„Die Programmgestaltung wird auf die Gerichte verlagert“

von am 29.07.2019 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Medienpolitik, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Plattformen und Aggregatoren, Rundfunk

„Die Programmgestaltung wird auf die Gerichte verlagert“
Prof. Albrecht Hesse, Justiziar des Bayerischen Rundfunks und Vorsitzender der juristischen Kommission der ARD

Eine schärfere „Profilierung“ des Auftrages, könnte den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in eine Nische abdrängen 

29.07.2019. Interview mit Prof. Albrecht Hesse, Justiziar des Bayerischen Rundfunks und Vorsitzender der juristischen Kommission der ARD

„Auftrag nach Kassenlage ist verfassungsrechtlich die falsche Reihenfolge“, so bewertet Prof. Albrecht Hesse, Justiziar des Bayerischen Rundfunks und Vorsitzender der juristischen Kommission der ARD, die Reformüberlegungen der Länder in Bezug auf Flexibilisierung und Budgetierung in einem medienpolitik.net-Interview. Problematisch an diesem Modell sei, so der erfahrene Jurist, „dass es beihilferechtlich eines genau definierten Auftrags bedarf, um die Verhältnismäßigkeit der Finanzierung feststellen zu können. Überkompensation wäre ein Verstoß gegen das Beihilfeverbot. Und verfassungsrechtlich richtet sich die Finanzierung nach dem Auftrag: Das, was der Gesetzgeber beauftragt hat, ist also bedarfsgerecht zu finanzieren. Das ist jüngst einmal mehr durch Karlsruhe bestätigt worden.“ Eine Einbeziehung der KEF in den Drei-Stufen-Test, wie jüngst in einem Gutachten von Prof. Hubertus Gersdorf gefordert, sei nach Auffassung von Hesse nicht nachvollziehbar und mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht vereinbar.

medienpolitik.net: Herr Hesse, die bisherigen Vorschläge für eine reformierte Auftragsbestimmung sehen vor, dass nur noch einige Programme konkret beauftragt werden soll und über andere Angebote die Sender selbst entscheiden sollen. Dieses Konzept wird auch vom privaten Rundfunk kritisiert, die auf die Vereinbarung mit der EU verweisen, nach der Auftrag von den Ländern konkret bestimmt werden müsse. Verstößt das Modell der Flexibilisierung gegen die EU-Vereinbarung oder gar gegen die Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts?

Hesse: Flexibilisierung gehört in den Reformüberlegungen der Länder zur Budgetierung: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk soll mit einem vorgegebenen Finanzvolumen – dem Budget- auskommen und innerhalb dieses Rahmens über eine gewisse Freiheit verfügen. Dadurch sollen die Kosten begrenzt und ein Anreiz zu sparsamem Umgang mit Beitragsgeldern gesetzt werden. Problematisch an diesem Modell ist jedoch, dass es beihilferechtlich eines genau definierten Auftrags bedarf, um die Verhältnismäßigkeit der Finanzierung feststellen zu können. Überkompensation wäre ein Verstoß gegen das Beihilfeverbot. Und verfassungsrechtlich richtet sich die Finanzierung nach dem Auftrag: Das, was der Gesetzgeber beauftragt hat, ist also bedarfsgerecht zu finanzieren. Das ist jüngst einmal mehr durch Karlsruhe bestätigt worden. Auftrag nach Kassenlage ist demgegenüber verfassungsrechtlich die falsche Reihenfolge. Ganz abgesehen davon, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk nach dem 2. Weltkrieg und den Erfahrungen der Weimarer Republik von unseren Verfassungsvätern bewusst umfassend gestaltet wurde: unabhängig und staatsfern, vielfältig und regional verankert, mit dem klaren, gesetzlich festgeschriebenen Auftrag, Angebote in den Bereichen Information, Kultur und Bildung sowie Sport, Fiktionales und Unterhaltung für die ganze Gesellschaft zu machen. Für den ungeschmälerten Erhalt dieses Auftrags werden wir uns weiter einsetzen.

medienpolitik.net: Angenommen, die Länder entscheiden sich für eine Flexibilisierung: Wer sollte diese Angebote letztendlich bestätigen? Ist es verfassungsrechtlich erforderlich, dass das durch eine unabhängige Kommission erfolgen muss?

Hesse: Die Repräsentation der Allgemeinheit liegt bei den Rundfunkräten mit Vertretern aus allen gesellschaftlichen Bereichen bzw. dem Fernsehrat beim ZDF und dem Hörfunkrat bei Deutschlandradio. Diese üben die Kontrolle über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk aus. Zusätzliche Kontrollinstanzen bringen keinen Fortschritt im Hinblick auf das Ergebnis, sondern führen nur zu größerer Schwerfälligkeit und weniger Transparenz.

„Auftrag nach Kassenlage ist verfassungsrechtlich die falsche Reihenfolge.“

medienpolitik.net: Prof. Dr. Hubertus Gersdorf hat jüngst in einem Gutachten für die CDU-Landtagsfraktion in Sachsen resümiert, dass im Fall einer Flexibilisierung des Auftrags, der Drei-Stufen-Test neu, unter Einbeziehung der KEF, definiert werden muss. Sehen Sie diese Notwendigkeit ebenfalls?

Hesse: Die Notwendigkeit einer Einbeziehung der KEF in den Drei-Stufen-Test ist nicht nachvollziehbar und mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nicht vereinbar. Das Bundesverfassungsgericht hat für die Festsetzung des Finanzbedarfs ein dreistufiges Verfahren vorgegeben: Ermittlung des Programmaufwands durch die Anstalten nach professionellen Maßstäben, Überprüfung durch die KEF als externe Instanz und schließlich Festsetzung durch die Länder aufgrund der KEF-Empfehlung. Würde die KEF nun schon auf der 1. Stufe beteiligt, dann würde dadurch die Rundfunkfreiheit der Anstalten ausgehöhlt, und es würde die klare Trennung der Rollen im bisherigen Verfahren aufgegeben. Das wäre kein Beitrag zur Transparenz.

medienpolitik.net: Einige Bundesländer verbinden mit einer Budgetierung eine „Profilschärfung“ auf die Bereiche Information, Bildung und Kultur. Wie weit darf eine solche Schärfung des Profils in einem Staatsvertrag vorgegeben werden?

Hesse: Die Profilschärfung steht gedanklich im Zusammenhang mit der Flexibilisierung des Auftrags. Die Fokussierung auf die Bereiche Information, Bildung und Kultur soll einer befürchteten Verfehlung des öffentlich-rechtlichen Auftrags entgegenwirken. Abgesehen von meinen bereits eingangs angeführten Überlegungen übersieht diese Argumentation aber, dass auch die Unterhaltung zum öffentlich-rechtlichen Auftrag gehört, weil das Bundesverfassungsgericht diesen wie gesagt in einem umfassenden Sinne versteht. In der Praxis ergibt sich folgende Abgrenzungsproblematik: Was gehört zur Unterhaltung und was nicht? Ist eine Thomas Mann-Verfilmung Kultur oder Unterhaltung? Diese Frage lässt sich von interessierter Seite bei jeder Sendung stellen, da sich die Genres nicht trennscharf abgrenzen lassen, und könnte dazu benutzt werden, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in eine Nische abzudrängen, in der er seinen Auftrag nicht mehr erfüllen kann. Damit zusammen hängt ein weiteres Risiko: Die Zivil- und Wettbewerbsgerichte gehen zunehmend dazu über, die öffentlich-rechtlichen Ordnungsvorschriften als Marktverhaltensregeln anzusehen, deren Einhaltung von jedem Wettbewerber im Klagewege erzwungen werden kann. Wird den Profilschärfungsregeln eine solche drittschützende Wirkung zugesprochen, dann würde sich die Programmgestaltung auf die Gerichte verlagern. Schon allein deswegen sollte den Überlegungen zu einer Profilschärfung eine klare Absage erteilt werden.

„Wird den Profilschärfungsregeln eine drittschützende Wirkung zugesprochen, dann würde sich die Programmgestaltung auf die Gerichte verlagern.“

medienpolitik.net: Die Länder haben an ARD und ZDF den Auftrag für eine Plattformstrategie gegeben. Inwieweit ermöglicht der novellierte Telemedienauftrag bereits eine bessere Vernetzung der Angebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, oder auch einer öffentlich-rechtlichen Plattform?

Hesse: Die Verlinkung ist ein äußerst wirksames Instrument. Das zeigt ein Blick auf die Strategie von „funk“. Dieses Angebot für 14-29-Jährige hat seinen Erfolg nicht über eine eigene Plattform erzielt. Vielmehr sind im letzten Jahr über eine Milliarde Abrufe auf funk allein auf YouTube durch eine professionelle Vernetzung der Inhalte zustande gekommen. In der langfristigen Perspektive wäre natürlich auch eine gemeinsame öffentlich-rechtliche Plattform interessant. Ein erster Schritt ist die engere Vernetzung der Mediatheken von ARD und ZDF nach der Devise „Vielfalt auf einen Klick“, wie sie der ZDF-Intendant Thomas Bellut und der ARD-Vorsitzende Ulrich Wilhelm in ihrem gemeinsamen Artikel in der Zeit vom 02.05.2019 beschrieben haben. An die Stelle des großen TV-Lagerfeuers, um das sich die Nation allabendlich versammelt, treten nach und nach viele kleine Feuerstellen, die es miteinander zu vernetzen gilt. Hier bleibt es der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die Menschen in Verbindung zu halten. Das öffentlich-rechtliche sollte im Netz als großes Online-Netzwerk erfahrbar werden.

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