„Eine historische Chance“

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„Eine historische Chance“
Hans Demmel, Vorstandsvorsitzender des VAUNET- Verband Privater Medien

Plädoyer für konsequente Reformen durch die Medienpolitik

27.05.2019. Von Hans Demmel, Vorstandsvorsitzender des VAUNET – Verband Privater Medien

Der Verband Privater Medien plädiert für einen konkreten Auftrag der Rundfunkanstalten, eine vorgelagerte, unabhängige Überprüfung ihrer Etats und Anpassungen bei der Plattform- und Intermediärsregulierung.

Die Ministerpräsidenten der Länder setzen am 6. Juni 2019 ihre Beratungen zur Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und zum Medienstaatsvertrag fort. Auf der Tagesordnung steht die Finanzierung der Sendeanstalten sowie deren zukünftige Auftragsdefinition und Struktur. Bereits auf ihrer letzten Sitzung beschlossen die Ministerpräsidenten, zu prüfen, ob der Beitrag ab dem 1. Januar 2023 mithilfe eines Indexmodells angepasst werden sollte. Dabei würde die Abgabe künftig an einen Kennwert wie die Inflationsrate oder den Verbraucherpreisindex gekoppelt und regelmäßig automatisch angepasst. Hans Demmel, der seit 2016 Vorstandsvorsitzender des VAUNET ist, warnt vor einem Kontrollverlust: „Für eine Indexierung gelten enge europa- und verfassungsrechtliche Grenzen, es droht, eine effiziente Kontrolle der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verloren zu gehen. Mit dem Medienstaatsvertrag stellen die Ministerpräsidenten für das Radio und Fernsehen insgesamt die Weichen, wie Angebote künftig auf Plattformen und Intermediären ihren Weg zum Nutzer finden. Diskriminierungsfreier Zugang, chancengleiche Auffindbarkeit und Signalintegrität sind hier existentiell für die Medien- und Meinungsvielfalt, aber auch Refinanzierung der privaten Sendeunternehmen.“

Als Vorstandsvorsitzender des VAUNET vertrete ich die Interessen des privaten Rundfunks. Die im VAUNET zusammengeschlossenen Unternehmen bekennen sich klar zum dualen Rundfunk und seiner gesellschaftlich bedeutsamen Funktion. Wir schätzen die Qualität der öffentlich-rechtlichen Angebote, insbesondere auch ihrer journalistischen Formate. Wir sind im dualen Rundfunksystem miteinander eng verbunden – das Ergebnis ist eine einmalige Vielfalt an Angeboten, die es in dieser Qualität in nur sehr wenigen Märkten gibt und die für unseren gesellschaftlichen Zusammenhalt eine wichtige Rolle spielt. Und diese Aufgabe ist heute wichtiger denn je. Gleichzeitig wissen wir aber auch um unsere eigenen Leistungen: Mit unseren gattungsübergreifenden Medienangeboten erreichen wir im Gegensatz zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk häufiger die jüngere Bevölkerung, sind eine wichtige Quelle für ihre Meinungsbildung und erfüllen damit ebenfalls eine relevante gesellschaftliche Funktion. Zudem leistet die Audio- und audiovisuelle Medienwirtschaft in Deutschland einen maßgeblichen wirtschaftlichen Beitrag. Von ihren hohen Umsätzen profitieren viele weitere Branchen. Sie sichert und schafft in erheblichem Umfang Arbeitsplätze.

Die Länder müssen in ihren Beratungen deshalb die Entwicklungsperspektive des gesamten Marktes berücksichtigen. Das duale Mediensystem ist sehr sensibel und funktioniert wie kommunizierende Röhren: Veränderungen auf der einen Seite führen unausweichlich zu ebensolchen auf der anderen. Aus diesem Grunde darf sich der politische Gestaltungswille der Länder nicht nur auf die Anstalten und ihre Angebote und Verbreitungswege beschränken. Die privaten Medien sind weit mehr als nur die Presse, bei der die Medienpolitik diesen Interessensausgleich ja bereits berücksichtigt hat.

Die privaten Audio- und audiovisuellen Medien sind in ihrer Wirtschaftskraft sowie Anbieter- und Angebotsvielfalt aktuell bedrohter denn je: auf der einen Seite von US-amerikanischen Unternehmen wie Facebook und Google, die weniger restriktiv reguliert werden, auf der anderen Seite vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der mit seiner Beitragsausstattung von rund 8 Milliarden Euro ebenfalls extrem marktmächtig ist. Diese Dreierkonstellation hat das duale Mediensystem in Deutschland um weitere und ungleich größere Spieler, als wir sie bisher kannten, erweitert. Im Ergebnis kommt es zu einer Schieflage im System – nicht nur zu Lasten der privaten Anbieter. Ziel und Selbstverständnis der Medienpolitik sollte es daher sein, diese Verhältnisse wieder auszubalancieren, indem der öffentlich-rechtliche Rundfunk auf eine neue Legitimationsbasis gestellt und insbesondere die Plattformregulierung modernisiert wird. Dafür bietet die anstehende Ministerpräsidentenkonferenz eine historische Chance, die in diesem Verständnis genutzt werden sollte. Für diese zugegebenermaßen nicht einfache Aufgabe sind im Wesentlichen die folgenden Punkte relevant:

(1) die Auftragsdefinition des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

(2) die Werbefreit im öffentlich-rechtlichen Fernsehen und die Harmonisierung der Werbung der ARD-Radiowellen nach NDR-Modell

(3) die Finanzierung der Rundfunkanstalten

(4) die Plattform- und Intermediärsregulierung

Öffentlich-rechtlicher Auftrag

Eine zeitgemäße Auftragsdefinition sollte sich aus verschiedenen Elementen zusammensetzen. Es sollte weiterhin positiv definiert werden, was der öffentlich-rechtliche Rundfunk machen soll, aber auch aufzeigen, wo seine Grenzen sind, und zwar mit einer quantitativen wie qualitativen Festschreibung. Dies dient nicht dazu, die Öffentlich-Rechtlichen politisch in der Ausübung ihrer Programmfreiheit zu beschränken. Es dient einer klaren Abgrenzung der beiden Systeme, der Legitimation der Anstalten, einem bestmöglichen, vielfältigen und komplementären Medienangebot für die Mediennutzer und einem fairen Wettbewerb im Markt. All dies lässt sich nicht erreichen, wenn man die künftige Konkretisierung des Auftrags den internen Gremien von ARD und ZDF überlässt und sich lediglich auf eine Mindestbeauftragung beschränkt. Die positive Auftragsbeschreibung hätte weiterhin das Ziel, das demokratische Zusammenleben in Bund und Ländern zu fördern, einen Beitrag zur europäischen Integration, zur Meinungsvielfalt, zur freien Willensbildung und zum gesellschaftlichen Zusammenhalt zu leisten.

Zusätzlich fordert der VAUNET eine Schärfung des inhaltlichen Profils der öffentlich-rechtlichen Anstalten, indem sie sich klarer von den Angeboten der privaten Sender unterscheiden und schwerpunktmäßig mit 75 Prozent ihres Budgets auf die Bereiche Information, Kultur und Bildung konzentrieren. Diese sollten Inhalt der nutzungsintensivsten Sendezeiten sein und nicht in Randzeiten oder Spartenangebote ausgelagert werden. Je präziser diese Budgetanteile festgelegt werden, desto besser. Dies bedeutet keinesfalls, dass Unterhaltung ausgeschlossen wird und es muss sich auch nicht lediglich um informierende Unterhaltung handeln. Diese budgetäre Vorgabe wäre sowohl eine quantitative wie auch qualitative Komponente der Auftragsdefinition. „Copy & Paste“-Programme in Radio und TV in Konkurrenz zu den Privaten sind keine Aufgabe des beitragsfinanzierten Rundfunks. Die regionalen Dritten Programme könnten sich wieder viel stärker auf ihren regionalen Auftrag besinnen. Vorab sollte das Gesamtangebot linear und online auf Reduzierungsmöglichkeiten und Doppelungen überprüft werden.

Im Onlinebereich sollte es eine zurückhaltende Präsenz der Öffentlich-Rechtlichen auf Drittplattformen geben. Es ist nicht die Aufgabe des beitragsfinanzierten Rundfunks, die Angebote US-amerikanischer Wettbewerber mit hochwertigen Inhalten aufzuwerten.

Für den Weg zu einer weitreichenden Reform schlägt der VAUNET eine Strukturkommission unter Beteiligung aller Marktteilnehmer, auch der privaten Rundfunkanbieter, vor. Dabei bedarf es der Einbeziehung von unabhängigen Wirtschafts- und Wettbewerbsexperten, um auch die marktlichen Auswirkungen öffentlich-rechtlicher Angebote hinreichend zu berücksichtigen.

„Das duale Mediensystem ist sehr sensibel und funktioniert wie kommunizierende Röhren: Veränderungen auf der einen Seite führen unausweichlich zu ebensolchen auf der anderen.“

Werbereduzierung

Ein Punkt, der unter den Tisch zu fallen droht, ist die Werbe- und Sponsoringfreiheit der Angebote von ARD und ZDF: Aus unserer Sicht beinhaltet eine Schärfung des öffentlich-rechtlichen Auftragsprofils auch eine Befreiung der Rundfunkanstalten von Kommerzialisierungszwängen. Die Ausstrahlung eines Werberahmenprogramm ist nicht Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Die konkreten Vorschläge des VAUNET zur Limitierung von Werbung und Sponsoring liegen den Ländern seit langem vor. Für das Privatradio ist die Umsetzung des sogenannten NDR-Modells (60 Minuten, ein werbeführendes Programm pro Anstalt) in allen ARD-Anstalten zielführend. Im Fernsehen spricht sich der VAUNET für eine Systemtrennung und damit für ein vollständiges Werbe- und Sponsoringverbot bei ARD und ZDF aus.

Finanzierung

Bei der Frage der Finanzierung der Anstalten lehnt der VAUNET ein pauschales Indexmodell ab, insbesondere, wenn es ohne ex-ante-Korrekturmechanismen und mit einer rundfunkspezifischen Teuerungsrate eingeführt werden soll. Es bedarf nach wie vor der vorherigen Etatüberprüfung durch eine unabhängige Instanz auf Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Mit einer bloßen ex-post-Betrachtung können erfolgte Markteingriffe kaum rückgängig gemacht werden. Auch ist eventuell zu viel ausgegebenes Geld schwer wieder zurückholbar. Für die öffentlich-rechtlichen Sender würde die Indexierung eine Sorgenlosigkeit bedeuten, die für ein privates Medienunternehmen schlichtweg undenkbar ist. Eine undifferenziert schlichte und pauschale Indexierung zieht zahlreiche tatsächliche und rechtliche Unwägbarkeiten nach sich, unter anderem das Risiko der Über- bzw. Unterfinanzierung, und bietet vor allem keinerlei Anreiz zu Einsparungen. Dies hat der VAUNET mit einem Kurzgutachten des früheren Präsidenten der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg und langjährigen Mitglied der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (KEF), Prof. Dr. Thomas Hirschle, untermauert. Hirschle legt u.a. dar, dass dieses System zahlreiche Elemente enthält, die für eine einheitliche Indexierung ungeeignet sind. Das gilt etwa für die Rundfunkverbreitungskosten, deren Entwicklung angesichts der fortschreitenden Digitalisierung niemand einschätzen kann, oder auch für die betriebliche Altersversorgung, die ca. 80 Prozent des gesamten Personalaufwandes ausmacht. Sie dürfte kurzfristig ansteigen und langfristig abflachen, eine pauschale Anpassung über einen einheitlichen Index ist hier daher ungeeignet. Der VAUNET würde deshalb gegen ein solches Finanzierungsmodell rechtliche Schritte prüfen.

Plattform- und Intermediärsregulierung

Bei der Plattform- und Intermediärsregulierung im MedienStV ist der Wille der Länder, neue Ansätze in der Regulierung zu verfolgen, klar erkennbar und erfreulich. An einer vielfaltsichernden Regulierung festzuhalten, ist vor dem Hintergrund des nach wie vor hohen Regulierungsniveaus für audiovisuelle Dienste gerechtfertigt.

Die Regelungen zur allgemeinen und besonderen Auffindbarkeit zeigen, dass der Gesetzgeber beabsichtigt, die Auffindbarkeit von Rundfunk und rundfunkähnlichen Telemedien zu fördern. Nach wie vor ist politisch nicht entschieden, ob es für bestimmte Inhalte eine privilegierte Auffindbarkeit geben soll. Hiervon sollte nicht allein der öffentlich-rechtliche Rundfunk profitieren. Private Rundfunkprogramme sollten ebenfalls die Chance erhalten, durch freiwillige Leistungen eine besondere Auffindbarkeit auf Benutzeroberflächen von Plattformen zu erreichen. Vorgelagert sollte eine Basisauffindbarkeit sichergestellt sein. Fernsehen und Radio sollten überhaupt und grundsätzlich über die erste Benutzeroberfläche bzw. Startseite einer Plattform ansteuerbar sein und nicht allein die Angebote des Plattformanbieters und seiner Kooperationspartner im Vordergrund stehen. Wichtig ist dem VAUNET hervorzuheben, dass immer, wenn über Zugang, must-carry, und Auffindbarkeit, must-be-found, gesprochen wird, auch Radio als landesweites, regionales und lokales Medium berücksichtigt wird. Im Unterschied zu Medienplattformen war lange unklar, ob es ein Diskriminierungsverbot im Hinblick auf Intermediäre wie z. B. Google geben wird. Zwar ist auch hier die letzte Entscheidung nicht gefallen, aber der VAUNET plädiert weiterhin dafür, für sehr meinungsgewichtige und vertikal integrierte Intermediäre ein Diskriminierungsverbot einzuführen.

Weiteres Kernelement in der Plattformregulierung ist der Schutz der Signalintegrität. Die Inhalte der Sender sind ohne ihre Autorisierung vor Überblendungen/Skalierungen insbesondere durch Werbung oder Empfehlungen Dritter zu schützen. Der Gesetzgeber dürfte sich bewusst sein, dass die Einblendung von Empfehlungen Dritter auf Basis einer pauschalen Einwilligung durch den Nutzer parasitäre Geschäftsmodelle auf dem Rücken der Sender befördert. Die Einwilligung sollte daher nur im konkreten Einzelfall erfolgen. Beim Zulassungsregime scheint bei den Ländern wieder mehr Bewegung im Spiel zu sein, nachdem es zunächst hieß, es solle doch beim Status Quo bleiben. Eine Modernisierung in Richtung eines gestaffelten Anzeigeverfahren inklusive einer Ausnahme für Bagatellrundfunk unterstützt der VAUNET. Letztlich wird es aber auch dabei auf die Details ankommen.

Der VAUNET appelliert an die Länder, nach langjährigen Beratungen Regelungen zu etablieren, die für den privaten Rundfunk in der digitalen Welt ein Umfeld schaffen, in dem er – vor dem Hintergrund des Art. 5 GG – seine kreativen und werthaltigen Inhalte diskriminierungsfrei und chancengleich verbreiten kann. Gleichzeig sollte der öffentlich-rechtliche Rundfunk eine konkrete Auftragsdefinition erhalten, der eine klare Trennung der Rollen im dualen System und seine Legitimation nachhaltig sichert. Damit würde die Medienpolitik die Vielfalt unabhängiger Medienangebote befördern und einen wichtigen Beitrag für eine meinungsplurale und demokratische Gesellschaft leisten.

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