Wer reguliert, übernimmt Verantwortung

von am 04.11.2019 in Aktuelle Top Themen, Archiv, Digitale Medien, Internet, Medienordnung, Medienpolitik, Medienrecht, Medienregulierung, Netzpolitik, Netzpolitik, Plattformen und Aggregatoren

Wer reguliert, übernimmt Verantwortung
Cornelia Holsten, Vorsitzende der Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten (DLM) und Direktorin der Bremischen Landesmedienanstalt

Medienanstalten fordern umfassende Auskunftsrechte zu den Zugangsbedingungen

04.11.2019. Von Cornelia Holsten, Direktorin der Bremischen Landesmedienanstalt und Vorsitzende der DLM

Ob Facebook, Netflix, Amazon oder Google: Die Kritik an den Internetgiganten, die sich bisher im Wesentlichen erfolgreich vor ihrer gesellschaftlichen Verantwortung dank fehlender Rechtsgrundlagen drücken konnten, wird drängender und lauter. So sehr es unseren Alltag auch erleichtern mag, dass diese Plattformen auf Abruf und in Sekundenschnelle Inhalte für uns sortieren, sammeln, empfehlen und aufbereiten: Ihre Regulierung, die auch aus den Reihen der Nutzer immer stärker gefordert wird, ist notwendiger denn je. » Wer reguliert, übernimmt Verantwortung. Die dringend notwendige Modernisierung des Rundfunkstaatsvertrags ist zum Glück endlich auf dem Weg. Die Anstrengungen der Landesmedienanstalten für eine zeitgemäße Regulierung haben in diesem Jahr Früchte getragen, was der zweite Entwurf für den neuen sogenannten Medienstaatsvertrag (MStV-E) zeigt, der in vielen Punkten in die richtige Richtung geht. Damit wurde unser größter Wunsch erfüllt – auch wenn wir noch nicht wunschlos glücklich sind. Dieser Ausblick stellt dar, welche Rahmenbedingungen im aktuellen MStV-E bereits geschaffen wurden, wo noch Formulierungen angepasst und präzisiert werden sollten und bei welchen Themen wir für die Gewährleistung eines effektiven Nutzerschutzes noch politische Unterstützung brauchen.

Vielfalt auch in Zeiten der Volldigitalisierung sichern

Mit der Digitalisierung der TV-Übertragungswege hat sich in der guten alten Fernsehwelt viel verändert. Dieser Prozess, den wir von Beginn an begleitet und moderiert haben, ist nun abgeschlossen. So vermeldet unser aktueller Digitalisierungsbericht Video: Die Volldigitalisierung der Fernsehübertragung ist erreicht. Die damit entstandene neue Programmvielfalt stellt uns aber auch vor neue Herausforderungen. Um sie zu sichern, müssen Programmanbieter von Plattformanbietern chancengleich und diskriminierungsfrei behandelt werden. Die Wahrung von Transparenz und die Gewährleistung von Diskriminierungsfreiheit und Chancengleichheit sind wichtiger denn je – deswegen ist es absolut richtig und notwendig, den Landesmedienanstalten umfassende Auskunftsrechte zu den Zugangsbedingungen einzuräumen und uns als vermittelnde Instanz einzusetzen. Die Plattformanbieter müssen uns die mit den Programmanbietern vereinbarten Vergütungssysteme offenlegen. Das bedeutet auch, dass wir Einsicht in die Verträge und Vereinbarungen bekommen müssen, damit wir im Falle einer Ungleichbehandlung eingreifen können.

„Transparenz, Diskriminierungfreiheit und Chancengleichheit sind wichtiger denn je – wer als Anbieter nichts zu verbergen hat, wird damit auch gut umgehen können.“

Ich werde gefunden, also bin ich

Die Fernseh- und Videonutzung hat sich mit der Digitalisierung stark ausdifferenziert. Mit Blick auf den aktuellen Digitalisierungsbericht Video steht nun fest, was wir eigentlich schon lange wissen: Vor allem Jüngere nutzen eine Vielzahl unterschiedlicher Angebote auf verschiedenen Geräten. Die Zeit der Plattformen als alleinige Gatekeeper für Fernsehprogrammanbieter ist vorbei. Dennoch und besonders in der digitalen Vielfalt müssen TV-Sender auffindbar sein. Dafür ist wichtig, dass die von den Plattformbetreibern vorgegebenen Programmlisten und Nutzeroberflächen fair gestaltet und leicht anzupassen sind.

Der Wert von Medieninhalten: Public Value

Medien leisten einen unschätzbar großen Beitrag zur Meinungsbildung und Meinungsvielfalt in der Gesellschaft. Deswegen begrüßen wir, dass der MStV-E vorsieht, private Rundfunkangebote, die einen Wertbeitrag und Nutzen für eine Gesellschaft erbringen, einfacher auffindbar zu machen. Zu groß wäre ansonsten die Gefahr, dass entsprechende Programme in der Masse an Angeboten untergehen und ihre positive Wirkung für die Meinungsvielfalt nicht entfalten können. Im MStV-E sind bereits Kriterien genannt, nach denen sich die Auswahl der zu privilegierenden Angebote richten könnte: So sollen etwa der Anteil an regionaler sowie nachrichtlicher Berichterstattung über politisches und zeitgeschichtliches Geschehen oder das Verhältnis zwischen eigen- und fremdproduzierten Inhalten eine Rolle dafür spielen, ob Angebote für den Nutzer besonders gut und schnell zu finden sind. Für die konkrete Ausgestaltung spielen aber noch weitere Überlegungen eine Rolle: Sind tatsächlich nur die Tagesthemen oder politische T V-Magazine gemeint? Oder haben auch andere, breitenwirksame Formate einen Wert, weil sie Menschen zusammenbringen, zu Debatten anregen und emotionale Brücken für gesellschaftlich relevante Themen bauen? Besonders freuen wir uns darüber, dass der Kriterienkatalog auch die barrierefreien Angebote aufnimmt. Wir setzen uns schon lange für mehr Teilhabe in den Medien ein, und dazu gehört ganz zentral Barrierefreiheit. Ob Medieninhalte und -angebote ihre kommunikativen Potenziale tatsächlich entfalten, zeigt sich schließlich erst in ihrer Nutzung – dem Stellenwert also, den Nutzer ihnen in ihren Medienrepertoires zusprechen. Am Ende geht es um das Zusammenspiel vom Wert eines Programms und der Öffentlichkeit, die es erreicht. Denn ohne Öffentlichkeit keine Relevanz. Und ohne Relevanz kein Public Value.

Alexa, sei fair und diskriminiere nicht!

Sprachassistenten dringen mit einem beeindruckenden Wachstum in den Markt. Der Digitalisierungsbericht Audio der Medienanstalten zeigt, dass sich die Zahl der Personen, die Webradio über einen Smart Speaker nutzt, im letzten Jahr verdoppelt hat. Ihre zunehmende Markt- durchdringung und der damit verbundene Einfluss auf die Auffindbarkeit von und den Zugang zu insbesondere Hörfunkangeboten macht eine Regulierung von Alexa, Siri und Co. erforderlicher denn je. Es muss sichergestellt werden, dass alle Anbieter von Angeboten diskriminierungsfreien Zugang zu Sprachassistenten erhalten und diskriminierungsfrei auffindbar sind. Der Nutzer muss standardmäßig voreinstellen können, auf welche Angebote er für die Nutzung insbesondere von Hörfunkangeboten zugreifen möchte – und das am besten bereits bei Einrichtung des Geräts. Auch bei Sprachassistenten muss dem Nutzer offengelegt werden, warum ihm gewisse Inhalte angezeigt werden und andere nicht. Diesen Aspekt greift der MStV-E erfreulicherweise auf. Sinnvolle Ergänzungen sollten noch bei erforderlichen Basisinformationen rund um ein Angebot und Angaben im Zusammenhang mit der Bestellung eines Zustellungsbevollmächtigten vorgenommen werden.

Schlanke Anzeigepflicht statt Zulassungspflicht

Das Ziel des Entwurfs, das Verfahren der Rundfunkzulassung zu verschlanken und beschleunigen, wird von uns ausdrücklich unterstützt. Auch wenn der sogenannte Bagatellrundfunk von der Zulassungspflicht ausgenommen ist, bleiben viele Probleme ungelöst. Verstehen Sie mich nicht falsch: Wir begrüßen Bagatellgrenzen grundsätzlich. Sie sollten aber nicht starr im Gesetz verankert werden, damit wir auf technische Entwicklungen reagieren können. Nachhaltiger wäre es, das aufwendige Lizenzverfahren für alle Rundfunkangebote zu novellieren, sich von der veralteten Zulassungspflicht zu verabschieden und diese durch eine qualifizierte Anzeigepflicht zu ersetzen, die im Rahmen der Plattformregulierung bereits geübte Praxis ist. Darüber hinaus brauchen wir einheitliche Regelungen zur Programmverantwortlichkeit, der Auskunfts- und Aufzeichnungspflicht, dem Gegendarstellungs- und Verlautbarungsrecht sowie der Versorgungspflicht für bundesweiten Rundfunk. Dies ist gegenwärtig in den Bundesändern unterschiedlich geregelt und muss dringend justiert werden, beispielsweise durch eine Satzungsermächtigung zugunsten der Medienanstalten. Ungeachtet davon muss ein Anbieter eines gewerblichen Medienangebots wenigstens bestimmten Anzeigepflichten gegenüber der örtlich zuständigen Landesmedienanstalt unterliegen – ebenso wie dies beispielsweise in Österreich oder den Niederlanden bereits der Fall ist. Wer als Anbieter nichts zu verbergen hat, wird mit einer solchen Transparenzpflicht auch gut umgehen können.

„Ohne rechtliches Werkzeug können wir den Kampf gegen Fake News nicht gewinnen.“

Journalistisch-redaktionelle Sorgfalt und Telemedienaufsicht: Gleiche Regeln für alle

Wir sehen: Um einen effektiven Nutzer- und Jugendschutz zu gewährleisten, brauchen wir ein passgenaues Regelwerk. Leider sind die rechtlichen Mittel zur Bekämpfung von Desinformationen, also Fake News, in journalistisch- redaktionellen Online-Angeboten noch unzureichend. Verstöße gegen die journalistisch-redaktionelle Sorgfalt sind zwar im Bereich des Rundfunks und auch online unzulässig – online besteht aber keine Rechtsfolge für die Ahndung solcher Verstöße. Diese Regelungslücke muss dringend geschlossen werden, damit die gezielte Verbreitung von Fake News wirksam bekämpft werden kann. Das Gleiche gilt für die Aufsicht über Telemedienangebote, die endlich einheitlich den Landesmedienanstalten zugeordnet werden muss. Gegenwärtig liegt diese Zuständigkeit noch nicht bei allen Landesmedienanstalten, was zu einem Auseinanderfallen der Aufsichtszuständigkeit für Telemedien außerhalb der Regelungen des JMStV führt. Die Landesmedienanstalten unterstützen das Vorhaben, zu einer einheitlichen Zuständigkeit zu gelangen.

Intermediäre

Wie wir aus unserer eigenen Forschung wissen, nutzt gut ein Drittel der Gesamtbevölkerung Intermediäre, um sich auch über das Zeitgeschehen zu informieren. Bei den 14- bis 29-Jährigen sind es fast drei Viertel. Vor allem Suchmaschinen und Soziale Netzwerke spielen für die informierende Nutzung eine wichtige Rolle. Medienintermediär ist ein Anbieter, der „auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen“. Wir sprechen also von Suchmaschinen, Sozialen Netzwerken und Portalen, die uns Informationen liefern. Sie treffen immer Auswahlentscheidungen, priorisieren also nach spezifischen Kriterien bestimmte Inhalte gegenüber anderen. Wie das geschieht, ist für den Nutzer nicht immer nachvollziehbar. Der MStV-E greift diese Problematik auf und verpflichtet Medienintermediäre dazu ihre Nutzer über Entscheidungskriterien zu informieren.

 Zudem müssen die zentralen Kriterien anhand derer die Aggregation, Selektion und Präsentation der Inhalte erfolgt, offengelegt werden. Dies soll auch die Gewichtung der Kriterien untereinander sowie die wesentliche Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen umfassen. Das Diskriminierungsverbot sieht darüber hinaus vor, dass Medien intermediäre „journalistisch- redaktionelle gestaltete Angebote weder unmittelbar noch mittelbar unbillig behindern oder ohne sachlich gerechtfertigten Grund unterschiedlich behandeln.“ Hier scheint zentral, dass die Landesmedienanstalten mindestens bei systematischen, also strukturellen Verstößen gegen das Diskriminierungsverbot eingreifen können – zum Beispiel in Fällen, in denen ausschließlich Beiträge von Journalisten einer bestimmten Hautfarbe angezeigt würden. Derartige krasse Fälle berühren nicht nur die Meinungsvielfalt, sondern zerstören sie.

Werbe(-de)regulierung

Im MStV-E ist aktuell vorgesehen, dass der Anteil an Sendezeit für Fernsehwerbespots und Teleshopping-Spots 20 Prozent in bestimmten Zeiträumen nicht überschreiten darf. Die Medienanstalten begrüßen diese 1:1-Umsetzung der AVMD-Richtlinie, die eine Liberalisierung der bisherigen starren Stundenhöchstgrenze bedeutet. Die Liberalisierung der quantitativen Werbebestimmungen wurde im Gesetzgebungsverfahren zur AVMDRichtlinie von den deutschen Interessenvertretern in Brüssel konsensual gefordert bzw. unterstützt. Es würde auf europäischer Ebene verwundern, wenn gerade Deutschland die Kompromisslösung der EU im nationalen Recht nicht nachvollzieht. Die Medienanstalten setzen sich in den europäischen Regulierergruppen ERGA und EPRA sowie im bi- und multilateralen Austausch mit Regulierungsbehörden der EU-Mitgliedstaaten für eine möglichst einheitliche Anwendung und Durchsetzung der europäischen Medienrechtsstandards ein. Insbesondere in grenzüberschreitenden Fällen führen unterschiedlich hohe Schutzniveaus regelmäßig zu Schwierigkeiten. Die zulässigen strengeren nationalen Regeln sollten im Sinne eines möglichst harmonisierten Medienrechtsrahmens in der EU die Ausnahme bleiben und sich auf spezielle kulturelle oder gesellschaftliche Besonderheiten beschränken (beispielsweise das absolute Alkoholwerbeverbot in Schweden).

Medienübergreifend statt fernsehzentriert denken

Das fernsehzentrierte Medienkonzentrationsrecht hat ausgedient. Seine früheren Verdienste und seine im internationalen Vergleich einzigartige Stellung sind zwar zu würdigen, dennoch ist es längst überfällig, sich allen Medien zu widmen, die meinungsbildend Einfluss nehmen. Meinungsbildung findet über alle Mediengattungen und über sämtliche Verbreitungswege statt. Wir leben in Zeiten, in denen Google oder Facebook mehr Menschen erreichen als alle klassischen Meinungsführer zusammen. Daher sollten zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht sämtliche Angebote, die Einfluss auf die öffentliche Meinungsbildung haben, den gleichen Regelungen unterliegen. Dass auch der MStV-E dafür nicht den notwendigen Ordnungsrahmen schafft und keine Änderungen der bisherigen Fernsehzentriertheit vorsieht, ist schade. Dabei sind die Voraussetzungen und Strukturen für eine zukunftsweisende konvergente Medienkonzentrationskontrolle bereits vorhanden: ein Gesamtmarktmodell als Grundlage, ein valides Verfahren zur Messung der Anteile der Medienangebote und -unternehmen am Gesamtmeinungsmarkt und ein unabhängiges, zentrales, bundesweites Entscheidungsgremium. Ich spreche vom MedienVielfalts Monitor der Medienanstalten. Er basiert auf einem empirisch fundierten Ansatz, ist erprobt und könnte hervorragend als Instrument zur Darstellung der Meinungsmacht von Medienkonzernen dienen. Denn er berechnet nicht nur Nutzerzahlen bzw. Marktanteile, sondern misst mit der Gewichtungsstudie regelmäßig die Relevanz der einzelnen Mediengattungen für die Meinungsbildung und setzt die den Medienunternehmen zurechenbaren Anteile an den einzelnen Medienmärkten in Relation zueinander. Bereits die Bund- LänderKommission zur Medienkonvergenz führte den MedienVielfaltsMonitor 2016 in ihrem Abschlussbericht als mögliches Messinstrument auf. Daher sollte ein solches Gesamtmarktmodell, das Verflechtungen, Entwicklungen und den Grad an Machtkonzentration im Medienbereich aufzeigen kann, die Basis der künftigen Medienkonzentrationskontrolle bilden.

„Eine starke Medienaufsicht muss staatsfern und unabhängig sein.“

Ob und inwieweit vorhandene Strukturen der Medienanstalten dafür genutzt werden sollen, mag an dieser Stelle noch dahingestellt bleiben. Fest steht, dass die KEK in ihrer jetzigen Form sämtliche Zulassungsfälle als konzentrationsrechtlich unbedenklich einstufen muss und die ZAK diese Funktion im Rahmen ihrer Zulassungspraxis problemlos übernehmen könnte. Es bleibt daher zu hoffen, dass sich die Länder in der nächsten Auflage eines Medienstaatsvertrags zu der erhofften Novelle des Konzentrationsrechts durchringen können.

Wer macht was? Kompetenzgerangel zwischen Bund und Ländern

All diese Diskussionen zeigen, dass medienpolitisch einiges in Bewegung ist. Bei einer Modernisierung des Medienrechts darf in Deutschland eins natürlich nicht fehlen: die Frage nach den Zuständigkeiten. Und so gibt es auch hier wieder unterschiedliche Ansichten zwischen Bund und Ländern, wer was machen soll und überhaupt machen darf. Es sei nicht in Abrede gestellt, dass es dabei zielorientiert zugeht, aber die Frage sollte sein, was das jeweilige Ziel ist. Das Ziel muss unserer Ansicht nach immer lauten, zentrale Rechtsgüter zu schützen und dabei rechtsstaatliche Prinzipien zu achten. So trivial diese Losung auch scheinen mag, muss sie dennoch bei jedem Novellierungsprozess und dem dazu gehörigen Kompetenzgerangel neu mit Leben gefüllt werden. Im Bereich der Medienregulierung heißt das einerseits, dass der Schutz der Menschenwürde, der Jugend, der Nutzer und der Vielfalt höchste Priorität haben müssen. Andererseits heißt das auch, dass die Aufsicht über gesetzliche Vorgaben staatsfern und föderal erfolgen muss. Wie wichtig ein Schutz vor direktem staatlichen Einfluss ist, zeigt sich in einer zunehmend autoritär regierten Welt immer wieder. Daneben ist natürlich die Funktionalität der Regulierung für eine gute Medienordnung zentral. Im Sinne der oft zitierten Effektivität und Durchsetzungsfähigkeit der Aufsicht ist es – so unsere Erfahrung und Überzeugung – am sinnvollsten, bestehende Strukturen zu stärken und zu ergänzen, statt ganz neue Strukturen mit vielen Unbekannten zu schaffen. Damit beantworten sich die meisten Kompetenzfragen von selbst. In diesem Sinne sprechen wir uns für eine starke und unabhängige Aufsichtsstruktur aus und sind darüber hinaus immer bereit, den Gesetzgebern in Bund und Ländern mit unserer Expertise zur Seite zu stehen. Unsere Empfehlungen beruhen auf jahrelanger Erfahrung mit der Umsetzung der derzeitigen Rechtsgrundlagen und wir sind davon überzeugt, dass sie den Medienstaatsvertrag weiter verbessern. Denn eins ist sicher: Der konvergenten und algorithmusbasierten Medienzukunft können wir nur mit einer modernisierten Regulierung begegnen. Dafür werden wir Landesmedienanstalten uns auch weiterhin einsetzen. Denn heutzutage gilt im Hinblick auf die Macht der Internetgiganten: wer reguliert, übernimmt Verantwortung.

Der Text von Cornelia Holsten wurde dem „Vielfaltsbericht 2019 der Medienanstalten“ entnommen.

https://www.die-medienanstalten.de/publikationen/vielfaltsbericht/news/vielfaltsbericht-der-medienanstalten-2019/

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