„Der Auftrag ist bisher nicht klar bestimmt“

von am 27.11.2019 in Aktuelle Top Themen, Allgemein, Archiv, Dualer Rundfunk, Medienordnung, Medienpolitik, Medienregulierung, Öffentlich-rechtlicher Rundfunk, Rundfunk

„Der Auftrag ist bisher nicht klar bestimmt“
Dr. Iris Henseler-Unger, Geschäftsführerin, WIK Wissenschaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste GmbH

Neue Studie fordert Stärkung der KEF und Festlegung eines „Kostenmaßstabes“

27.11.2019. Interview mit Dr. Iris Henseler-Unger, Geschäftsführerin, WIK Wissenschaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste GmbH

In einer Studie für die Mediengruppe RTL Deutschland GmbH und die ProSiebenSat.1 Media SE hat das WIK Wissenschaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste „Die Zukunft des dualen Mediensystems“ analysiert. Die Studie stellt fest, dass die proaktive Gestaltung der künftigen Medienlandschaft nur gelingen werde, wenn jenseits des gewollten Wettbewerbs von Öffentlich-rechtlichen und Privaten ein gemeinsames Verständnis für die Zukunft des dualen Mediensystems entwickelt wird. Das werde nur möglich sein, wenn der Rechtsrahmen nicht nur inkrementell von Rundfunkstaatsvertrag zu Rundfunkänderungsstaatsvertrag weiterentwickelt werde. Wie die bisherige öffentliche Fachdiskussion zeige, sei Dreh- und Angelpunkt vieler Vorschläge die Definition der Grundversorgung, also des Auftrags bzw. des Public Value. Nur seine konkrete Bestimmung ermögliche eine rationale Auseinandersetzung z.B. um die Festlegung der Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Zukunft und abgeleitet um seinen Finanzierungsbedarf. Eine unabhängige Kommission, die ausgewogen durch Vertreter aus verschiedenen Bereichen besetzt wird, solle die Ausfüllung der durch den Gesetzgeber im Grundsatz festgelegten Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags übernehmen bzw. operable und transparente Kriterien für die Bestimmung festlegen.

medienpolitik.net: Frau Henseler-Unger, das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach betont, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk bedarfsgerecht finanziert werden muss. Der Bedarf wird wesentlich vom Auftrag bestimmt. Welche Faktoren sollten bei der Festlegung des Auftrags berücksichtigt werden?

Henseler-Unger: Wir werten in unserer Studie die umfangreiche fachwissenschaftliche und öffentliche Diskussion zum dualen Mediensystem aus. Sie macht genauso wie unsere Analyse die Notwendigkeit und Relevanz von Reformen deutlich. Wir regen einen ganzheitlichen Ansatz an, der sich der Thematik insbesondere aus einer ökonomischen Blickrichtung nähert. Grundsätzlich gilt dabei, dass das ökonomisch austarierte System zukunftssicher und stabil sein sollte. Ohne eine klare Definition des Auftrags für den ÖRR wird eine Reform nicht vorankommen. Nur mit einem neu definierten Auftrag kann der Finanzbedarf klar abgeleitet werden. Ausgangspunkt ist, dass aus unserer Sicht die Finanzierung von Inhalten über Rundfunkbeiträge ökonomisch betrachtet eine Subvention darstellt. Sie sollte daher auf Leistungen beschränkt werden, die einen Public Value aufweisen und aus sich heraus kommerziell nicht oder wenn überhaupt nur schwer refinanzierbar wären. Ein transparenter und effizienter Mitteleinsatz muss für die Öffentlichkeit nachprüfbar sein. Die Höhe der Beiträge sollte anhand eines transparenten und effizienzorientierten Kostenmaßstabs festgelegt werden. Der sparsame und kosteneffiziente Einsatz von Rundfunkbeiträgen sollte zudem deren Akzeptanz in der Bevölkerung erhöhen. Die Problematik besteht aus unserer Sicht darin, dass der Auftrag bisher nicht klar bestimmt wurde, sondern de facto vom ÖRR selbst ausgelegt wird. So empfehlen wir eine unabhängige Kommission, die ausgewogen durch Vertreter aus verschiedenen Bereichen (z.B. Wirtschaft, Politik und Wissenschaft) besetzt wird. Noch eine Bemerkung: Der Grundversorgungsauftrag des ÖRR bedeutet auch, dass neben einer Bestandsgarantie auch eine Entwicklungsgarantie gegeben sein muss. Diese Bestands- und Entwicklungsgarantie ist im dualen System aber implizit auch für die privaten Anbieter gegeben.

medienpolitik.net: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss staatsfern arbeiten und organisiert sein. Deshalb darf der Auftrag nur allgemein definiert werden. In Ihren Thesen heißt es: Die klare Definition des Auftrags muss anhand strikter Kriterien auch das richtige Maß an Schwerpunkten wie Bildung, Kultur und Information festlegen. Nach welchen Kriterien sollte das erfolgen?

Henseler-Unger: Eine von uns vorgeschlagene unabhängige Kommission könnte diese Aufgabe übernehmen, strikte Kriterien, auch mit dem richtigen Maß an Schwerpunkten wie Bildung, Kultur und Information in Ausfüllung der durch den Gesetzgeber im Grundsatz festgelegten Definition des Auftrags zu entwickeln. Im ÖRR sollten rein kommerzielle Formate vom Umfang her deutlich unter denen mit Public Value liegen und eine eindeutig dienende Funktion innehaben. Die Wertungen des Bundesverfassungsgerichts können natürlich nicht zur Seite geschoben werden. Hieraus kann aber nicht folgen, dass der Akteur selbst seinen Auftrag frei definieren darf. Es wäre wünschenswert, wenn der ÖRR selbst einen Beitrag zur klaren Abgrenzung seines Auftrags liefern würde.

„Nur mit einem neu definierten Auftrag kann der Finanzbedarf klar abgeleitet werden.“

medienpolitik.net: Die Höhe der Beiträge sollte anhand eines transparenten und effizienzorientierten Kostenmaßstabs festgelegt werden. Wer sollte diesen Kostenmaßstab festlegen und kontrollieren? Es darf ja keinen Eingriff in die Programmhoheit der Sender gegen?

Henseler-Unger: Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten müssen die Mittel aus den Rundfunkbeiträgen sparsam einsetzen. Der internationale Vergleich belegt, dass der ÖRR in Deutschland heute absolut und relativ finanziell gut ausgestattet ist. Ein transparenter und effizienzorientierter Kostenmaßstab hat sich in vielen regulierten Bereichen, so in der Telekommunikation und im Energiebereich, bewährt. Kostenregulierung ist nicht gleichzusetzen mit einem Eingriff in die Programmhoheit. Sie bleibt selbstverständlich bestehen, im Rahmen des vorab definierten Auftrags. Für eine solche Regulierung, an der Sache orientiert, politikfern und in ihrem Handeln transparent, hat sich bewährt, eine Überprüfungsinstanz (eine Regulierungsbehörde oder eine Kommission) einzurichten, die die Einhaltung des Kostenmaßstabs unabhängig von politischer Einflussnahme kontrolliert. Diese Aufgabe könnte die KEF in einer institutionell gestärkten Rolle übernehmen. Der ÖRR sollte durch die Überwachungsinstanz dazu angehalten werden, Kosteneinsparungen und Effizienzsteigerungen umzusetzen, ohne dass sich dies negativ auf die Qualität der Inhalte auswirkt.

medienpolitik.net: Sie sagen in einer ihrer Thesen: Neue Geschäfts- und Erlösmodelle (auch im nicht-linearen Bereich) bieten Ansatzpunkte, um bestehende regulatorische Eingriffe im dualen Mediensystem zurückzunehmen. An welche denken Sie hier vor allem?

Henseler-Unger: Der technische Fortschritt und die Digitalisierung machen ein Marktversagen in der Tendenz eher unwahrscheinlicher. So ist seit Jahren die Beschränkung der Übertragungskapazität, z.B. durch knappe Frequenzen, überwunden. Angebote Privater oder des ÖRR im Internet (z.B. die Präsenz der Sender, Formate über YouTube) basieren längst auf etablierten Online-Konzepten. Der Zuschauer ist bereits heute mit verschiedenen Benutzeroberflächen befasst. Digitale Plattformen nutzen Suchfunktionen, die auch personalisiert sein können, und bieten Apps an, mit denen Inhalte auch über Mediengrenzen und Übertragungsplattformen hinweg zugängig gemacht werden können. Die neue Generation des Fernsehens hat die gleichen Möglichkeiten wie das Internet, zum einen weil bereits auf Internet-Angebote als neuen Verbreitungsweg gesetzt wird und zum anderen, weil neue TV-Technik neue Möglichkeiten bietet.

„Kostenregulierung ist nicht gleichzusetzen mit einem Eingriff in die Programmhoheit.“

medienpolitik.net: Sie fordern eine Werbefreiheit beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die KEF hatte 2014 ermittelt, dass die Werbefreiheit von ARD und ZDF 1,25 Euro pro Monat und Beitragszahler kosten würde. Ist eine erneute Forderung nicht illusorisch?

Henseler-Unger: Im ÖRR müssen die bestehenden Spielräume für Kosteneinsparungen und Effizienzsteigerungen besser genutzt werden. Damit müssen keine Qualitätseinschnitte einhergehen, da der ÖRR eine große Anzahl von Programmen mit ähnlichen Inhalten anbietet, die jedoch getrennt voneinander produziert werden und z.T. inhaltlich redundant sind. Zudem ist oben schon erwähnt, dass der internationale Vergleich belegt, dass der ÖRR in Deutschland absolut und relativ finanziell gut ausgestattet ist. Dies liegt auch daran, dass dem deutschen ÖRR im Gegensatz zu vielen anderen Mitgliedsstaaten neben den Rundfunkbeiträgen als Finanzierungsquelle auch Einnahmen aus Werbung und Sponsoring zur Verfügung stehen. Diese Konstellation schafft finanzielle Spielräume, um selbst bei einem Werbeverbot im TV für den ÖRR den Rundfunkbeitrag stabil zu halten.

medienpolitik.net: Die Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hängt nicht nur von der Beitragshöhe, sondern auch von den Inhalten ab. Wenn Sie für eine Reduzierung von Unterhaltungsangeboten, vor allem ab 20.15 Uhr plädieren, muss dann nicht die Akzeptanz sinken und damit die Rechtfertigung für einen Rundfunkbeitrag, den alle bezahlen müssen?

Henseler-Unger: Unsere Studie zeigt, dass im internationalen Vergleich der Anteil fiktionaler Angebote bei den öffentlich-rechtlichen Fernsehsendern in Deutschland, gerade im reichweitenstärksten Zeitfenster zwischen 19 und 23 Uhr, sehr stark ausgeprägt ist. Auch dies ist ein Indiz dafür, dass die Definition des öffentlich-rechtlichen Auftrags von Nöten ist, um eine faire Beurteilung dieses Sachverhalts vornehmen zu können. Aus unserer Sicht sollte der ÖRR seine Relevanz und Akzeptanz nicht daraus ziehen, dass in den reichweitenstarken Zeiten reine Unterhaltungsangebote ausgestrahlt werden, die nur das Ziel verfolgen, die Einschaltquoten zu maximieren. Eine Gefahr für die Akzeptanz des Rundfunkbeitrags besteht auch darin, dass die Beitragszahler ÖRR-Programminhalte nicht hinreichend von denen in den privaten werbefinanzierten Sendern unterscheiden können.

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