12. Keinen Zweifel duldet auch die Annahme, dass im Verfahren der Beitragsfestsetzung eine „externe Kontrolle“ institutionalisiert werden muss. Die fachliche Überprüfung auf die Einhaltung der beiden Maßstäbe einerseits des „Rahmens des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrags“, andererseits der „Grundsätze von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit“ ist notwendig, um der Bedarfsanmeldung ein Korrektiv entgegenzuhalten, das die Beschränkung des definitiv ermittelten (konsolidierten) Finanzbedarfs auf das für die Erfüllung des Funktionsnotwendigen erforderliche Maß sichert. Bedarfsanmeldung und fachliche externe Kontrolle sind mithin von Verfassung wegen notwendige Korrelate in einem jedem Beitragsfestsetzungsverfahren, in welcher Gestalt auch immer, so auch in einem Verfahren, das einen Mechanismus der Vollindexierung implementiert. 

13. Eine dritte Verfahrensstufe ist auch in einem künftig modifizierten Verfahren unabdingbar, dies freilich nur in dem Sinne, dass eine abschließende Festsetzung getroffen werden muss, die der Maxime der Bedarfsorientierung entspricht und jedenfalls im Kern auf der fachlich überprüften und gegebenenfalls korrigierten Bedarfsanmeldung beruht. Zwingend ist demgegenüber weder die Zuständigkeit der Landesparlamente für die Endentscheidung noch ein „politisches“ Abweichungsrecht der Parlamente (auf Grundlage staatsvertraglicher Vereinbarung) wie im derzeit eingerichteten Verfahren.

14. Die Gestaltung des Finanzierungsregimes, etwa unter Einbeziehung eines Indexierungsmechanismus, wirft im Rahmen der beihilfe-unionsrechtlichen Rechtfertigungsstruktur regelmäßig die Frage auf, ob die dritte Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit erfüllt ist; um Fragen der hinreichend bestimmten Auftragsformulierung und Betrauung geht es dabei – wie auch schon bei den Altmark-Voraussetzungen auf der Ebene des Beihilfebegriffs – weniger. Konkret geht es mithin darum, ob eine solcherart konzipierte Finanzierung noch als verhältnismäßiger Ausgleich der den begünstigten Rundfunkanstalten aus der Erfüllung ihres Auftrags tatsächlich entstehenden Kosten begriffen werden kann. Insofern erweist sich die (partielle) Abkoppelung einer „Ertragsindexierung“ vom aufwandsbezogen-konkreten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten als das sowohl unter verfassungsrechtlichen als auch unionsrechtlichen Maßstäben problematische Charakteristikum einer Vollindexierung.

15. Die Anforderungen der Rundfunkmitteilung 2009 haben erhebliche Bedeutung gerade für die Ausgestaltung des Finanzierungsregimes. Sie ziehen einem Modellwechsel auf ein Beitragsfestsetzungsverfahren auf der Grundlage der Vollindexierung Grenzen, die diejenigen, welche schon aus Verfassungsrecht folgen, unterstreichen, sie möglicherweise sogar noch enger ziehen.

16. Die Wahrung des Nettokostenprinzips (als Ausdruck der Verhältnismäßigkeit im Sinne der dritten Anforderung an eine Beihilfenrechtfertigung gemäß Art. 106 Abs. 2 AEUV) bedarf prozeduraler Absicherung. Die Einführung einer „automatischen“ Bestimmung der Beihilfenhöhe ohne irgendeine Kontrolle der Relation von Kosten und Zuwendung könnte diesem Prinzip niemals genügen, da ein solcher Mechanismus überhaupt keine Kostenorientierung der Beihilfe mehr garantierte und strukturell die Möglichkeit einer Überkompensierung nicht ausschließen könnte, selbst wenn das Risiko praktisch aufgrund der konkreten Kostensituation unwahrscheinlich ist.

17. Geht man davon aus, dass die unionsrechtlichen Anforderungen an die Ausgestaltung des Finanzmechanismus in Deutschland – gebilligt durch den Beihilfekompromiss von 2007 – durch das Zusammenspiel der Kontrolltätigkeit der Rechnungshöfe und der KEF erfüllt werden, so muss der in diesem Verfahren bewirkte Kontrollstandard im Wesentlichen aufrechterhalten bleiben. Namentlich die Elemente einer jährlichen Buchführungs- und Verwendungskontrolle, einer umfassenden Bedarfsermittlung für einen vier Jahre nicht wesentlich übersteigenden Zeitraum (also zum Beispiel sechs Jahre), schließlich auch einer Nettokosten-Äquivalenzprüfung der Mittelzuweisungen erscheinen unionsrechtlich zwingend. 

18. Auch aus dem unionalen Beihilfenrecht folgt mithin, dass eine Neumodellierung des Beitragsfestsetzungsverfahren auf Grundlage einer Vollindexierung die Grundstruktur des etablierten Verfahrens nicht aufheben, dieses Verfahren vielmehr nur modifizieren kann, im Wesentlichen nur (wenn überhaupt) durch eine Streckung der Finanzierungszeiträume und somit eine Entlastung des Verfahrens auf der Stufe der Bedarfsermittlung. 

19. Die verfahrensrechtlichen Anforderungen des Bundesverfassungsgerichts lassen sich für ein Indexmodell dahingehend übersetzen, dass die Teilschritte der Bedarfsanmeldung (durch die Anstalten) und der fachlichen externen Kontrolle (durch die KEF oder eine funktional entsprechende Institution) ihre auch künftig unaufgebbare Funktion zunächst in der Basiswertbestimmung haben.

20. Als Basiswert kann nur ein Ertragsvolumen oder ein Beitragssatz herangezogen werden, der umfänglich und zeitlich dem „wirklichen“ funktionserforderlichen Bedarf der Anstalten in einem Zeitpunkt, von dem aus die Indexierung für die künftige Beitragsfestsetzung ihren Ausgang nimmt, möglichst genau entspricht, allenfalls abzüglich eines sozialstaatlich motivierten Verschonungsbetrages im Sinne der Grundsätze zum Abweichungsspielraum auf der dritten Stufe des derzeitigen Festsetzungsverfahrens. 

21. Die Vollindexierung kann angesichts der verfassungsrechtlichen nicht disponiblen Anforderungen an das Beitragsfestsetzungsverfahren nur die Rolle einer prozeduralen Ergänzung einnehmen, bei der sichergestellt sein muss, dass sie nicht eine Eigendynamik gewinnen kann, die zu einem den wirklichen (aufgrund der weiterhin unverzichtbaren konsolidierten Bedarfsanmeldung ermittelten) Bedarf verfehlenden, nicht mehr bedarfsgerechten Ergebnis führte. Die Vollindexierung kommt in dieser Ergänzungsrolle mithin nur insoweit in Betracht, als sie die nach wie vor maßstabbildende Bedarfsermittlung nicht substantiell überschreibt und so den Maßstab der Bedarfsorientierung deformiert. Auch verfahrensrechtlich ist sie nur – aber immerhin – in der Variante einer Anreicherung des weiterhin auf den unverzichtbaren prozeduralen Komponenten der Bedarfsanmeldung und externen Kontrolle gründenden Festsetzungsverfahrens denkbar.

22. Ein erster spezifisch mit der Indexierung verbundener, verfassungsrechtlich noch akzeptabler Entlastungsvorteil könnte darin bestehen, das aufwändige Bedarfsermittlungsverfahren (also die ersten beiden Stufen) auf zeitlich längere Intervalle zu strecken als im derzeit praktizierten Verfahren. Eine Abschaffung der prognostisch ausgerichteten Bedarfsermittlung nach Umstellung auf die Indexierung oder auch nur eine Gestaltung mit zeitlich sehr weiten Intervallen einer Neubewertung des Finanzbedarfs (über sechs ggf. noch acht Jahre hinaus) wäre hingegen verfassungsrechtlich und wohl auch unionsrechtlich unzulässig.

23. Nur eine „Verlängerung der Beitragsperiode“ auf Intervalle von sechs oder vielleicht auch noch acht Jahren, innerhalb derer dann in kürzeren Zeiträumen (ein- oder zweijährig) eine indexgestützte Anpassung stattfindet, erscheint mithin verfassungsrechtlich noch mit der Maxime der Bedarfsorientierung zu vereinbaren, nicht hingegen eine Abschaffung der Verfahrensstufe der Bedarfsermittlung, auch nicht in Gestalt ihrer Ersetzung durch die ex-post-Kontrolle. 

24. Auch in der Sache rechtfertigt sich eine mit dem Mechanismus der Vollindexierung bewirkte partielle Entlastung des Verfahrens zur Ermittlung des Finanzbedarfs aus dem Gedanken der strukturbedingten Unbestimmtheit des zwingend – von Verfassung wegen – zu finanzierenden Aufwandes. Die verfassungsrechtlich anerkannte und sogar als Notwendigkeit beschriebene Funktion der Bedarfskonkretisierung und -begrenzung (auch als korrigierender Faktor gegenüber der Bedarfsanmeldung) kann in substantiell begrenztem Umfang (nur geringfügige Auswirkung auf die Programmautonomie) und auf begrenzte Zeit (sechs bis acht Jahre) gesetzlich dem zwar unelastisch-pauschalen, dafür aber berechenbar-planungssicheren Mechanismus einer an einen bedarfsentsprechenden Basiswert anknüpfenden Vollindexierung übertragen werden. Indes muss dafür nicht nur der Basiswert bedarfsgemäß bestimmt, sondern auch der Index so gewählt sein, dass die danach sich ausrichtende automatisierte Anpassung des Beitragssatzes keine große Diskrepanz zur rundfunkspezifischen Teuerungsrate erzeugt. 

25. Die von Verfassung wegen notwendige Periodizität der (anmeldebasierten, prognostischen) Beitragsermittlung führt nicht in eine daran angeschlossene Beitragsfestsetzungsroutine. Verfassungsrechtlich und unionsrechtlich gefordert ist eine Neufestsetzung nur bei Abweichung des neu ermittelten Finanzbedarfs von dem Mittelvolumen, das sich aus dem indexgestützt angepassten Beitrag ergibt. In der Möglichkeit einer periodenübergreifenden Kontinuität der Indexierung ohne Notwendigkeit einer zwischenzeitlichen Neufestsetzung des Beitrags durch die Landesparlamente oder den Verordnungsgeber liegt ein zweiter beachtlicher und rechtspolitisch ggf. gewünschter Entlastungseffekt. 

26. Mit der Indexierung verbinden sich weder kompetenzrechtliche noch demokratische Probleme einer Verantwortungsentäußerung, wie sie in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur dynamischen Verweisung thematisiert worden sind. Die Verweisung auf die im Index ausgedrückte Inflationsrate als ökonomischen Sachverhalt (nicht auf eine fremdbestimmte Norm) entspricht vielmehr dem demokratisch legitimierten Regelungswillen des Gesetzgebers, der – präzise Formulierung der Indexierung vorausgesetzt – im Abgabentatbestand seinen hinreichend bestimmten Ausdruck findet.

27. Überlegungen dahingehend, dass ein um eine Vollindexierung ergänztes Beitragsfestsetzungsverfahren auch hinsichtlich der gegenständlichen Reichweite der Bedarfsermittlung und gegebenenfalls der Prüfdichte Entlastungsvorteile versprechen könnte, dürften kaum weiterführen. 

28. Der Vorschlag, die Pflicht zu einer korrigierenden Neufestsetzung des Beitrags von der Überschreitung einer Erheblichkeitsschwelle abhängig zu machen („Korridor-Lösung“), ist rechtspolitisch nachvollziehbar, verfassungsrechtlich aber nur bei einem restriktivem Verständnis eines solchen Korridors tragfähig, jedenfalls im Kontext einer – hier für verfassungsrechtlich zwingend gehaltenen – Verfahrensgestaltung, die auf periodische Bedarfs(neu-)Ermittlungen nicht verzichtet (Kombinationsmodell): Wenn schon in einem Verfahren der konsolidierten Bedarfsermittlung eine Unterfinanzierung der Anstalten festgestellt ist, ist für eine Bestätigung dieser Unterfinanzierung durch Hinnahme des unveränderten Beitragssatzes nur noch wenig Raum. Eine gesetzlich vorgesehene Abweichungstoleranz wird sich daher im Wesentlichen darauf beschränken müssen, aufwändige Neufestsetzungs-Verfahren auch wegen nur unbedeutender rechnerischer Differenzen zwischen dem ermittelten Bedarf und der indexgestützt bereitgestellten Finanzausstattung zu vermeiden.

29. Gute Gründe sprechen für die Implementierung eines Mechanismus einer außerordentlichen Bedarfsfeststellung innerhalb der Periode. Die Möglichkeit einer außerturnusmäßigen Sonderprüfung sicherte die indexgestützte Beitragsfestsetzung jedenfalls verfassungsrechtlich zusätzlich ab.

30. Die Aufgabe der externen Kontrollinstanz im Kontext der Finanzierung des öffentlichrechtlichen Rundfunks in Deutschland kann in zwei aus höherrangigem Recht gebotene Funktionen unterschieden werden, diejenige der Überkompensations-Kontrolle und diejenige der Bedarfsermittlung. Beide Funktionen können – wie bisher – in einem integrierten Prüfverfahren zusammengefasst, aber auch in unterschiedliche Prüfschritte zerlegt werden. Namentlich aus letzterer Möglichkeit ergeben sich gerade für ein modifiziertes, um eine Vollindexierung ergänztes Verfahren Spielräume für eine Gestaltung, die einerseits der unionsrechtlichen Vorgabe recht häufiger Überkompensation-Kontrollen, andererseits dem mit der Indexierung verbundenen Anliegen einer zeitlichen Streckung der Bedarfsermittlungsintervalle Rechnung tragen kann.

31. Der sachliche Zusammenhang von Bedarfsanmeldung durch die Anstalten und fachlicher Prüfung durch die externe Kontrollinstanz (auf Auftragskonformität sowie Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit) kann auch in einem um eine Indexierung ergänzten Verfahren schwerlich aufgebrochen werden kann: Eine isolierte KEF-Kontrolle (jedenfalls der Bedarfsseite) ohne zugrunde liegende Bedarfsanmeldung erscheint sinnvoll kaum denkbar, ebenso wenig eine Bedarfsanmeldung ohne fachliche Kontrolle.

32. Im Festsetzungsverfahren, in dem die Bedarfsanmeldung der Anstalten Ausgangspunkt und Grundlage der Beitragsfestsetzung ist, kann die Aufgabe der externen Kontrollinstanz in ihrer Mitwirkung bei der Bedarfsermittlung nicht auf eine bloß nachlaufende ex-post-Kontrolle beschränkt werden: Die Kontrolle teilt vielmehr, indem sie nach den verfassungsrechtlichen Festlegungen der Judikatur zwingend auf die Bedarfsanmeldung bezogen ist, deren zukunftsgerichtete Natur.

33. Die unionsrechtlich gebotene Verwendungskontrolle muss sich ihrer begrenzten Funktion nach nicht dafür interessieren, ob dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die für seine Auftragserfüllung notwendigen Mittel zur Verfügung stehen; sie hat nur zu prüfen, ob es im Betrachtungszeitraum zu Überkompensierungen oder Quersubventionierungen gekommen ist. Insofern ist sie auf die tatsächlich entstandenen Kosten und Erträge zu richten, etwa auf der Grundlage der Jahresabschlussberichte der Anstalten, nicht auf prognostizierten Aufwand und prognostizierte Einnahmen.

34. Wie die „Abweichungstoleranz“ („Korridor“-Lösung) erweist sich auch ein zusätzlicher „Rationalisierungsabschlag“ (vom Basiswert oder Index) als Fremdkörper in einem Modell, das ohnehin schon eine Wirtschaftlichkeitskontrolle mit entsprechender Kürzungsbefugnis vorsieht, also auch bei einem um eine Vollindexierung nur ergänzten Kombinationsmodell, in dem nicht nur der Ausgangs-Basiswert auf der Grundlage einer umfassenden und konkreten Bedarfsermittlung bestimmt wird, sondern nach sechs oder acht Jahren eine erneute anmeldegestützte Bedarfsermittlung stattfindet, in welcher gerade auch die Anforderungen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zur Geltung gebracht werden.

35. Der teilweise behauptete Zusammenhang von Indexierung und Flexibilisierung des Auftrags besteht möglicherweise im Sinne eines teilweise vertretenen rechtspolitischen Anliegens, das indes erheblichen verfassungsrechtlichen Bedenken ausgesetzt ist, nicht jedoch im Sinne eines rechtlich gebotenen oder nahe liegenden Konnexes, im Gegenteil: Die Verknüpfung der Vollindexierung mit einer Auftragsflexibilisierung bewirkt sogar eine verfassungsrechtliche Problemverschärfung: Die verfassungsrechtlich problematische Spannung zwischen der „Automatik“ der indexorientierten Ertragsentwicklung und dem programmakzessorisch zu ermittelnden Finanzbedarf kann mit dessen steigender Dynamik wachsen, das Risiko einer Verfehlung des Prinzips der Bedarfsgerechtigkeit sich erhöhen.

36. Eine Flexibilisierung des Rundfunkauftrags würde die strukturelle verfassungsrechtliche Schwäche einer Vollindexierungslösung eher verstärken als begrenzen. Kann eine Vollindexierung ohnehin nur bei behutsamer Integration in ein weiterhin auf dem Grundsatz der Bedarfsgerechtigkeit aufbauendes Verfahrenskonzept verfassungsrechtlich akzeptabel ausgestaltet werden, entbindet die Flexibilisierung des Auftrags eine zusätzliche Bedarfs-Dynamik, die eine Lockerung des Zusammenhangs von Beitragsfestsetzung und Bedarfsermittlung, wie sie mit der Idee der Vollindexierung verbunden ist, noch prekärer erscheinen lässt und gesetzgeberische Spielräume zu einer solchen (insbesondere zeitlichen) Lockerung tendenziell verengt.

37. Soweit hinter der Idee einer Kombination von Indexierung und Flexibilisierung die Vorstellung einer auf diesem Wege möglichen Kostendisziplinierung stehen sollte, kollidierte gerade dieses Anliegen mit den insoweit sehr deutlichen verfassungsrechtlichen Prämissen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts. Kostendämpfungs- und Beitragsstabilisierungsziele lassen sich mit einer Vollindexierung des Beitrags nicht verfolgen, auch nicht in Kombination mit einer Flexibilisierung des Rundfunkauftrags.

38. Eine indexgestützte Beitragsanpassung bedarf nicht notwendig einer eigenen normativen Regelung: An der de lege lata (§ 8 RFinStV iVm den abgabenschuldbegründenden Vorschriften des RBStV) bestehenden Gestaltung einer durch das Gesetz selbst abschließend bestimmten Verpflichtung ändert sich in der Sache nichts, wenn die ziffernmäßige Beitragsfestsetzung beibehalten (Basiswert), aber für genau bestimmte künftige Zeiträume (jährlich oder zweijährig) durch einen Faktor ergänzt wird (Index), wenn dieser Faktor seinerseits exakt bestimmbar ist, so dass sich der nominelle Beitragssatz für den in Rede stehenden künftigen Zeitraum aus einer simplen mathematischen Rechnung (Multiplikation des Basiswerts mit dem Index) ergibt. 

39. Auch für die Notwendigkeit einer „feststellenden Regelung“ besteht kein durchgreifender verfassungsrechtlicher Grund, weder aus dem Gesichtspunkt demokratischer Legitimation des hoheitlichen Abgabeneingriffs noch aus rechtsstaatlichen Anforderungen der Bestimmtheit oder aus der Gewährleistung hinreichenden (hier: verwaltungsgerichtlichen) Rechtsschutzes. 

40. Auch bei einer „Anreicherung“ der gesetzlichen Beitragsfestsetzung durch einen IndexFaktor ist ein zusätzlicher Verfahrensschritt einer normativen Beitragssatz-Bescheinigung hinsichtlich der index-gestützt angepassten Beitragssätze verfassungsrechtlich nicht zwingend erforderlich. Die reguläre, sich aus der gesetzlich programmierten Indexierung ergebende Beitragsanpassung könnte auch ohne gerade darauf gerichtete zusätzliche feststellende Regelung im Wege der Abwicklung der Zahlungen durchgeführt werden.

41. Verfassungsrecht schließt indes die Möglichkeit einer verbindlichen Feststellung des jeweiligen, aufgrund der Indexierung sich ergebenden Beitragssatzes durch Rechtsnorm, funktional verordnungsersetzende konkret-generelle Allgemeinverfügung oder Einzelfall-Festsetzung keineswegs aus. Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, solche feststellenden (nicht: pflichtkonstituierenden!) Regelungen einzuführen.

42. Der Vollindexierung als solcher käme für ein etwaiges Anliegen einer „Entparlamentarisierung“ der Beitragsfestsetzung nur begrenzte Bedeutung zu. Eine gewisse Zurücksetzung der institutionellen Rolle der Parlamente läge allenfalls darin, dass sich die Periode, auf die sich die einmal getroffene Festsetzung (mit Indexierung) bezöge, entsprechend den oben gefundenen Erkenntnissen maßvoll verlängern ließe (z.B.: sechs Jahre statt vier Jahre). 

43. Deutlich greifbarere institutionelle Entlastungseffekte ließen sich, wenn und soweit dies politisch beabsichtigt wird, nur bei einer Kompetenzverlagerung hinsichtlich der Aufgabe der bedarfsorientierten Beitragsfestsetzung (also gerade nicht der „zwischenzeitlichen“ indexgestützten Beitragsanpassung) erzielen, die nach der gegenwärtigen Rechtslage auf der Grundlage staatsvertraglicher Vereinbarung bei den Landesparlamenten liegt. Das Bundesverfassungsgericht hat sehr deutlich ausgesprochen, dass die Aufgabe der abschließenden Abgabenfestsetzung verfassungsrechtlich zulässigerweise auch den Landesregierungen als Verordnungsgeber übertragen werden könnte. Mit der Verfahrensvariante einer Vollindexierung hat diese Möglichkeit indes nichts zu tun.

44. Die gesetzliche Einrichtung einer sozialstaatlichen Abweichungsbefugnis auf dritter Verfahrensstufe muss institutionell mit der Selbstvornahme der Beitragsfestsetzung durch den Parlamentsgesetzgeber verbunden werden. Sie ist aber ihrerseits nicht verfassungsrechtlich zwingend. Mit der durch das Bundesverfassungsgericht eindeutig anerkannten Möglichkeit einer Delegation der Beitragsfestsetzung auf den Verordnungsgeber steht zugleich die Einrichtung einer sozialstaatlichen Abweichungsbefugnis zur gesetzgeberischen Disposition. 

45. Die Verknüpfung eines bedarfsorientierten Basiswerts mit einem Index, aus der sich innerhalb einer Beitragsperiode jährliche oder in zweijährigen Intervallen vollziehende Beitragsanpassungen ergeben, bedarf selbstverständlich parlamentsgesetzlicher Grundlage, in der sowohl der Mechanismus als solcher, die Abstände und Zeiträume einer Beitragsanpassung, der gewählte Index sowie der Verfahrensablauf präzise zu beschreiben wären. Nur im Rahmen eines solchen gesetzlich vorstrukturierten Verfahrens könnte die abschließende Feststellung des konsolidierten Finanzbedarfs, der sich aus den Stufen der Bedarfsanmeldung und der sachlichen Prüfung durch das externe Kontrollgremium ergibt, den Landesregierungen als Verordnungsgebern – ohne sozialstaatlichen Abweichungsspielraum – übertragen werden.

46. Denkbar sind auch Kombinationen der Zuständigkeiten von Parlament und Verordnungsgeber, etwa in der Weise, dass sich der Gesetzgeber schon regulär für bestimmte größere Zeitabstände eine eigene Beitragsfestsetzung (dann auch gegebenenfalls mit Abweichungsmöglichkeit) vorbehält oder im (transformierten) Staatsvertrag ein Recht bekräftigt, die Entscheidung Beitragsfestsetzung zu korrigieren.

Das Gutachten von Professor Cornils, Direktor des Mainzer Medieninstitutes ist unter https://www.mainzer-medieninstitut.de/ abrufbar.

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