Ruf nach hoheitlichen Leitplanken

von am 11.07.2019 in Aktuelle Top Themen, Digitale Medien, Internet, Journalismus, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Netzpolitik, Regulierung, Social Media

Ruf nach hoheitlichen Leitplanken
Dr. Jörg Ukrow, geschäftsführendes Vorstandsmitglied des EMR,

Die Schnittstellen von Wahl- und Medienrecht im digitalen Wandel

11.07.2019. Von Dr. Jörg Ukrow, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des EMR

Der Wahlkampf zu den Wahlen der Abgeordneten des Europäischen Parlament aus der Bundesrepublik Deutschland am 26. Mai 2019 hat dem BVerfG Gelegenheit gegeben, seine Judikatur zu Wahlwerbung in Bezug auf die Werbung im Rundfunk fortzuschreiben und in Bezug auf die Werbung in neuen sozialen Medien fortzuentwickeln. In dieser Judikatur knüpft das BVerfG jeweils an seine Rechtsprechungslinie zur Offenheit des demokratischen Prozesses auch mit Blick auf chancengleiche Teilhabemöglichkeiten kleinerer Parteien an, wobei insoweit eine größere Bereitschaft, auch verfassungsfeindlich eingestellten Parteien eine Teilhabe zu eröffnen, zu bestehen scheint, als dies mit Blick auf die Teilhabe an der staatlichen Parteienfinanzierung der Fall ist. Die Judikatur ist ein weiteres Moment, dass für eine grundlegende Überarbeitung bisheriger regulatorischer Steuerungsinstrumente zur Herstellung eines kohärenten, die veränderte Medienlandschaft stärker berücksichtigenden Regulierungsrahmens für Fragen an der Schnittstelle von Medien- und Wahlrecht spricht.

In einer Analyse der Wahlen vom 26. Mai 2019 erklärte die CDU-Bundesvorsitzende Annegret Kramp-Karrenbauer unter anderem: „Als die Nachricht kam, dass sich eine ganze Reihe von Youtubern zusammengeschlossen haben, um einen Aufruf zu starten – Wahlaufruf gegen die CDU und die SPD – da hab’ ich mich gefragt, was wäre eigentlich in diesem Land los, wenn eine Reihe von sagen wir mal 70 Zeitungsredaktionen zwei Tage vor der Wahl erklärt hätten, „Wir machen einen gemeinsamen Aufruf wählt bitte nicht CDU und SPD!“ Es wäre klare Meinungsmache vor der Wahl gewesen. Ich glaube, es hätte eine muntere Diskussion in unserem Land ausgelöst. Und die Frage stellt sich schon mit Blick auf das Thema Meinungsmache: Was sind eigentlich Regeln aus dem analogen Bereich und welche Regeln gelten eigentlich für den digitalen Bereich – Ja oder Nein? Das ist eine sehr grundlegende Frage über die wir uns unterhalten werden und zwar nicht wir in der CDU, mit der CDU, sondern, ich bin mir ganz sicher, in der gesamten medienpolitischen und demokratietheoretischen Diskussion der nächsten Zeit wird das eine Rolle spielen. Und deswegen werden wir diese Diskussion auch sehr offensiv angehen.“

Hintergrund dafür war ein Wahlaufruf einer Reihe von YouTubern vor den Wahlen gegen CDU, CSU und SPD. Zudem wurde die CDU – wie auch dritte Parteien, u.a. die SPD – in einem Video des YouTubers Rezo mit dem Titel „Die Zerstörung der CDU“, das in der Woche vor den Wahlen zum Europäischen Parlament bereits über 10 Millionen Aufrufe hatte, massiv für ihre Positionierungen insbesondere in der Klimapolitik kritisiert. Kramp-Karrenbauers Äußerungen wurden daraufhin in Teilen der Debatte so verstanden, dass sie eine Regulierung von Meinungsäußerungen im Internet vor Wahlen angeregt habe. In den sozialen Netzwerken erntete sie dafür erhebliche Kritik. Eine Petition, die rasch von über 60.000 Internet-Nutzern unterzeichnet wurde, stellte einen Konnex mit der Kritik an der Richtlinie über Urheberrecht im digitalen Binnenmarkt her und führte insoweit aus:5

„Diese Äußerung zeigt deutlich, dass die Parteivorsitzende damit die Meinungsfreiheit angreift. Sollen unbequeme Videos in der heißen Wahlkampfphase etwa gefiltert werden? Videos, die sich zum Beispiel für Klimaschutz oder gegen Uploadfilter stark machen? Wir sagen unmissverständlich: Nein, Frau Annegret Kramp-Karrenbauer! Mit diesem Eil-Appell rufen wir Ihnen laut und deutlich zu: Stoppen Sie die Zensur und den Angriff auf die Meinungsfreiheit!“ Kramp-Karrenbauer reagierte nach der massiven Kritik zunächst per Twitter:

„Es ist absurd, mir zu unterstellen, Meinungsäußerungen regulieren zu wollen. Meinungsfreiheit ist ein hohes Gut in der Demokratie. Worüber wir aber sprechen müssen, sind Regeln, die im Wahlkampf gelten. Wenn einflussreiche Journalisten oder YouTuber zum Nichtwählen oder gar zur Zerstörung demokratischer Parteien der Mitte aufrufen, ist das eine Frage der politischen Kultur.“ Im Nachgang erläuterte sie ergänzend: „Es geht um die Frage, wie sich Kommunikation und auch politische Kultur durch soziale Medien verändern. Das ist die Frage des Umgangs miteinander.“ Diese Debatte sei nicht neu, sondern werde bereits „breit in Parteien, der Wissenschaft, Gesellschaft und Medien geführt und gefordert“.

Selbstbeschränkung erscheint kaum durchsetzbar

Während das Gebot der Angabe, ob wiedergegebene Meinungsumfragen repräsentativ sind, sich zu einer mediengattungsübergreifenden Verhaltenspflicht entwickelt hat, die auch im digitalen Zeitalter uneingeschränkte Geltung beanspruchen kann, ist der Kanon wahlumfragebezogener rechtlicher Vorgaben damit zugleich im Wesentlichen erschöpft. Ungeachtet etwaiger Risiken für die Freiheit der Wahlentscheidung, die sich aus Veröffentlichungen von Wahlumfragen bzw. – prognosen unmittelbar vor dem oder am Wahltag selbst vor Schließung der Wahllokale ergeben können, gibt es hierzu weiterhin keine Regelungen. Auch die vormalige Selbstbeschränkung zumindest des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, eine Woche vor der Wahl keine Wahlumfragen mehr zu publizieren, besteht nicht mehr.

Ob das jetzige – von der Regulierung des Europarates gedeckte – Moratorium, am Tag vor der Wahl und am Wahltag selbst keine Wahlumfragen und –prognosen zu verbreiten, dauerhaft haltbar ist, erscheint zweifelhaft. Die Durchführung einer entsprechenden Selbstbeschränkung oder gar eines entsprechenden Verbotes erweist sich im Zeichen der globalen Internet-Kommunikationsmöglichkeiten als kaum erfolgversprechend – und könnte zudem zu dem Ergebnis führen, dass im Rahmen von Desinformationskampagnen gerade solche Umfragen und Prognosen nutzerseitige Aufmerksamkeit finden, die nicht dem Gebot der Transparenz über ihre Repräsentativität genügen müssen.

Sorgfaltspflichten

Für journalistisch-redaktionell gestaltete Telemedien, also insbesondere die Online-Angebote von Presseunternehmen und Rundfunkveranstaltern auf Abruf, ordnet § 54 Abs. 2 RStV die Geltung der anerkannten journalistischen Grundsätze an. Diese gelten unstrittig auch für in der Presse und im Rundfunk journalistisch Tätige. Mithin gilt es für die vorgenannten Telemedien auch, die journalistischen Sorgfaltspflichten zu beachten. Andere Telemedienangebote, die die Schwelle der journalistisch-redaktionellen Gestaltung nicht erreichen, wozu typischerweise soziale Plattformen wie Facebook und YouTube zählen, unterliegen diesen Sorgfaltspflichten demgegenüber nicht.

Während die in klassischen Medien inhaltlich Tätigen umfassend einer Selbstregulierung über die Vorgaben des Pressekodex unterliegen, die zugleich auch nach medienrechtlichen Vorgaben über den Verweis auf die journalistischen Grundsätze zu beachten sind, unterliegen im Bereich der neuen sozialen Medien Tätigen diesen Vorgaben nur dann, wenn ihr Angebot journalistisch-redaktionell gestaltet ist. Eine Erweiterung des Kreises der in die Selbstregulierungsmechanismen eingebundenen Akteure erscheint zwar nicht rechtlich ausgeschlossen, aber praktisch nur begrenzt umsetzbar: Nutzer von Medienintermediären wie YouTube, Facebook, Instagram oder WhatsApp erscheinen in einer Zusammensetzung zu inhomogen und in ihrer Anzahl zu umfangreich, um sie zu Teilhaber einer Selbstregulierungs- und Selbstkontrolleinrichtung zu machen – auch wenn die novellierte AVMD-Richtlinie auf dieses Regulierungsinstrumentarium Bezug nimmt. Aber selbst für journalistisch-redaktionelle Angebote gibt es online und offline kein level-playing field. Denn bisher ist die Nicht-Einhaltung von journalistischen Grundsätzen bei journalistischredaktionell gestalteten Online-Angeboten – anders als im Presse- und Rundfunkbereich – kein möglicher Gegenstand von Aufsichts- und Sanktionsinstrumenten.

Es liegt im Übrigen in der medienrechtspolitischen Debatte nahe, bei der Frage des Umfangs der Sorgfaltspflichten an einem differenzierenden Ansatz festzuhalten: Die Anforderungen bei der Sorgfaltspflicht sollten bei klassischen Medien stärker als bei user-generated content, bei Meldungen, die die Reputation eines Einzelnen betreffen, höher als bei Meldungen, denen ein Bezug zur Persönlichkeit oder den Rechten konkreter Dritter fehlt, sein. Zudem wird eine Verletzung von Sorgfaltspflichten auch weiterhin nicht in erster Linie oder gar nur um hoheitliche Aufsichtsfragen, sondern um Fragen der zivilrechtlichen Rechtsdurchsetzung einzelner (namentlich um Gegendarstellungs-, Unterlassungs-, Widerrufs- und Schadensersatzansprüche) gehen.

Ein (Zwischen-) Fazit

Digitale Technologien übernehmen auch im kommunikationsbezogenen Raum zunehmend komplexe Kontroll- und Steuerungsaufgaben, von deren Verlässlichkeit Gesellschaften und Individuen abhängig sind. Auch vor diesem Hintergrund hat Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier in seiner Eröffnung der diesjährigen re:publica gemahnt „Demokratie kann in Zukunft nur gelingen, wenn sie auch digital gelingt.“ Dies gilt nicht zuletzt auch im Zusammenhang mit demokratischen Wahlen.

Inzwischen wird selbst von Treibern des Digitalisierungsprozesses der Ruf nach hoheitlichen Leitplanken für die neuen digitalen Herausforderungen erhoben: Unter Hinweis auf die „riesige Verantwortung“ der Internet-Giganten wie Facebook fordert z.B. Mark Zuckerberg unter dem Titel „Reguliert das Internet!“ eine „aktivere Rolle von Regierungen und Regulierungsbehörden“ ein. Gerade auch bei der Sicherung demokratischer Wahlfreiheiten, einschließlich des Grundsatzes der Chancengleichheit und -gerechtigkeit, sind regulatorische Leitplanken zur Gewährleistung des Prozesses freier individueller und öffentlicher Meinungs- und Willensbildung durch das Verfassungs-, das Europa- oder das Völkerrecht nicht untersagt, sondern teilweise geboten: Auch in Bezug auf die neuen Herausforderungen der Digitalisierung für ein an den Grundsätzen des deutschen Wahlrechts ausgerichtete Fortentwicklung des Medienrechts gilt es, möglichen Fehlentwicklungen rechtzeitig entgegenzusteuern.

Es geht bei einer entsprechenden Regulierung um Macht und es geht um Mut: Auch im Zeitalter der Digitalisierung gebietet das deutsche Verfassungsrecht wie die Werteordnung des Art. 2 EUV, dass „alle grundlegenden Bestandteile des demokratischen Teilhabeprozesses auch einer demokratischen Kontrolle unterliegen müssen – es geht somit um die „Machtfrage“ in der Demokratie“. Und es geht um Mut – auch um den Mut, bereits feststellbare Fehlentwicklungen im Bereich der sozialen Medien zu benennen, sondern ihnen auch dann entgegenzutreten, wenn reflexartig der Zensur-Vorwurf erhoben wird.

Die Tatsache, dass nicht nur die klassischen, sondern zunehmend auch die neuen sozialen Medien einen erheblichen Einfluss auf die Meinungsbildung der Bevölkerung haben, wird immer weniger bestritten. Die Debatte um das Video des YouTubers Rezo hat das Thema der Meinungsmacht des Internets endgültig auf die politische Agenda gesetzt hat: „Social Media bedeutet auch Verantwortung – vor allem aufgrund der enormen Reichweiten und damit der Meinungsbildungsrelevanz bei jungen Nutzern.“ Erst durch das plakative Rezo-Video ist vielen bewusst geworden war, dass Blogger mit Millionen Followern nicht nur eine enorme mediale Macht entwickeln können, sondern auch zum demokratischen Macht-Faktor werden können. „Klick-Millionäre wie Rezo, BibisBeautyPalace, Gronkh und Co. sind zu einer festen Größe in der digitalen Gesellschaft geworden. Sie übernehmen damit aber auch eine große Verantwortung.“

Wenn, wie das BVerfG jüngst betont hat, gerade für die Verbreitung von politischen Programmen und Ideen der Zugang zu Facebook als einem nicht ohne weiteres austauschbaren Medium von überragender Bedeutung ist, dann stellen sich einige Folgefragen, zu denen u.a. zählt: – Bedarf es besonderer medienrechtlicher Regelungen zum chancengleichen und diskriminierungsfreien Zugang von Parteien zu und zu deren Auffindbarkeit auf Plattformen und Medienintermediären? – Ist im Bereich des Parteien- und/oder des Medienrechts auch eine Transparenz zur Präsenz von Parteien in sozialen Medien erforderlich? – Muss zu einer Prophylaxe-Regulierung für die Freiheit des demokratischen Prozesses – ähnlich den Vorgaben für Parteispenden – eine Begrenzung der Einwirkungsmöglichkeit von einzelnen Medienakteuren, die über die Auswahl und Aggregation von wahlrelevanten Informationen bestimmen, auf den demokratischen Meinungs- und Willensbildungsprozess zählen?

Eine nachhaltige Beantwortung dieser Fragen lässt sich ohne eine grundrechtsdogmatisch überzeugende Einordnung des Phänomens der neuen Medien jenseits der klassischen Dichotomie von Individual- und Massenkommunikation nicht erreichen.

Ausschnitte aus dem Beitrag von Dr. Jörg Ukrow, Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des EMR: Impulse aus dem EMR, „Die Schnittstellen von Wahl- und Medienrecht im digitalen Wandel“ Eine Bestandsaufnahme und ein Ausblick – unter besonderer Berücksichtigung der jüngsten Judikatur des BVerfG.

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